我国社区教育立法现状及完善建议

李恒广，张 毅

(北京开放大学，北京 100081)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出：“加强城乡社区教育机构和网络建设，开发社区教育资源。大力发展现代远程教育，建设以卫星、电视和互联网等为载体的远程开放继续教育及公共服务平台，为学习者提供方便、灵活、个性化的学习条件”。《老年教育发展规划(2016—2020年)》(国办发〔2016〕74号)指出：“优先发展城乡社区老年教育。完善基层社区老年教育服务体系，整合利用现有的社区教育机构、县级职教中心、乡镇成人文化技术学校等教育资源，以及群众艺术馆、文化馆、体育场、社区文化活动中心(文化活动室)、社区科普学校等，开展老年教育活动”。除国家纲领性文件外，教育部、民政部等部委，山东省、河北省等地方政府都出台了支持社区教育发展的政策性文件。在大量政策支持和鼓舞下，社区教育在各地如雨后春笋般开展起来。

社区教育政策和实践的叠加效应，客观上要求用比政策性文件更具强制力的手段来巩固社区教育发展成果，明确发展目标，规范发展路径。对社区教育的调整应从政策规范为主上升到以法律、法规为主，这既是我国社区教育发展的必然结果，也是对大量社区教育政策经验的理性升华。目前，我国社区教育立法已经破局，其进展势头有待观察。

一、我国社区教育立法现状

表1基本罗列了近些年来我国社区教育立法成果，包括单独立法以及零散分布在其他地方性法规中的涉及社区教育的法条内容。如表1所示，我国社区教育立法现状如下：

表1 我国社区教育立法现状(截至2020年11月)

续表

1.社区教育尚无国家层面立法，从上至下不成体系

《中华人民共和国教育法》第二十条第二款规定：“国家鼓励发展多种形式的继续教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务等方面的教育，促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习”。第五十三条规定：“国家鼓励社会团体、社会文化机构及其他社会组织和个人开展有益于受教育者身心健康的社会文化教育活动”。作为教育领域一般法,《中华人民共和国教育法》适用于各级各类教育，但没有明确提及“社区教育”，只提及发展继续教育，推动全民终身学习。其他适用于特定教育领域的法律如《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》等，关注的是学校教育，同样没有提及社区教育。

地方上，我国社区教育立法工作已在福建省、上海市等15个省市开展，但单独立法、有专门地方性法规文本的少，多数是将涉及社区教育的规范性法规、条文在终身教育立法、家庭教育立法之中予以规定。从上至下，我国社区教育立法呈现上位缺失，下位零散态势，全国范围内没有形成一个有目标、有内部联系的统一体。

2.社区教育地方立法体现较高法律效力性

在我国地方立法法律效力层次上，地方人大及其常务委员会制定的地方性法规效力高于地方政府制定的地方政府规章。从实践看，无论是福建省、河北省、重庆市等，在终身教育、家庭教育立法中存在零散的涉及社区教育法规条款，还是成都市人大常务委员会制定的《成都市社区教育促进条例》、西安市人大常务委员会制定的《西安市社区教育促进条例》，我国社区教育地方立法都未从政府规章着手，而是由地方人大创设，这说明各地对社区教育立法较为重视，将之置于较高立法地位，有着地方立法最高法律效力。

3.社区教育定义表述存在差异

综观各地立法，只有成都市、西安市、太原市对社区教育的定义做出明确规定，但三者规定不尽相同。以单独立法的成都市与西安市为例，《成都市社区教育促进条例》第三条规定：“本条例所称社区教育，是指开发、利用各种教育资源，以社区居民为对象，开展的旨在丰富居民精神文化生活，提高居民素质、技能和生活质量，构建和谐社区的教育活动”。《西安市社区教育促进条例》第三条规定：“本条例所称社区教育，是指以社区居民为对象，开展旨在弘扬社会主义核心价值观，丰富居民精神文化生活，提升居民素质、技能和生活质量的公益性教育活动”。比较成都市、西安市两地规定，在教育对象上两者都是以社区居民为对象；在办学目的上都包含提升居民素质、技能和生活质量；但在资源获取方式上，《成都市社区教育促进条例》强调“要开发、利用各种资源”，不仅要利用已有各种资源，还要主动“开发”资源，这点《西安市社区教育促进条例》并没有类似规定。另外，《成都市社区教育促进条例》没有对社区教育进行定性，而《西安市社区教育促进条例》则直接规定社区教育为“公益性教育活动”。《太原市终身教育促进条例》第二条规定：“本条例所称社区教育，是指面向社区内居民开展的以丰富居民精神文化生活、优化社区人文环境、构建和谐社区为主的教育活动”。太原市相关规定与成都市的类似，同样没有对社区教育性质进行界定，没有宣示社区教育的公益性。

