利益衡量视角下的环境立法设计研究

赵 新

（西南大学 a.法学院；b.三农法治研究中心，重庆 北碚 400715）

法学家庞德曾提出：“法律的功能在于调解各种错杂和冲突的利益，以便使各种利益中大部分或我们文化中重要的利益得到满足，而使其他的利益最少的牺牲。”[1]相较于传统的立法思维和方法，利益衡量更偏重于实现一种利益选择的推理，即先有意假设可能存在的立法结论，通过考量不同情形的利益差异，然后再寻找可适合的法律条文来对利益衡量进行正当化。然而，对于环境立法过程中的实质操作在利益衡量上仍然存在诸多问题，其中各主体之间的利益失衡问题便一直处于人们的不断讨论之中。例如，在我国目前的环境立法系统中，存在着特定群体利益优先保障、部分主体利益无法得到重视等现象，究其原因，无疑是环境法律条文违背利益多元现状、不考虑利益平衡机理，以致于影响社会秩序，引发社会矛盾。在有限社会资源配置的情形下，若将多元化主体的利益予以有效平衡，并非易事。正因如此，优化现有的环境立法体系，选择最佳的利益分配方案，则为我国环境立法系统当前以及未来必须重视的任务。

一、立法中的利益衡量

（一）利益衡量的内涵

利益衡量是指通过对各种利益考察、比较，最终进行权衡与取舍。作为法学裁判理论之一，利益衡量是随着自由法学运动的兴起而逐渐进入学术研究领域的，之后在利益法学“重视社会现实和实体价值”思想的推动下，该理论完成了由传统向现代的嬗变。利益衡量的要旨在于推动法律适用的实质合理性。而立法程序中的利益衡量，其目的是为了能够在遵循具体原则与规定的基础上进行利益识别，并通过对利益关系的分析归纳作出利益选择活动，最终达到利益平稳状态。

利益衡量在立法运用过程中，需要以分析现实利益为基础，通过比较、权衡等过程，实现不同利益关系之间的整合与发展。立法中的利益衡量可以在实践运用中囊括于法律创制范围之内，并可以在有所创新的基础上保证法律制度公平下的利益实现。就此而言，立法过程的实质评判其实就体现为对具体利益和价值的衡量，利益衡量的结果是决定法律条文实施是否有所成效的根本缘由。面对当今利益冲突多元化的社会，立法者应该秉承“立法正义”的理念平衡冲突，全面收集立法所需材料，将其与客观规律及社会发展相结合，既要合理确定法律条文的实际应用，又要实现法律价值的公平判断。所以，立法者也要像法官一样界定衡量利益，并对利益冲突进行判决。应该承认，面对立法过程中出现的实际利益冲突或重叠，利益衡量已经成为立法者在选择条文推理起点、在解释和实际运用中经常要面对的问题，哪怕立法者所能做的仅仅是“合理判断以何种条文方式保护利益”。总体而言，利益衡量揭示了立法冲突的实质在于利益，利益衡量在立法过程中的运用可以对法律条文的合理合法确定发挥积极作用，特别是扩展或者改变了立法者的逻辑思维及其推理结构，其已然超越了传统法治所要求的形式理由的约束，更倾向于把对相关利益的权衡作为立法者做出合理判断重要的组成部分。

（二）利益衡量的构成

明晰多元利益冲突下立法决断的价值判断是探讨利益衡量构成要素的关键所在。而价值判断主要基于价值准则遵循、多元利益识别以及利益冲突分析等一系列过程的实现。具体而言，构成利益衡量价值判断的主要因素如下。

