行政检察与行政执法衔接机制探讨

2021-05-18陈锡章贺光银

中国检察官·司法务实 2021年3期

陈锡章贺光银

摘要：在全面依法治国视野下，行政检察呈现出拓展与强化的趋势。为了更好地实施法律监督，检察机关需要与行政机关进行充分的协作配合，由此产生了行政检察与行政执法的衔接问题。各个地方的检察机关在实务中形成了三种衔接模式：规范性文件衔接、主体衔接与平台建设衔接。尽管如此，衔接机制的构建仍然在立法供给、实践运行和配套制度等方面存在不足。因此，有必要健全法律规则、优化实然运转、完善配套保障制度，促成检察权与行政权的良性互动，凝聚强大的治理合力，实现制度优势向治理效能的转化。

关键词：行政检察行政执法衔接机制法治路径

改革开放四十余年我国政治、经济社会取得巨大发展，当下人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延伸，对依法治国、依法行政领域有更高的要求和期待，但目前我国各地仍然存在相当的行政乱作为、行政不作为，2018年8月习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上明确指出：“人民群众对执法乱作为、不作为以及司法不公的意见比较集中，要成为我们厉行法治的聚焦点和发力点”。[1]检察机关作为法律监督机关，应当充分发挥行政检察助推法治政府、法治国家建设的积极作用。2018年7月最高人民检察院提出了包含行政检察在内的“四大检察”，行政检察在获得生命张力的同时，如何做实并向深层次发展是当下面临的重大挑战和机遇。

一、新时代行政检察新发展

（一）行政检察内涵及发展脉络

纵观我国检察制度的发展史，行政检察是对行政权、审判权的专门法律监督，其内涵外延是在近30年我国法治发展过程中变革和演化的，需将其置身于检察权、行政权和审判权的权力制衡格局中来理解。当下理论界和实务界对行政检察的监督范围、监督模式以及权力性质等方面进行了不同程度的探索。行政检察在实践中从诉讼监督延伸至“法律实施”层面监督。[2]行政检察是检察机关为更好实现法治政府、公正司法，根据法律的授权，对行政主体及审判机关在履行职责过程中发现的损害国家利益、社会公共利益及公民法人合法权益的违法行为或怠于履职行为进行监督的法律活动。[3]行政检察范围从法源来理解，一是诉讼内监督，二是诉讼外监督;但其核心是诉讼监督。[4]在实务工作层面，行政检察表现在行政诉讼监督、行政争议实质性化解、行政非诉执行三大类检察业务。[5]良法是善治的前提，行政检察近30年发展源自于行政诉讼制度的建立与完善，尤其在近5年获得全面而深刻的發展，从宏观到微观在制度层面获得不断完善;在实务办案过程中，行政检察的法治扩张力从国家层面延续到区县、乡镇等基层。

（二）新时代行政检察的拓展与强化

检察发展新理念视野下，行政检察发挥着“一手托两家”的积极作用，维护司法公正，监督和促进行政机关依法行政。当下行政检察呈现出拓展和强化的趋势，行政检察拓展集中表现在三个方面。一是法律主体拓展，从主要监督法院向监督行政机关、法院及相关当事人等多方法律主体进行拓展;二是权利义务拓展，从行政诉讼程序大量空转到更加注重行政争议的实质性化解，实现行政机关与行政相对人、公权与私益的冲突化解;三是法律程序拓展，从诉讼裁判结果、审判人员违法监督到行政非诉执行的业务拓展，更加精细化规范行政机关的执法程序和执法行为。行政检察强化表现三个层次。一是政治效果强化，行政检察是“人民在全面推进依法治国中的主体地位”[6]的生动体现，彰显中国特色社会主义检察道路和检察制度。二是法律效果提升，行政检察在提高案件规模基础上办理典型性、引领性案件实现了做成一件影响一片的法治效果。三是社会效果彰显，行政检察作为检察机关积极参与社会治理的重要途径，通过检察建议促进行政部门改进工作、完善社会治理方面具体有独特优势。

二、衔接机制的理论基础与实践模式

（一）行政检察与行政执法衔接的必要性

首先，符合全面依法治国的国家战略需求。健全和强化检察机关行政检察职能，强化对行政权的法律监督是深入推进依法治国的必然要求，也是多元法律监督体系的重要性制度安排，更是检察机关为我国法治建设贡献检察力量和智慧的重要体现。其次，满足完善社会事务治理体系的需求。健全社会治理体系意味着检察机关必须参与进社会事务治理的体系之中，推动和实现国家治理能力现代化。再次，适应健全权力制衡格局的需要。行政检察是分权制衡的必然要求，在我国宪法制度框架内实行“权力机关之下分权—并行权力制约—专门法律监督—权力运作的均衡”，[7]行政检察是实现善治的使然。

