我国文化创意产业知识产权政策文本量化分析

黄国群 庞 媛

(1.华东政法大学 知识产权学院；2.华东政法大学 传播学院， 上海 201620)

0 引言

知识产权是文化创意产业持续高效发展的核心因素，文化创意产业知识产权对驱动经济创新发挥着不可替代的作用。自2004年以来，国家相关机构及各级地方政府，都颁布了文化创意产业知识产权的相关政策，政策数量多，涵盖领域广泛。深入分析文化创意产业知识产权政策的发展历程，探讨文化创意产业发展变迁过程，总结发展趋势，探析演变规律，对进一步优化政策制定，推动我国文化创意产业的繁荣发展具有重大价值。

1 以内容分析为主的政策文本量化研究设计

在一般的政策分析中，常用基于文本内容的深度分析，并进行适度的量化，探究公共政策的侧重点、发展趋势等。考虑到文本分析与文化创意产业知识产权相关政策具有数量大、涉及面广、种类繁多等特点，本文采用以内容分析为主的文本量化方法进行分析。具体来说，首先，从年颁布量和效力等级两方面对收集到的393份有效文本进行总体分析，掌握2004—2019年相关政策大致趋势；其次，利用ROST CM6和EXCEL，分别统计国家层面和地方层面各阶段的政策高频词，并分析社会语义网络图，详细解读国家和不同地区各阶段政策特征；然后，通过聚类分析，深入描述我国文化创意产业知识产权相关政策的主题演进过程、聚类关系以及国家政策对地方政策的影响作用；最后，以地方层面政策为样本，分析政策空间分布情况和政策区域异质性。本文政策文本的获取途径以“北大法宝”为主，以查阅国家统计局、国家知识产权局、国家版权局、文化和旅游部、国家广播电视总局等国家部门官方网站以及中国文化产业网、文化产业数据库、《中国文化产业统计年鉴》等行业网站和报告为辅。因我国目前没有一部以“文化创意产业知识产权”或“文化产业知识产权”为题的政策，大多数与文化创意知识产权相关的内容都是在更广泛概念下通过具体条文体现，所以在选取切合主题、满足分析要求的政策条文时主要以关键词和文本内容结合理解为主要手段。

2 文化创意产业知识产权政策描述统计分析

根据不同时期文化创意产业知识产权政策的主要功能和内容，以及重大产业事件和政策文件，可将2004—2019年我国文化创意产业知识产权政策分为初创政策，探索发展(2004—2007)；调整政策，规范进取(2008—2013)；精化政策，战略提升(2014—2019)三个阶段。第一阶段，无论是国家层面还是地方层面都在不断摸索文化创意产业知识产权政策的创立之路，政策规制范围有限，政策数量也比较少，其中专对于动漫产业的政策措施占比较大；第二阶段，知识产权政策对文化创意产业的重要性和必要性日益突出，政府逐渐将干预文化创意产业知识产权政策的创造、保护、管理和运用上升至国家战略层面，予以重点关注，政策数量迅速上升；第三阶段，不再一味地追求政策数量再创新高，而是致力于政策内容精细化和体系化的提高，努力做到有的放矢，注重政策的有效性。在此需要特别说明的是，这三个阶段的划分并不是封闭性的，而是一种大致态势的划分。

2.1 政策数量统计

2004年以来，我国文化创意产业知识产权相关政策数量总体呈上升状态。经统计，2004—2019 年均政策颁布量为26.2部，中位数为28部，最小值为5部，最大值为51部。具体而言，在初创政策，探索发展阶段呈现出稳步增长的发展态势。在调整政策，规范进取阶段，因为有《国家知识产权战略纲要(2006—2020年)》和《文化产业振兴规划》两部重要纲领性政策出台，所以这一时期政策数量比较密集，出现第一次小高峰。尽管2013年政策大幅度缩减，但2014年的颁布数量与之前几乎持平。到了精化政策，战略提升阶段，继续维持第二阶段的快速发展趋势，出现第二次小高峰。从此可以看出2008 年后国家对于文化创意产业知识产权的重视程度不断加强(见图 1)。