第一，利益衡量的主体。立法过程中的利益衡量主体是立法者。一般而言，立法者在进行立法活动时应该秉承公平正义的理念，合理衡量立法过程中的各种价值，以推动法治社会的稳定发展。然而，立法者在利益衡量的实际操作过程中，难免会出现失误。对于此种现象的改善，一方面可以规范相应的条件和标准，另一方面也需要保证立法者准确的分析判断与科学合理的利益选择。第二，利益衡量的客体。利益衡量的客体主要涉及利益关系的范围问题，或者说是什么样的利益关系应当予以保护的问题。按照传统的利益层次结构理论，利益关系理论可以具体划分为制度利益关系、社会公共利益关系、群体利益关系以及当事人利益关系。因此，利益衡量的客体应该在坚持传统理论关系的基础上，根据社会发展与群众需求拓宽涵盖的利益关系范畴，并可在实现利益关系的过程中重视作用差异，进而实现利益最大化。第三，利益衡量的内容。利益衡量的内容应该主要集中于利益价值判断的过程，其具体内容涉及利益识别、评价、选择以及表达等四项内容。面对多元化的利益冲突事实，立法者应该设定一个统一的利益衡量标准，以此保证利益衡量的公平性。学者博登海默认为，“立法者不能做出让国民能够普遍接受的价值安排，不过，仅依于此也无法说明立法者的利益不存在区别”[2]。所以，利益衡量即使在特定时期内呈现出稳定的状态，但在整体发展过程中利益的识别、评价、选择和表达等内容也应该依据时代发展而予以适当调整。

二、利益衡量在环境立法运用中的必要性及可行性

（一）利益衡量应用于环境立法的必要性

纵观环境立法现状而言，将利益衡量运用到立法过程中具有必要性。一方面，法律的地位决定了在我国环境立法过程中进行利益衡量的必要。作为全面依法治国的前提，立法使命重大，任务艰巨。虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但仍然与党和国家的要求、与人民的期待存在一定的差距。作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，环境法律法规的实施必然需要满足社会的发展与人民的需求。然而，从环境立法实践角度来看，利益关系不合理、利益功能实现困难等均为环境立法现存的突出问题[3]。因此，将利益衡量引入环境立法势在必行。另一方面，立法过程的特点也决定了利益衡量引入我国环境立法进程的必要性。如前所述，立法的本质在于识别各种利益的基础上进行评价、选择并作出最终的规范表达。从立法活动的辩证推理构成来看，利益衡量诚然就是一种以价值为导向的过程，立法者往往就是在目的合理性的支配下通过对利益的关注与衡量进行最终的考察和评价。具体而言，将利益衡量纳入立法领域，不仅是立法者将利益上升为权力的努力，也是利益主体从无序争利到有序博弈的进步。因而，环境立法需要综合权衡利害得失，作出最终的理性选择。

（二）利益衡量应用于环境立法的可行性

从宏观层面而言，我国现存的立法听证制度为利益衡量的具体施行创造了现实的可能。立法听证制度从2000年《中华人民共和国立法法》①正式被确定以来，经过多年的尝试与探索，已经在我国初具规模。环境立法需要将利益主体的利益诉求和利益博弈包容在立法过程之中，以体现人民意志。立法听证制度能够使各阶层利益主体平等自由地表达自己的利益诉求，并在听证过程中通过陈述意见、辩论观点等方式进行交流，为环境立法过程中的利益衡量提供公正科学的平台。从微观层面看，公众参与立法意识的增强为环境立法过程中利益衡量的运用提供了思想基础。由于社会关系错综复杂，立法者在立法过程中会面临自身专业知识局限以及信息收集不全等方面的困境[4]。公众参与立法不仅可以弥补立法者在专业知识、能力范围等方面的不足，还可以使立法机关更为全面地了解社会公众的立法意愿，以便科学民主立法。因此，环境立法需要立法者在利益冲突中予以正确评价并做出选择，以此促进最大社会效果的实现。

三、环境立法过程中利益博弈的问题分析

（一）利益失衡

根据环境利益本身的性质而言，由于环境这一公共产品附带产生的环境利益具有明显的非竞争性，且其受益对象具有明显的不特定性，使得人们通常将环境利益视为经济或者社会活动产生的附带效应，并没有对其予以足够重视，因而环境利益在现行环境法律条文中的体现并不明显。相对应的经济利益，其在现实生活中经常居于主要地位，并且有着具体的衡量标准。正因如此，在二者博弈的过程中，经济利益总是处于优势地位，而环境利益则处于劣势地位。