（二）行政检察与行政执法衔接实践模式探索

结合当下全国各地做法，行政检察与行政执法衔接实践探索模式主要有三种。一是衔接平台的建设，以吉林省长春市检察院、广东省检察院等为例。2017年，“长春人民检察院与同级四十余家行政机关构建行政检察与行政执法衔接平台建设，与四十余家行政执法部门实现数据共享，该平台还可采集互联网政务公开及新闻媒体网站数据”。[8]该平台呈现出检察机关与多个行政机关的“一对多”的特性。2020年广东省检察院与省司法厅建立行政检察与行政执法监督协调联动机制，广东省检察院牵头建设行政检察和行政执法信息衔接平台，该平台则呈现出检察机关与行政机关的“一对一”的特性。二是衔接主体的塑造，以上海市黄浦区检察院为例。该模式将“行政检察监督纳入区依法治区整体工作，在依法治区领导小组办公室下设置区行政检察监督办公室，由区委常委、政法委书记和区检察院检察长共同担任办公室主任”。[9]从而推动司法权与行政权良性互动，实现行政手段与司法手段相衔接的治理模式。三是规范性文件“软法”衔接，目前绝大多数地方检察机关分别与行政机关联签了衔接机制的规范性文件，对于衔接的范围、方式以及配套保障等方面做出大致的规范，指引衔接的日常工作开展。

结合笔者所在地区工作实践，按照广东省检察院的部署，江门市两级检察院与行政机关的衔接模式，在上述第三种模式的基础上正逐步建立起第一种模式，即搭建衔接平台。主要在六个方面展开。一是规范性文件上，在遵循广东省检察院与省司法厅《关于加强行政检察与行政执法监督衔接工作的规定（试行）》基础上双方适时联合印发规范性文件，推进衔接工作向纵深发展。二是队伍培训上，市、区两级行政机关邀请检察机关相应的业务专家进行授课，促使双方在行政检察与行政执法的法治理念上达成一致。三是实体案件质量上，受司法行政部门邀请，检察机关参与到行政机关的执法案卷评查工作中，促进行政机关依法行政。四是案件办理程序上，通过检察机关举行公开听证的形式给予当事人充分表达机会，促进行政争议化解。五是考核保障上，江门市依法治市办公室将行政机关积极配合检察机关开展监督工作的实效纳入其绩效考核的指标评分中。六是衔接技术条件上，江门市行政执法“两平台”是全省首个在市、县、镇三级全面建成铺开的衔接平台。上述六个衔接层级从宏观法律指引、中观程序规则、微观具体案件双方权利义务由静态向动态紧密铺展开来。

三、衔接机制的运行困境

（一）行政检察与行政执法衔接的立法供给问题

当下衔接机制在立法层面面临的主要问题体现在两个方面。一是缺乏明确法律的支撑，衔接机制欠缺明确的法律依据。衔接机制主要是基于中共中央、国务院的部分文件内容，而目前衔接机制的有无及强弱主要是基于地方检察机关与行政机关的作为程度，随意性较大且部分地方有可能存在不作为。二是衔接机制的规则体系不健全。衔接机制规定得过于原则，简单原则的表述、操作细则不健全、操作流程不明确。衔接机制内部的移送、办理、反馈等制度和机制衔接不够紧密，体系建设不完善，衔接机制所形成的合力不足。

（二）行政检察与行政执法衔接机制的实践运行问题

衔接机制在实践运行中运行效果不佳。一是案件的信息共享机制不明，多数联签的规范性文件都会明确约定双方达成案件的信息共享机制，但是对于案件范围、信息界定等方面模糊，如案件范围不明确。共享信息的界定不清晰;共享渠道和平台不畅通或者未建立。二是案件的协作配合不足，案源的协作配合不足，目前行政检察案源主要是源自当事人的申请、检察机关依职权获取，但数量和规模受限于外部。协作配合的途径有待进一步拓展，除传统调阅卷以外，对于争议事项的解决也需行政机关、法院的共同深层次协调配合。案件办结的后续反馈机制不畅，检察机关、行政机关、法院案件办理信息反馈不及时。三是衔接主体间人员的综合素能不足，一方面检察机关办案素能衔接的方式方法有待提升，另一方面行政机关、法院对衔接配合的程度和方式不足。主要是行政机关、法院对于检察机关法律监督者角色内涵演化发展的不适应，表现出对于衔接机制的配合和协作意愿不强，协作方式过于简单，在衔接过程中行政检察队伍的办案能力和行政机关队伍执法水平有待提升。