图1 2004—2019年文化创意产业知识产权政策数量变化趋势

从观察国家和地方政策的数量变化中可以看出，即使国家层面的文化创意产业知识产权政策数量始终少于地方层面政策，但国家政策的出台对地方政策的颁布具有一定号召力和涵摄力。每当地方政策对其有忽视、松懈趋势时，国家总会及时的出台相关政策，再次引导地方关注创意产业的产权问题。如第二阶段国家颁布了《文化部关于加快文化产业发展的指导意见》等多项政策，明确指出要完善知识产权保护体系，加大执法力度，严厉打击各类盗版侵权行为，发展版权交易等中介服务机构，提供融资等金融扶持，积极营造良好的知识产权环境。各地纷纷响应国家号召，2012年颁布政策高达48部(见图 2)。

图2 2004—2019年国家层面和地方层面文化创意产业知识产权政策颁布数量趋势

2.2 政策效力统计

2004年以来我国关于文化创意产业知识产权政策的效力等级一直较低，规范性文件占比极大，几乎主导着每年的政策数量变化趋势。2019年虽然政策总量不高，但涉及到的政策种类较多，政策效力等级较高。这反映出在2020年知识产权和文化创意产业各项成果检验之年到来之际，政府对关于文化创意知识产权政策的关注点已从之前提高数量转变为重视质量发展，并加强政策体系的构建。

2.3 政策主体统计

我国文化创意产业知识产权相关政策的颁发主体主要有：全国人民代表大会、国务院、国家广播电视总局(原国家新闻出版广电总局)、文化和旅游部(原文化部和旅游部)、国家版权局、财政部、国家市场监督管理总局(原国家工商行政管理总局)、各省市人民政府以及下设部门和专项工作小组等。国家层面的政策主体主要表现出以文化和旅游部、国家广播电视总局为中心，以其他部门紧密配合，补充完善为辅的特点。2004-2019年，文化和旅游部共颁布15部政策文件，国家广播电视总局颁布14部，国家版权局颁布10部。无国家层面诸多主体合作制定相关政策的情况，仅有的4部合作政策主要是由国家版权局和财政部牵头。地方层面的政策主体主要表现出各地区人大、人民政府统筹领导，文化厅、广电新闻出版局，财政局、税务局等部门积极配合的特点，此外，地方还会就某项具体工作成立专项小组或委员会，制定有针对性的政策。联合主体绝大部分为“人民政府+X”的组合模式。

由此看出，我国文化创意产业知识产权政策在制定过程中，国家层面以国务院这类综合性较强的部门，以及与文化创意产业关系更加密切的国家广播电视总局、文化和旅游部等为主各部门各司其职，仅制定好自己范围内的制度，部门之间沟通较少。而到了基层，在国家政策的引导下，各地政府及部门大力支持，确保做到精准施策。

3 我国文化创意产业知识产权政策演进分析

3.1 词频与社会语义网络的演变

3.1.1 国家层面

进入21世纪，我国市场经济制度已成规模，社会大众的生产、生活需求进一步提高，“创新”“创意”等词如雨后春笋，国家开始战略转移，扶持各项创新活动，文化创意产业就是其中的重点项目。知识产权作为创新创意的核心自然获得政策主体的重视。在初级阶段，除了较关注动漫领域外，政策关键词分散，没有明确的聚焦点。这主要是因为在文化市场上掀起了一股“动漫热”，相关企业纷纷投身动漫行业，国家大力扶持动漫产业发展，鼓励打造拥有自主知识产权的动漫形象和动漫品牌，提高我国原创动漫产品的数量与质量。在社会语义网络中，关键词之间以单向关系为主，外围游离的关键词较多，网络中间以“保护”“侵权”“市场”“监督”为代表的互动关系初步建立。综上所述，第一阶段政策主要从市场出发，以保护为中心，拓展市场监管、产权保护、打击盗版侵权行为、建立行业秩序等新渠道(见图 3)。