以下举例说明环境利益与经济利益之间的博弈过程②。

例一：重经济型政府下，环境利益与经济利益的博弈情形

假设污染型企业与环境友好型企业的利润相同（均为10），环保成本相同（均为5），政府需要按照企业利润20%的税率标准征税。如图1所示，当政府追求经济利益时，那么当地的污染型企业将会得到重视，该企业的利润为10。此时，政府不会重视环保利益，即环保成本的投入为0。而政府按照企业利润的20%征税，则可以获得的利润为2。如图2所示，当政府追求经济利益时，那么当地的环境友好型企业需要自行承担环保成本，该企业剩余的利润需要按照20%的税率向政府缴纳，因而环境友好型企业的利润为5，环保成本为5，政府的利润为1。

例二：重环境型政府下，环境利益与经济利益的博弈情形

假设污染型企业与环境友好型企业的利润相同（均为10），环保成本相同（均为5），政府需要按照企业利润20%的税率标准征税。如图3所示，当政府追求环境利益时，其会承担相应的环保成本，即为5。此时，当地的污染型企业将会消失。如图4所示，当政府追求环境利益时，其将会和当地的环境友好型企业共同负担环保成本，其各自负担2.5的环保成本。此外，环境友好型企业的利益为7.5，而政府获得利益需在企业利益的基础上乘以20%，即为1.5。

图3 重环境型政府下污染型企业的环保成本与获得利润

图4 重环境型政府下环境友好型企业的环保成本与获得利润

根据上述数据可知，只有在政府追求经济利益且当地存在污染型企业时，政府获得的利益最大，如图1所示。结合我国的实际来看，改革开放在推动社会进步与发展的同时，也确立了以经济利益为核心的价值观。此种价值观在改革开放初期确实为我国市场经济的繁荣发展奠定了思想基础，然而随着改革进程的不断深入，各利益主体的选择也逐渐偏好和趋向于经济利益，更有甚者利益主体有时会以牺牲环境利益为代价而换取经济利益。当这种“重视经济利益、忽视环境利益”的意识逐渐确定为法律条文时，将会造成相关利益主体的正当利益受到损害，以致于无法实现环境立法正义的良好局面。

（二）利益分配失衡

环境利益与环境负担是两个相对应的概念[5]。当两者处于均衡状态时，利益主体所获得的环境利益与其所承担的环境负担呈现出对等状态，如图5所示。相反而言，当两者处于不对等状态时，则为环境利益的分配不公平。而此种不公平体现在环境立法过程中主要涉及时间、空间以及利益主体等方面。

图5 环境负担与环境利益均衡状态下的环境公平

在时间维度方面，主要表现为代际主体的利益分配未达到均衡状态。一方面，当代人享有相对优先分配环境利益的优势，另一方面，后代人则处于承担更多环境负担的劣势地位，此种不平衡的状态仅依靠当代人自身的行为约束远远不够，必须通过环境立法的明确条文规定予以规范，以此来保障当代人与后代人在环境利益与环境负担之间的均衡状态。

在空间维度方面，主要表现为区际环境利益的分配失衡以及城乡环境利益分配失衡等方面。其中，区际环境利益分配失衡主要存在于东部沿海与中西部地区之间，城乡环境利益分配失衡则主要体现在城市发展与乡村振兴方面。如果环境利益与环境负担的平衡关系在地区之间未得到合理解决，那么地区整体发展将会受到严重影响。

在利益主体方面，主要表现为政府部门、相关企业以及社会公众之间的利益分配失衡。在环境立法过程中，政府部门分散且相互之间职能交叉和扯皮的现象严重，导致立法进程面临较多困境。此外，相关企业一味追求经济利益，而忽视环境利益，并将环境负担较多地分配给社会公众，以致公众的合法权益无法得到有效保障。正因如此，环境立法应加强对于社会公众利益的维护，基于利益衡量方法，适当分配利益。