（三）行政检察与行政执法衔接机制的配套保障问题

目前衔接机制的配套制度不健全、保障不充分。一是保障力度有待提升，书面形式上联签的规范性文件需有效落实到衔接主体的行动中进行建章立制，否则势必导致衔接机制和衔接制度健全的迟缓，部分地方衔接机制配合程度不强。衔接制度和机制未纳入部分地方检察机关、行政机关分管领导的重要事项，衔接机制的专门组织、人员未得到良好落实。二是衔接机制的技术保障水平有待提升，技术保障乏力。相应的数据信息流缺乏有效渠道进行转换共享，检务大數据与行政机关数据系统有着一定程度的制度性转换障碍，呈现部分“信息孤岛”效应，二者没有进行有效的衔接。三是衔接机制的法律责任不明确，对于推动建立衔接机制的各方法律责任不明确，导致衔接机制推进的动力不足致使机制的建构相对乏力，更多表现在“软性”衔接由双方共同进行解释，法律责任的刚性不足。

四、衔接机制的完善路径

（一）强化衔接主体的法治建设

要实现衔接机制和制度构建的顺畅，势必需要推进衔接主体的重塑性建构——将行政检察工作纳入地方党委法治工作中，现实路径是在地级市、区（县）级依托依法治市、依法治区（县）领导小组办公室的组织架构之下创设行政检察监督办公室，将行政检察监督业务作为依法治市、依法治区（县）的重要工作。行政检察监督办公室主任应由同级党委常委、政法委、司法部门、检察机关共同担任，日常工作主要是依托于检察机关的行政检察部门。借助依法治市（区）办的平台和优势，牢固树立“双赢多赢共赢”理念，将行政检察监督从检察机关“单轨制”推动向检察机关行政检察和行政机关依法行政“双轨制”协调运行发展，进而实现“检察权发展与国家治理的同频共振”。[10]定格在地级市、区（县）级主要是考量案件分布量的现实情况，绝大部分的行政检察案件主要是集中在区（县）、地级市一级，其中又以区（县）为主，少数上升到省级以上，并且行政检察业务的困局主要是集中在基层，需要通过市级以及同级的依法治区（县）办来破解其他行政机关“软”配合的现实障碍，基层主体间协作制度和衔接意识仍有大量提升空间。

（二）健全衔接规则

从本体论出发，将衔接机制纳入法治轨道的有效路径在于持续强化衔接规则的“软法”建设。通过强化联签规范性文件或实施方案形式的软法是最直接有效的，此种制度性成本相对较低，这对于市、区（县）衔接机制的强化更具有可行性。检察机关主动构建衔接机制“软法”的有效路径主要有：向同级的行政机关沟通，寻求双方达成强化衔接机制的一致意向以及签订相应衔接机制的规范性文件，推动在同级辖区内开展有效的行政检察工作;向同级党委、人大及政府请示、汇报，争取同级权力机关、立法机关的有力支持，将辖区所有行政机关纳入衔接机制中;利用好上下级的检察系统力量，积极获取上级检察机关的支持，由上级院进行统筹推进，破除下级院面临的现实障碍。目前衔接机制主要是通过省级、市级双方联签规范性文件得以实现。在规范性文件、工作方案、规章乃至法规等法律层面对衔接机制做出相应的规定，条件成熟的地方可以探索地方立法，自下而上的推动衔接机制的有序完善，以案件的实际法律效果促进法律体系的健全。健全衔接机制的规则体系。细化完善衔接机制的操作细则和工作指引，明确每一衔接程序的步骤及每一节点的法律文书等事项，让衔接机制成为不断完善的制度体系，充分发挥衔接机制应有的制度合力。

（三）优化衔接机制具体制度

1.畅通衔接机制的信息共享。衔接机制完善的关键在于有效规范地获取信息，双向的信息得到有效流动和反馈。首先要明确双方共享信息的范围，从对当事人实体权利的影响程度上看，建议是所有的行政处罚案件。从程序正义和实体正义来看，建议共享的信息包括行政执法的程序信息以及行政执法实体法律文书。其次要搭建和完善信息共享的途径和平台。目前信息共享模式是建立全新的行政检察与行政执法信息平台，或是在行政执法与刑事司法衔接平台（两法衔接）的基础上进一步拓展和完善。信息共享和平台构建的本质在于促进数据耦合，“理想数据耦合能有效促进行政检察和法治政府建设各自良性运转”。[11]当前应持续利用好当下“两法”平台，践行“穿透式”监督理念获取行政检察案源，发挥检务智慧大数据作用，构建完善行政检察与行政执法信息平台。与刑事法律监督为主的“两法”衔接平台的构造属性不同，该平台具有独特的自身价值，可借鉴“两法”衔接平台建立完善的行政检察数据抽取机制，明确具体案件类型和案件材料详细目录后，实现案件材料的接收、统计分析、审查分配及结果反馈等系统性功能。操作路径可以参考广东省检察院做法：由司法行政部门归集全省行政执法数据，在司法行政部门的行政执法信息平台与行政执法监督网络平台基础上建设完善行政检察与行政执法衔接平台，采用检察机关与行政机关“一对一”的方式，避免“一对多”方式带来的大量制度性成本。