图3 2004-2007年国家层面文化创意产业知识产权政策社会语义图

政策经过探索初创后，2008年国家出台了《国家知识产权战略纲要(2006—2020)》，2009年又颁布了《文化产业振兴规划》。这两部关于文化创意产业知识产权的核心政策为接下来的政策制定指明了方向。在调整政策，规范进取阶段，除了继续加强保护力度，关注动漫产业发展，规范市场行为，创造良好的产业发展环境外，国家开始关注一些新产业内的知识产权问题，尤其是侧重具有创意自主研发特征的行业，比如游戏产业，高频词中“产权”“保护”“动漫”“市场”“游戏”“自主”“完善”等占比明显提高。此外，通过第一阶段的政策执行，政策效果逐渐反馈出来，国家开始完善政策体系，致力于提高政策绩效和政策聚合度，二级中心词向“知识产权”集中。政策内容多正向激励措施，总体上呈积极状态，向体系化趋势发展(见图4)。

图4 2008-2013年国家层面文化创意产业知识产权政策社会语义图

第三阶段政策转型有了新趋势，开启互联网时代文化创意产业知识产权政策征程。一方面，国家政策重心转移到诸如网络文学等以网络为媒介传播的内容产业；另一方面，政策内容不仅提供保护措施，还开始拓展版权管理、版权运营等新领域，因此出现了一些新的高频词。并且，本阶段高频词的社会语义网络结构更加复杂化，流离在网络之外的关键词完全消失，“知识产权”“版权”“保护”“力度”“机制”等中心词与外围次级词之间的关联度更加密切，政策规制角度更加体系化、科学化，政策内容趋于多元化、精细化(见图5)。

图5 2014-2019年国家层面文化创意产业知识产权政策社会语义图

3.1.2 地方层面

我国政策制定一般是自上而下。国家政策为顶层设计，地方政策往往以其为指导原则，结合自身区域特点从而具体化、落地化。在文化创意产业知识产权政策初创阶段，地方政策与国家政策一样，也具有高频词分散度高，频率低的特点，但其关键词之间的紧密程度更高。“知识产权”作为一级中心词表明此概念已经得到认同；二级中心词体现了政策的主要方向(见图6)。

图6 2004-2007年地方层面文化创意产业知识产权政策社会语义图

到了第二阶段，关键词占比明显提高，政策重点突出。总体上与国家积极向上、创造利好政策的基调保持一致；不同的是，相对于国家在第二阶段开始关注产业问题，地方更加聚焦，关注微观企业，并提供一定的有利条件，特别是在版权质押、专利奖励等方面。而且关键词之间的联系更加紧密，在保证高度聚合的同时还从内部向外发散，扩展关系网，比如增加了与金融、机构、人才、体系等方面的联系(见图7)。

图7 2008-2013年地方层面文化创意产业知识产权政策社会语义图

经历过初建政策、调整政策后，地方政策内容已基本完备，以保护为主的措施初有成效，市场环境良好，政策绩效符合预期，然而随着社会发展，市场政策提出新要求，因此，政策主体在制定过程中开始注重行业自治能力的培养，从管理、运营等多角度同步发力，建立健全文化创意产业知识产权政策体系，防止政府过度干预导致政策失灵(见图8)。

图8 2014—2019年地方层面文化创意产业知识产权政策社会语义图

3.2 政策主题的演变

2004-2007年我国文化创意产业知识产权政策主要可以分为动漫产业管理、行政保护、市场培育以及其他等4大类。与国家和各地方初期政策的落脚点完全一致，说明在政策初创阶段国家政策对于地方政策的影响力较强，地方政策紧紧围绕国家政策“循规蹈矩”。具体而言，政策主题比较明确，但内容单一。以动漫产业为主战场，以侵权处罚、版权保护为主要措施，以鼓励企业自主创新为发展方向，知识产权概念还不清晰，其他相关发展辅助手段还没有出现，知识产权政策涵盖的产业范围远远小于实际文化创意产业涉及到的细分行业，存在政策空白的问题(见图9)。