四、实现环境立法利益衡量的路径探讨

由于我国环境立法长期采取的是“利益抑制”的指导思想[6]，与环境公平立法的目标相差较远，此种立法策略不仅偏离了供求均衡模式构建的路线，还增加了环境负担，加大了利益分配失衡的局面。为此，本文将以构建环境立法均衡模式为基础，从“利益平衡”与“利益分配平衡”两个方面出发，创设符合“公正立法”理念的利益机制。

（一）环境立法需要构建供求均衡模式

环境立法应该追求立法“需求”与立法“供给”之间的平衡，努力构建环境立法供求均衡模式。其中，环境利益与经济利益在地位、力量等方面存在严重失衡问题，这些问题亟需增加环境立法数量予以解决，此种情形表现为环境立法的“需求”；环境立法在数量与质量等方面的改善也有利于弥补利益失衡状态所造成的诸多社会问题，此种情形表现为环境立法的“供给”。

如下列曲线图所示：

图6 环境立法“需求”与利益平衡程度的关系

由图6可知，利益平衡程度与环境立法之间呈现反向关系。当利益平衡程度很高时，环境立法的需求量将会很少，此种情况表明环境利益与经济利益之间的平衡程度较为合理。当利益平衡程度很低时，环境立法的需求量将会很多，此种情况表明环境利益与经济利益之间的平衡程度极为不合理，亟待通过环境立法来改善此种状况。

由图7可知，环境立法的供给与利益平衡程度之间呈现正向关系。此处需要说明，环境立法供给的增加不仅仅是指立法数量的增多，更多表现为立法质量的改善。当环境立法的供给增加时，利益平衡程度也会上升，此种情况说明环境利益与经济利益之间的不平衡状况将会得到逐步改善，最终达到趋于平衡的状态；相反，当环境立法的供给减少时，利益平衡程度将会下降，此种情况说明环境利益与经济利益之间的不平衡状况逐渐趋于恶化，需要尽快予以改善。

图7 环境立法“供给”与利益平衡程度的关系

由图8可知，当环境立法的需求曲线A与环境立法的供给曲线B相交所形成的C点，则为环境立法的利益均衡状态。在利益均衡状态的C点之外，仍然存在两种情形：情形一，当利益平衡程度高于C点时，即在P点之上且Q点之右，此时环境立法处于“供过于求”的状态，即环境法律数量繁多且实效低下；情形二，当利益平衡程度低于C点时，即在P点之下且Q点之左，此时环境立法处于“供不应求”的状态，即环境立法的供给远不能满足社会发展的需求，以致于环境问题越积越多，环境矛盾逐渐复杂。

图8 环境立法“需求”与环境立法“供给”之间的关系

（二）环境立法需要重视“利益平衡”目标

1.推进排污权交易制度、税收制度的改革

环境利益与经济利益失衡局面的主要原因来自于企业固守僵化的思维模式[7]。一般情况下，企业管理者认为环境保护与经济发展二者难以兼顾，在他们的观念中如果主动加强内部环境管理，就会造成生产成本增加，以致于企业生产模式一味侧重于经济利益的追求，而忽视对于环境利益的保护。因而，环境立法需要改变企业错误的经营观念，调整其相应的生产经营行为。一方面，环境立法要继续推进排污权有偿取得和交易制度的改革，加紧制定与《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国可再生能源法》等法律相配套的实施条例，通过严格的环保标准与达标控制机制，刺激企业对资源的配置效率，以此抵消环保成本的增加，增加企业市场竞争生存的动力；另一方面，环境立法要完善环境税收制度，将以往被经常忽略的环境成本纳入税收优惠范围之内，以税收利率优惠的方式切实保障环境利益的实现。