我国社区教育或多或少受到各级政府财政支持，履行政府指导的教育职责，其目标为促进社区居民的个体发展，完善社区治理、促进区域社会经济文化发展，公益性毋庸讳言。公益性是否意味着政府主导的社区教育不能营利，这有待商榷。在社区教育实践中，特别是在社区教育弥补短板及品质提升过程中，基于吸纳优秀资源、成本控制等考虑，需引进第三方资源进驻社区教育，这往往避免不了为满足第三方利益诉求，设立一些带有营利性的社区教育项目。这些营利性社区教育项目需要市场机制调节，收取一定费用实属必然。总体而言，收费的社区教育项目不能侵蚀社区教育整体的公益性，收费项目与免费项目要有合适的比例，要控制收费事项与收费额度，否则会降低社区居民参与度，最终将导致社区教育的法定职能或政策目标无法实现。

4.现行社区教育立法对社区教育职能规制较多，对社区教育组织、人事、经费等保障机制鲜有提及

现行社区教育立法内容多是规定社区教育职能的，有从宏观上规定社区教育要为提升社区居民精神文明程度，建设和谐社区服务；也有规定社区教育在终身教育、家庭教育的具体职责担当，而对社区教育自身组织、人事、经费等保障机制，鲜有提及。

表1所列15部地方性法规，仅有《太原市终身教育促进条例》《成都市社区教育促进条例》《西安市社区教育促进条例》对社区教育组织、人事等做了规定。例如，《太原市终身教育促进条例》第二十五条规定：“市、县(市、区)人民政府应当加强社区教育机构建设，在市、县(市、区)、乡镇(街道)、社区居委会分别设立社区大学、社区学院、社区学校、社区分校，并建立独立的场所、配备必要的教育设施和相应的教师和管理人员”。《西安市社区教育促进条例》第十九条第一款规定：“市、区县人民政府应当为社区大学、社区教育学院、社区教育学校配备相应的教师和管理人员。社区教育专职人员可以在区域内事业编制中统筹安排，也可以在编制外以政府购买服务方式聘用”。《成都市社区教育促进条例》第十三条第一款规定：“市和区(市)县人民政府应当整合各类教育资源，在市、区(市)县、乡镇(街道)分别设立社区大学、社区教育学院、社区教育学校，并配备必要的教育设施和相应的教师及管理人员；在村(社区)设立社区教育工作站”。

在社区教育经费方面，各地一般都笼统规定将其列入财政拨付范围，但具体额度却语焉不详。唯有《太原市终身教育促进条例》确定了人均经费标准，其第二十一条规定：“市、县(市、区)人民政府应当将终身教育经费列入本级政府教育经费预算，保证终身教育经费逐步增长。县(市、区)人民政府应当按照本行政区域内常住人口每人每年不低于二元的标准安排社区(村)教育经费，列入本级教育经费预算，并根据财政经常性收入的增加而增加”。

二、我国社区教育立法现存主要问题

1.国家层面社区教育立法缺位，不利于社区教育法制健全，妨碍了《中华人民共和国教育法》第二十条立法目标之实现

由于没有国家层面社区教育立法(无论是单独立法抑或零散法条)，地方在下位法中并无为实施法律、行政法规或部门规章而制定地方实施性法规或行政规章之责，致使相关立法在地方呈现零碎化态势：一是多数省市尚未立法；二是除个别单独立法外，多数涉及社区教育的法条是分散在不同性质地方性法规文本中的，没有成体系；三是有的省立法了，所属有立法权的较大市没立法；有的较大市立法了，所在省没立法。总之，尚不能形成上位法率下位法，下位法与上位法相呼应，共同拱卫社区教育法制秩序的良好局面。此外，国家层面社区教育立法缺位也客观上导致地方社区教育立法在法律概念、法律术语上模糊不清，产生分歧，这不利于社区教育法制健全统一。在立法内容上，由于没有上位法作参照，地方社区教育立法时各自根据自身对社区教育功能、内容、保障措施、法律责任等的理解来开展立法，相互之间又缺少借鉴，故难免出现不一致或有缺漏的地方，这有悖同位阶法之间也要互相衔接和一致的法制统一要求。