图9 2004—2007高频词主题聚类系谱图

2008-2013年是我国文化创意产业知识产权政策奋起直追，突飞猛进的一个阶段。这一阶段的高频关键词与同期国家层面和地方层面政策关键词相比，与地方层面政策关键词重合度更高，比国家层面政策更突出“企业”“版权”“专利”“服务”“评估”“发展”“资金”“金融”，而弱化了“盗版”“打击”“完善”等。与上一阶段相比增加了“交易”“服务”等，“盗版”“侵权”不再是重点。从导出的聚类系谱图看，本阶段政策主题明显增多，主要包括规范管理、市场运营、金融税收、行政保护等。经过第一阶段的摸索，2008-2013年，我国文化创意知识产权政策在培育市场、开发版权交易、明晰知识产权概念和范围、提高版权意识、正向积极鼓励、增强财政和金融、税收等辅助支持方面有了很大的突破，但是仍然存在政策主题分散，点多面广，没有重点等问题。造成此结果的主要原因有两点，一方面是在这一阶段各地开始根据区域市场环境，制定符合自身发展的知识产权政策；另一方面，本阶段国家和地方对于政策数量的重视程度高于对政策质量的关注，政策数量激增(见图10)。

图10 2008—2013高频词主题聚类系谱图

2014-2019年我国文化创意知识产权政策的高频关键词与同期国家层面和地方层面政策关键词相比，也是与地方层面政策关键词重合度更高，比国家层面政策更突出“企业”“创新”“创意”“服务”“自主”“资金”“金融”，而弱化了“盗版”“侵权”“网络”“文学”等。与上期相比，无论是国家层面还是地方层面,“完善”“管理”“产业”等关键词频率明显上升。从导出的聚类系谱图看，本阶段政策主题除了依旧偏向于终端成果保护外，聚合度极低，呈现出“百花齐放”的状态(见图11)。

图11 2014-2019高频词主题聚类系谱图

3.3 政策空间分布的演变

2006年国家《“十一五”时期文化发展规划纲要》指出要促进区域文化产业协调发展。到了 2012年，《“十二五”时期文化产业倍增计划》再次明确提出东、中、西部文化产业应结合自身产业发展实际，实施差异化的区域发展战略，互帮互助，协同发展。本文依据传统的东、中、西部的划分方法，以收集到的我国31个省级行政区(除港澳台地区，下同)颁布的与文化创意产业知识产权相关的337份政策文件为样本，探析其空间分布演变情况及其异质性。

从政策发布数量看，三大区域的政策颁布数量变化趋势与国家层面政策数量变化趋势相同。从刚开始的急剧上涨到近年来缓慢下降，其中东部地区的下降趋势明显高于中、西部地区。从政策高频词来看，三大区域政策主要内容都集中在“文化”“保护”“版权”“自主”“鼓励”“服务”“市场”等方面。从政策特征来看，东部地区因为有北京——全国文化创意产业主导力量、上海——国内外有影响力的创意产业中心之一、浙江——全国发展文化创意产业的领先省市，有这些全国范围内在文化创意产业发展方面的“优等生”坐阵，所以东部地区在关于知识产权政策内容的统筹性、引领性方面稍微领先于中、西部地区，比如该地区相较于其他两地区来说在知识产权管理和文化企业管理方面的政策更多。中部地区因为有大量的软件设计企业和动漫企业，所以政策关键词与“自主”的联系更加紧密，鼓励开发具有自主知识产权的软件，奖励原创动漫等。在文化企业贷款政策方面也比其他地区相对成熟。西部地区依托当地丰富的历史资源和自然资源，在“版权质押”“知识产权入股”“财政支持”等金融、税收、财政政策的扶持下，大力培育文化市场，扶持文化企业，搭建产权交易平台，促进文化交易，提升文化服务，重点发展旅游、节庆、会展等产业形态。目前已经建立了西安影视版权交易中心等专门负责文化创意产业知识产权事宜的企业。此外，政府、企业、高校三方联合培养文化创意产业知识产权专业人才，提供优厚福利，解决因经济落后问题导致的人才匮乏问题。

