发挥财税政策 促进我国科技创新

刘震宇

一、前言

众所周知，财税优惠政策对企业的科技创新具有激励作用（Hinloopen J，2000）。税收激励与财政补助政策一定程度可以降低企业研发投入风险，而我国研发支出活动有关的财税激励政策与发达国家还有差距，产生的激励效果还有待提高（朱宝林，2014）。政府财政科技补助、流转税税收激励、所得税税收激励政策对企业科技创新有显著促进作用，其中财政上的科技补助科技创新的影响效果最明显，但总体发现财税政策激励效果总体上效率较低，还未达到社会所期望较高的水平（魏志梅，2017；潘亚岚 蒋华，2012）。

本文梳理了我国现有的激励创新财税政策，并分析了财税政策激励存在的不足之处，并提出完善我国激励科技创新有关财税政策的对策建议。

二、激励创新财税政策

华为、大疆等企业的发展与其自身重视科技创新，研究开发新技术，推出新产品引领和满足客户需求密不可分，与国家激励科技创新的财税优惠政策也息息相关。国家相关财税优惠政策不仅减轻企业税负，并且鼓励研发经费投入、研发设备投资，科技成果转化。激励创新的财税政策涉及多个领域和行业，其中适用范围广，影响程度深的主要有以下两个：

（一）高新技术企业所得税税收优惠

国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%税率征收企业所得税（《企业所得税法》第二十八条）。高新技术企业税前弥补亏损年限由5 年延长至10 年。

国家对高新技术企业支持力度大，企业所得税率减按15%征收，对比一般企业所得税率25%，此项优惠政策降低企业税赋达至四成，力度之大显而易见。高新技术企业研发项目难度大，周期长，研发初期投入大、回报小，易产生亏损，所得税税前弥补亏损年限由5 年延长至10 年，给予高新技术企业充足的研发和成果转化时间，延长研发成果转化后盈利时税前抵扣的时限。高新技术企业不仅能享受税收优惠，还能更容易获得国家、省、市各级的科研经费支持和财政拨款。

（二）研发费用加计扣除

企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用可以在计算应纳税所得额时加计扣除（《企业所得税法》第三十条）。企业开展研发活动中实际发生的研发费用，按照规定据实扣除的基础上，再按照实际发生额的比例税前加计扣除。

研发费用加计扣除政策适用范围广，减税力度大，加计扣除不受是否具备高新技术企业资格限制，暨不具备高新技术企业资格企业也同样享受研究开发费加计扣除优惠。为更好达到激励研发目的，根据研发投入情况和财政收入等情况，国家逐步调整研发费加计扣除政策，通过陆续下发的《关于完善研究开发费用税前加计扣除政策的通知》（财税〔2015〕119 号），《关于提高研究开发费用税前加计扣除比例的通知》（财税〔2018〕99 号），《关于进一步完善研发费用税前加计扣除政策的公告》（财政部 税务总局公告2021 年第13 号）将研发费加计扣除比例从50%逐步增加至100%。

通过对华为公司财务报表及相关数据的测算，此项政策的减税力度之巨。华为公司作为全球最大专利持有企业之一，其2020 年度报告披露内容显示，年研发投入占销售收入10%以上，近10 年研发费用投入超过 7，200亿元。按50%加计扣除测算，近十年就减免税金540 亿元，平均每年54亿元。若是研发比例为75%或100%，相应减税额度将更大。

研发费用加计扣除力度持续加大，有效激发企业研发投入力度和创新活力，全国研究与试验发展经费从2015 年1.42 万亿元增至2020 年2.44 万亿元。国家税务总局数据显示，2015 年至2020 年，全国享受研发费用加计扣除政策的企业户数，从5.3 万户升至33.9 万户；减税额由726 亿元升至3，600亿元。

三、财税政策激励的不足

（一）扩大或虚增研发费范围

根据《财政部 税务总局关于进一步完善研发费用税前加计扣除政策的公告》（2021 年第13 号），当前制造业企业研发加计扣除比例已达100%，纳税扣除额非常巨大。公司会对激励作出反应，面对如此巨大的扣除额度，为享受政策红利，获取税收优惠，部分企业存在扩大或虚增研发费用的情况：将与研发活动无关的生产经营成本列入研发支出，将界定不清晰的费用和部分产品成本划分为研究开发费用。产生此种情况主要有内部和外部两方面原因。