《中华人民共和国教育法》第二十条赋予继续教育推动全民终身学习的使命，而要实现全民终身学习就离不开社区教育这一重要抓手，发展社区教育对推进“时时可学、处处皆学”的全民终身学习事业作用甚大。

国家层面社区教育立法缺位导致法律强制力缺失，弱化了地方政府对社区教育重视程度和实际投入，也降低了社区教育的影响力和感召力。虽然，从国家到地方出台了多部针对社区教育发展的指导性文件，但一些地方仍然把社区教育置于空白地带，几乎没有存在感；一些地方长期不足额拨付社区教育经费或不随社会经济发展而增加相关经费；还有些地方仅仅把社区教育当作表面文章，等等，诸如此类现象跟社区教育法制不健全，没有法律强制力保障，有莫大关系。没有全国性社区教育立法，单凭弱约束力的政策性指导文件是难以从制度上，从根本上解决上述现象的，《中华人民共和国教育法》第二十条立法目标之实现亦是空中楼阁。

2.社区教育立法文本实施性较差，执行困难

“新修正的《立法法》第六条第二款规定‘法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性’，明确将‘明确’‘具体’‘针对性’‘可执行性’作为立法质量的衡量标准，从法律上再次强调了立法原则从“宜粗不宜细”到“宜细不宜粗”的转变”。[1]我国社区教育立法存在的突出问题之一，是软性条文多，“鼓励”“支持”类似宣传口号比较多，权利义务规范性内容陷入“宜粗不宜细”的旧窠臼，可实施性较差。社区教育组织体系、运行机制、保障机制、监督与评估、法律责任等都是具体可实施性内容，这些内容没有规制，则法律法规文本必然存在执行困难问题。如《河北省终身教育促进条例》第十六条规定要建立健全社区教育体系，由乡镇和街道具体组织本辖区内社区教育工作。该条文就没有明确社区教育体系都包含哪些主体，是怎样架构的，相互关联如何。谁来领导，谁来组织实施，谁来监督，不得而知。“由乡镇和街道具体组织本辖区内社区教育工作”“乡镇”“街道”是地域概念，用地域概念做主体既显得立法技术粗糙，又容易引发歧义：到底是由乡镇和街道政府来具体组织，还是由乡镇和街道政府管理的单位部门来组织？抑或是辖区内其他机构来组织？莫衷一是。又如《西安市社区教育促进条例》在规定社区教育经费保障上，既提出要建立分级保障体系，又提出要拓宽经费来源，鼓励外部捐助，看似规定全面，但由于没有明确具体经费数，执行起来极可能打折扣，不如直接法定每年人均社区教育经费最低额度，并保持与经济增长率相一致的年增幅度，如此更具保障性。

3.终身教育立法、社区教育立法、家庭教育立法等相互之间的关系有待理顺

从立法实践上看，终身教育立法、社区教育立法、家庭教育立法三者关系并没有理清。内容上，《上海市终身教育促进条例》《河北省终身教育促进条例》等地方性法都规定了社区教育、家庭教育内容，两者都是促进终身教育发展的途径。从应然意义上讲，社区教育立法、家庭教育立法应遵循终身教育立法确立的基本目标、原则、法律概念等，亦如《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》需遵循《中华人民共和国教育法》有关基本目标、原则等一样，《中华人民共和国高等教育法》第一条开宗明义明确规定“根据宪法和教育法制定本法”。现实中，终身教育立法并没有成为相关立法依据，以《福建省家庭教育促进条例》为例，其第一条在立法依据上只有法律、行政法规，没列明《福建省终身教育促进条例》。

另外，家庭是社区小单元，社区教育与家庭教育融合紧密，协调促进不可分割，一些涉及社区教育的法条就散布在家庭教育立法中，反之亦然。如《江苏省家庭教育促进条例》第二十五条规定：“乡镇人民政府、街道办事处应当将家庭教育指导服务纳入社区教育工作内容。推进村民委员会、居民委员会建立社区家庭教育指导服务站点、家长学校”。目前，虽然在有立法权的地方尚未出现两者单独立法并存情形，但从法理及立法技术上依旧有研究两者关联性之必要，保证法规文本并存时社区教育立法与家庭教育立法统一协调，法条规范内容不相冲突，法律概念内涵外延相一致。