2.确立公众参与制度

公众参与环境立法过程是公众合法权益得以有效实施、保障以及救济的过程，既有利于改善环境立法“供给”与环境立法“需求”之间的矛盾关系，也有助于提高环境法律在社会中实施的效果与影响。首先，立法者需要从法律层面明确公众在环境立法过程中的合理权利，培养公众环境法律意识，促使公众能够合理有效实施权利。其次，环境立法需要对公众的权利配以有效的法律保障，保障公众的合理合法诉求能够通过合理合法渠道予以表达。最后，环境立法需要充分发挥法律利益的救济功能，打造维护弱势群体、救济弱势利益的法律平台。

根据图9曲线内容可知，公众参与制度的本质具体体现为：在利益平衡程度相同的情形下，环境立法的需求曲线向正方向移动，即由E移动至A。此种情形，不仅实现了环境立法“供给”与“需求”之间的平衡状态，还促使环境立法的数量、质量等与利益平衡程度达到均衡水平。

图9 公众参与制度下环境立法与利益平衡程度之间的关系

（三）环境立法需要满足“利益分配平衡”要求

1.将“倾斜保护”作为环境立法的基本原则

为结合我国国情公正分配社会现有资源，在环境立法过程中，立法者需要遵守“倾斜保护”原则，通过“在分类上倾斜于环境利益”“在地区上倾斜于弱势地区”“在主体上倾斜于弱势主体”等途径，合理分析当前社会不同利益主体之间的利益分配问题，研究利益平衡程度提高的基本策略，正确梳理环境立法的“供给”与“需求”关系，以此达到“环境公平”的目标。

将“利益倾斜”保护原则体现在曲线图上，则如图所示：

图10 “倾斜保护”下的环境立法与利益平衡程度之间的关系

根据图10曲线内容可知，“倾斜保护”的本质具体体现在：第一：利益平衡程度由P1提高至符合“环境公平”条件的P2；第二，这一利益平衡程度要求合理改善环境立法的供给状况，即环境立法供给由Q1增加至均衡水平Q2；第三，环境利益与经济利益之间的失衡关系得以调整，环境立法的“供给”与“需求”关系得以完善，“环境公平”的状态得以实现。

2.建立政府补偿机制与市场补偿机制

环境立法某项制度的安排可以使某些人获得收益，也可能对于另外一些人造成损害。以企业的环境管理行为为例，如果企业在外部表现为传统的经济性，虽然在一定程度上其所获得的环境收益远远大于付出的环境成本，此时却对社会产生了良好的社会环境收益。就此而言，利益主体之间的环境成本的负担是不平衡的，对此应该有必要建立合理的环境补偿机制，改善因环境成本的差异而造成的利益冲突现象。根据补偿主体的不同，环境立法补偿机制可以分为政府补偿机制与市场补偿机制两种。政府补偿机制主要是通过管制、转移支付、补贴等方式进行补偿，在补偿过程中应该改变传统刻板化一的强制性机制，更多地采取非强制性方式予以实施。市场补偿机制则主要通过环保基金、环境责任保险、环保产业的契约补偿等激励式手段实现利益分配的平衡。

五、结语

目前，利益供给与利益需求不断分化的趋势逐渐加深，各利益主体之间、区域之间的利益冲突也日益凸显[8]。环境立法基于整体利益合理分配的考量，对不同利益予以识别、评价、选择及表达，由此本文的核心思想即为将利益衡量引入环境立法过程中，并予以具体施行。在遵循“倾斜保护”原则的基础上，利益衡量为环境立法进行了构建环境立法供求均衡模式、确立公众参与制度等路径的探讨，以此达到公正立法的目的。

注释：

①《中华人民共和国立法法》第三十六条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。”

②本文在举例说明过程中将运用图表进行对比分析。虽然文中图表的建立高度抽象，忽略了许多影响因素，但是也能说明在经济利益与环境利益博弈的过程中，经济利益以压倒性的优势胜出，而环境利益则处于弱者状态。