内部原因。首先，企业存在降低税负、获取现实利益的动机和扩大研发费用范围、虚列研发支出的投机行为。其次，企业生产成本核算、研发费用列支等原始凭证与相关业务数据属于企业内部资料，根据信息不对称理论，外部单位与组织获取难度高。另外，企业部分研发活动、生产活动存在人员与设备使用重合现象，易造成相应期间费用与人员薪酬划分不清，需按照一定权重对其进行归类，由于企业在归类费用时存在较强的主观性，进而实施研发费用操纵行为。外部原因，首先，受专业限制，税务机关欠缺对企业研究开发项目技术领域的审核能力，无法准确辨识项目是否具备技术工艺创新性，也无法判断企业支出是属于研发支出还是常规生产成本。另外，当前企业享受研究开发费用加计扣除采用“自行判别，申报享受，相关资料留存备查”的办理方式，企业按照税务机关的要求自行判别，留存相应材料备查，即可办理纳税抵扣，税务机关无需对研究开发费用进行审核后再允许抵扣。随着加大放、管、服力度，税务机关审核、稽查频率必然逐步降低，审核范围逐步缩小，仅凭企业自行判别不足以抵御巨大的减税收益，将会导致部分企业存在扩大加计扣除范围的空间和机会。

扩大或虚增研发费用的主要问题是部分企业滥用优惠政策降低税赋成本，并没有将税收政策用于新产品、技术的研究开发，将导致税收补贴没有发挥应有的激励作用和效果，无法达到扶持创新研发的目标，无法发挥引导科技创新支撑社会发展作用，造成社会资源的无效配置。

（二）高新技术企业资格获取过于宽泛

高新技术企业资格获取优惠政策多，扶持力度大，为享受相应优惠，各行业企业都积极争取高新技术企业称号。高新技术企业资格认定依据为《高新技术企业认定管理办法》（国科发火[2016]32 号）及其工作指引，科技部、财政部、国家税务总局联合负责指导、管理和监督。截至2021 年12 月31 日，中国上市公司数量为 3，814 家，其中获得高新企业认定的有1，769 家（国泰安数据库），占上市公司数量的46.28%（注：上市公司为母公司，其所属合并范围内子公司为高新技术企业，其母公司认定为高技术企业）。高新技术企业资格占比之高，近乎上市公司半壁江山。

图1 分行业高新技术企业占比

“高新技术企业”其特点应在于“高”和“新”，通过上市公司高新技术企业占比近50%可以看出，这么高的比例无法体现出“高”和“新”，似乎高新的门槛不高，又或者资格获取过于宽泛。高新技术企业资格获取过于宽泛主要是有两方面原因构成，一是部分企业在高新技术企业认定和复审中财务操纵行为，另一个是高新技术领域涵盖过于宽泛。

财政资源是有限的，政府应该将有限的资源使用在核心技术关键领域，对未来起到战略性作用的领域。但是我国上市工作中，获得高新企业认定比例较高的行业主要包括建筑业，租赁和商务服务业，文化体育服务业，但是上述行业应不属于我国亟待发展的关键领域，核心领域。

建筑业的95 家上市企业中有51 家企业或其子公司获得了高新企业认定，占比53.68%（国泰安数据库）。相比于其他行业，建筑业企业多为劳动密集型企业，更多从事基础设施建设，结合建筑业实际情况，建筑施工企业主要从高新技术服务领域中的研发与设计服务方面申请高新技术企业，但目前建筑业更多从事基础建设，高新技术服务领域的研发与设计服务方面收入相对较少，且对于科技含量不高、仍以劳动密集为主导的建筑行业，发明创新可以创造的价值难以明确计量，高新技术企业认定作为国家为鼓励企业进行技术创新的手段，对建筑业高新技术企业认定通过率过高，失去了促进企业科技转型的意义，对建筑业的激励效果并不明显。

租赁和商务服务业是生产性服务业的一个重要组成部分，主要是为生产和商务活动提供服务，其中科技水平含量不高，但该行业55 家上市公司中有20 家公司或其子公司被认定为高新技术企业，占企业总数的36%，（国泰安数据库）比率相对较高，高新企业认定对该行业起到的激励作用不明显。

文化、体育和娱乐业涉及面较广，包括出版发行、广告传播、广播电视节目制作、广播电视节目收转、动漫电影及电视剧制作、影院剧院等，以及举办各种比赛和为体育比赛或体育活动提供场所的业务。该行业59 家上市公司中有23 家企业或其子公司获得了高新技术企业认定，占比近39%。（国泰安数据库）