总体上三大区域文化创意产业知识产权政策呈现东部高，中、西部略逊色的局面。东部地域因为有发达的经济和更靠近我国政治、文化中心做支持，所以在文化创意产业知识产权政策基本可以实现自我完善，中西部地域更多地需要依靠财政、金融政策提供帮助。三大区域已经在不断摸索中找到了取长补短的途径和政策重点，并已经开始有所行动。

4 结论与趋势

4.1 结论

(1)文化创意产业知识产权治理从一元化走向多元化。在政策发展的中期,国家层面政策的局限性已经开始显现，有关部门逐渐意识到促进产业发展、完善政策体系不仅是政府的责任，而是社会组织和大众共同需要面对的问题。所以，近年来相关公共政策多中心化特点明显，多部门协同治理趋势及实践越来越丰富，并且，在政策的配合与支持下相关行业规范逐渐形成，行业自治政策显著发展。

(2)政策主题逐渐丰富但聚合度仍然较低，政策体系不完善。2004—2019年我国文化创意产业知识产权相关政策数量发生了巨大的变化，政策主题也逐渐丰富，但是政策主题的聚类分析反映出主题聚合度不高，有待进一步收敛与聚焦。

(3)政策发展速度快，区域差异明显。2004-2019年东部地区的政策数量远高于中、西部地区，但前后之间的差距逐步缩减。中、西部地区的差距在2008年开始拉大，现亦趋于稳定。当前，东中西三大区域均已根据自己的地域特色，探索出适合自己的发展之路，政策特色与区别亦逐渐明显。

(4)相关公共政策协同性开始显现。一方面，国家政策和区域政策之间的协同性比较明显，国家政策立足宏观，发挥顶层设计、统筹引领作用，地方政策从微观入手，将抽象问题具体化；另一方面，同一区域不同政策之间相互支持，各领域政策主体协同配合的趋势亦显而易见。

4.2 趋势

通过对2004—2019年我国文化创意产业知识产权政策的梳理，可见政策主体一般不愿意进行会导致制度发生剧烈转变的政策决策，变革往往是经过长时间的问题积类，以前政策为基础缓慢进行，具有一定路径依赖性。因此，未来我国文化创意产业知识产权政策将有以下几点趋势：

(1)政策数量持续增加。在政策类型方面，国家相关机关和地方政府对于文化创意产业知识产权方面的财政、金融、税收等辅助政策力量不断加大，逐渐形成“财政、税收、金融、保险”四位一体的扶持方式，为其发展提供强有力保障。在政策内容方面，随着人工智能与文化创意产业的互动合作越来越多、越来越深入，以往由人来完成的工作未来将被人工智能代替，由此将引发新一轮知识产权的归属权问题，所以未来必须制定更加符合时代技术发展情况的知识产权政策，避免出现权利不清、责任不明的现象。

(2)重视政策供给与需求的调控。最有效的政策一定是需求与供给相切合的政策。在需求方面，政策主体应该深入产业，了解产业实际运行情况，探索出了符合需求的政策方向；在供给方面，在供给侧结构性改革的大背景下，要优化政策结构，完善政策体系，聚焦政策重点，强化政策主题，以期实现更大的政策绩效。

(3)保持政策演变的连续性与稳定性。文化创意产业知识产权政策内部结构冗杂，涉及多层关系。因此，政策变迁不宜过于频繁或间断式变迁，所以发展将按照一定的路径依赖，选取波动小、风险小、阻力小、易控制的演变路线，稳步推进。