2.强化衔接机制的案件协作。提高案件协作水平是构建完善衔接机制的重要内容。首先要强化案源的协作配合，健全案件移送和案件办理制度，明确移送标准、接收标准、办理标准以及完善案件办理的反馈机制。其次要强化衔接主体间日常工作的沟通联系、联席会议、交流会商、建议咨询以及研判机制，深度拓展双方协作的方式和水平，确保日常工作信息和重大案件信息共享的畅通。再次要健全协助调查取证机制，强化在办案中的专业技能协助，进而促进案件的成功办理，实现良好的社会效果、法治效果。要实现高水平的协作需要持续强化衔接主体间的综合素能应当强化衔接主体间的沟通协调和交流学习机制，不断加深双方的法治共识。检察机关要积极供给和输出更优质的法治产品、检察产品，落实好“检察产品效果关在司法理念中的体现”，[12]助力法治政府、法治社会的建设。在执法办案过程中双方共同提升办案能力，建议联合开展专项活动，有条件的开展同堂培训相关技能，探索性的互派干部挂职锻炼增强双方互信和理解，强化双方的队伍综合素能。

（四）完善衔接机制的保障制度

借助同级党委、政府的力量将衔接机制的构建纳入检察机关与行政机关领导的办理事项，组织构建行政检察与行政执法领导小组，统筹推进解决在衔接机制构建和完善过程中遇到的重难点问题。衔接机制的保障制度核心在于完善激励制度和明晰法律责任。建立健全衔接机制的激励制度，“正向”的激励制度是有效推进衔接机制建设的重要助推，完善相应的激励配套制度，通过同级党委、政府出台工作方案提出具体的工作要求以及相应的组织和人员保障推进进行。强化对衔接主体间的激励程度，将行政检察、衔接机制核心指标建设作为行政机关依法行政考核的内容，有效提升激励的力度和程度。检察机关要充分发挥检务智慧保障作用，运用大数据技术“建立行政检察监督关键的数据库和相关知识图谱”，[13]实现检务大数据与政务大数据的有效衔接，促进信息流的共享与转换。合理明确衔接机制的法律责任。从外部明确衔接机制构建的分工和责任，明确牵头单位、参与配合单位。在内部明确不予协助、配合的惩罚性责任，对于达到严重程度将案件线索移送纪委监委审查，确保衔接机制构建法律责任的刚性。

五、结语

践行检察发展新理念，奋力书写行政检察优异答卷，要以“监督格局多元化、办案导向精准化、基层业务实在化、工作机制一体化、素质能力专业化”[14]为方向做實行政检察。行政检察是具有鲜明中国特色的检察制度，构建完善行政检察与行政执法衔接机制是检察权与行政权良好协作衔接的重要纽带，需要检察机关牢记法律监督的初心和维护公平正义的使命。衔接机制是检察机关助推行政机关依法行政向纵深发展的重要环节，规范性文件的衔接、主体的衔接、信息平台的衔接均在不同程度推动衔接机制向纵深发展，深入健全衔接机制有效助力我国法治水平再上新台阶，实现国家治理体系、治理能力现代化，进而实现善治。

注释：

[1]习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》2019年第4期。

[2]参见秦前红：《两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督制归位》，《东方法学》2018年第1期。

[3]参见肖中扬：《论新时代行政检察》，《法学评论》2019年第1期。

[4]参见应松年：《新时代行政检察未来发展六点思考》，《检察日报》2019年9月9日。

[5]参见张雪樵：《坚持司法为民做实行政检察》，《检察日报》2019年10月11日。

[6]习近平：《习近平谈治国理政.第二卷》，外文出版社2017年版，第115页。

[7]傅国云：《行政检察监督研究：从历史变迁到制度框架》，法律出版社2014年版，第71页。

[8]周源：《智慧检务：行政检察与行政执法有效衔接》，《长春日报》2018年8月2日。

[9]贺卫：《新时代“做实行政检察”的实践探索》，《检察日报》2019年8月20日。

[10]周新：《论我国检察权的新发展》，《中国社会科学》2020年第8期。

[11]刘艺：《行政检察与法治政府的耦合发展》，《国家检察官学院学报》2020年第3期。