在高新技术企业认定方面，以上三个行业都属于高新技术领域，并且上市公司中高新技术企业比例偏高。但企业所得税研发费加计扣除方面，房地产业、租赁和商务服务业、娱乐业属于不适用加计扣除的行业负面清单（财税〔2015〕119 号）。以上两个文件在行业范围方面存在不一致，说明政府在某种程度上对以上行业是否是研发创新激励的范围存在异议。将此类行业纳入高新技术领域，说明高新技术企业认定过于宽泛。

四、建议

（一）加大审核稽查，明晰国家研发支持扶持范畴

公司都是理性的，会对激励做出反映。当前的研发费加计扣除对企业激励巨大，公司必然会扩大加计扣除的范围和额度，也势必存在将界限不清的费用划分为研究开发费用的情况。税务机关等主管部门应加大相应的审核、审查力度，才能有效防范滥用加计扣除政策。重点审核，检查是否扩大或虚增研发费范围，相应项目是否使用新技术、新工艺，相应项目是否有研发成果转化。强化审查监督，规范研发费管理使用，使真正的研究开发活动和研究开发支出精准的享受政策优惠，获得财政支持。政府通过精准的财税支持，推进科技创新的正外部性内在化，有效配置资源，实现社会收益最大化。

（二）以产出激励为主，提升企业科技创新积极性

当前科技创新激励政策主要对企业研发支出进行相应补贴，或者根据高新资质对企业进行补贴，没有加强对研发产出或研发成果转化的关注和考核。激励政策缺乏对研发产出评估，衡量企业研发成果的标准较低，仅高新技术企业资格审查中，对近一年高新技术产品（服务）收入占企业同期总收入的比例不低于60%进行考核。

激励和考核具有导向作用，企业经营目标围绕盈利和激励作出反应。财税政策激励研发投入，企业就关注研发支出；财税政策未激励研发产出，企业就不关注研发成果转化。正是现行财税政策主要关注和激励研发投入和研发支出，企业才在研发支出上想办法，扩大研发费用列支范围，获得税收利得。也因目前侧重研发支出的激励政策，我国研发投入额名列世界前列，但是我国科技成果并未占据世界相应位置。我国专利数量很高，专利质量水平不高，专利成果转化不高。

现行财税政策并未对研发成果转换进行激励，主管机关没有重点对研发成果进行审查、检查，也没有进一步验证相应项目和产品是否应用新技术，从另一个角度反向验证项目的创新性。财税政策应从以研发投入为基础的激励逐步转化为以研发产出为基础的激励，不仅可以避免现阶段企业通过虚增或扩大研发支出范围享受税收优惠的情况，还可以精准推动研发成果的转化和形成。使企业在考虑研发的前提下，更加审慎关注研发成果转化和应用。

（三）细化高新技术技术方向，强化科技创新审核标准

科技创新首先要在关乎国家发展的关键核心领域和受制于人的领域积极推进，只有在提升国家核心能力和补短板方面积极创新发展，才能提升国家核心竞争力，同时也提升企业综合实力。有限的资源和政策扶持应更高效地用于国家亟待发展的行业中，形成以需求为导向，避免投入至租赁，文化，体育等非核心产业中，才能更好发挥国家引领和组织者作用。财税政策针对关键领域和核心领域进行激励扶持将有效的促进技术创新，提升企业经济效益，推动高质量发展，形成新发展格局。

五、结语

科技创新是推动社会发展的重要驱动因素，国家发挥组织者作用，通过财税政策进一步激励科技创新。通过分析当前主要的财税政策存在一定不足，提出相应政策建议，进一步加强关键领域科技创新，进一步推进研发成果转换，进一步加强税收优惠审查，降低企业税收负担，充分发挥财税政策的精准激励，提升企业经济效益，推动高质量发展，形成新发展格局。

引用

[1]王观.税收支持企业全周期科技创新[N].人民日报.2021.3.29

[2]潘亚岚,蒋华.财税激励政策影响企业R&D 投入的实证分析[J].财会月刊,2012,(33):14-17.

[3]魏志梅.发达国家R&D 财税政策借鉴研究[J].国际税收,2017,(01):6-13.

[4]熊莉,朱宝林.高技术企业R&D 投入税收激励政策的国内外比较及思考[J].金陵科技学院学报(社会科学版),2014,28(02):29-33.