三、完善我国社区教育立法的建议

1.尽早开展国家层面社区教育立法

“从当前国外社区教育立法情况来看，社区教育立法的积极推进，有效保障了社区教育的发展。鉴于我国立法机关偏向学校教育立法，在国家层面社区教育立法还是空白，当前我国立法机关需要着手进行的就是如何借鉴国外社区教育立法的成功经验，并结合我国社区教育发展的现实，尽快将社区教育纳入教育立法轨道中来，通过社区教育单独立法规制社区教育的各项具体内容，切实从法律层面保障社区教育的稳步健康发展”。[2]开展国家层面社区教育立法，无论是法律、行政法规抑或是部门规章，首先能强化社区教育的感召力和整个社会对社区教育的重视度，能促使社区教育作为一个独立体系自主发展，而不是仅仅作为其他类型教育的补充或工具；其次，能够从国家层面对立法目标、原则、法律概念等，进行界定澄清，从而对地方立法有规范和指导意义，有利于地方相关立法遵循统一一致原则；再者，国家层面立法后，地方为执行国家法律法规意志，必然会相应地制定本地区社区教育法规或政府规章，如此，上位法与下位法相呼应，自成体系，这对健全社区教育法制，从制度上根本保障社区教育地位，落实社区教育组织、人事、经费等保障机制，实现社区教育目的，有重大意义。

美国职业教育立法史上有部重要的法案叫《史密斯—休斯法》法案，该法案除规范职业学校教育外，还涉及一些非学校教育内容，例如家政教育师资培训及拨款等，这促使《史密斯—休斯法》法案也为美国社区教育发展做出了卓越贡献。[3]我国已将发展终身教育列为国家战略目标，社区教育是终身教育的一个重要方面，考虑终身教育的统摄性，国家层面也可以考虑先从终身教育立法入手，在终身教育立法框架下规制社区教育相关内容，条件适宜时，再尽快制定社区教育单行法。有了国家层面立法支持，我国社区教育将迎来新的发展阶段。

2.完善涉及社区教育的法规条文，使之具有更强操作性

对于社区教育立法，应本着“宜细不宜粗”的立法原则在社区教育组织架构、关联机制、经费、人事等方面细化：一是明确社区教育架构层次。一些地方规定社区教育体系为“开放大学(省或市)→社区学院(区或县)→社区学校(乡镇)→学习点(社区或村)”，合理与否，有待实践检验，凡经得起实践检验的社区教育体系应及时以法律形式固定，给予法制保障。二是厘清领导策划、组织实施、评估考核三者关系。领导策划机构要保障其对整个地区社区教育的领导力；组织实施机构要保障其人、财、物充实；评估考核机构要保障其独立裁判地位。三是经费、人事上应明确具体数额，还应明文规定从事社区教育人员在职称评定、职位晋升等方面与其他教育有同等地位。

3.处理好社区教育立法与终身教育立法、家庭教育立法等相互之间的关系

为保证法律、法规文本之间相互衔接、协调一致，无论是国家层面还是地方层面都要考虑社区教育立法与终身教育立法、家庭教育立法之间的关系。基于社区教育在内容上归属于终身教育，相对而言，有必要将终身教育立法置于一般法地位，将社区教育立法置于特别法地位。终身教育立法在全域范围内规制所有人，社区教育立法只针对特定人群、特定教育事件，后者总体应服从终身教育立法目的及基本原则，在同位或下位法立法依据中应列明终身教育法律、法规的立法依据、地位。

常态下，应该先有一般法再有特别法，一般法将立法目标、基本原则、基本法律概念规定在前，不同特别法创制时才有章可循。除前述教育法外，以民法为例，我国民法立法史上先有《民法通则》这一一般法，确定平等原则、自愿原则等基本原则，后有《合同法》《侵权责任法》等特别法遵循之。先有一般法后有特别法也符合社会经济发展阶段的要求。具体到社区教育立法上，无论是国家层面抑或地方层面，单独的社区教育立法宜在终身教育立法之后进行，终身教育立法时，可将涉及社区教育内容的法条编制成独立的章节来先行指导和规范社区教育实践，待条件成熟时再尽快开展单独社区教育立法，这是对立法顺序的合理安排。

至于社区教育立法与家庭教育立法，两者相互独立又彼此作用，两者可以同时立法也可以异时立法，关键是法条内容不相冲突，基本法律概念如“社区教育”“家庭教育”等，内涵外延要一致。

【注释】

①教育部等部委在《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》等政策文件里对社区教育工作做了政策性规定。