民事提请抗诉制度的反思与重构

吴世东 王亮

摘 要：随着我国民事诉讼法律制度的发展和完善，民事提请抗诉制度亟需适应新形势，进行反思与重构。实践中，民事提请抗诉制度与现行民事抗诉制度存在冲突，甚至存在增加司法成本、损害当事人合法权益、动摇司法权威等风险。解决这些问题，需要对民事提请抗诉制度进行重构，对当事人申请监督案件应当由作出生效裁判法院的上一级检察院受理审查并决定是否抗诉，并对复查制度、再审检察建议以及与民事抗诉相关联的配套制度进行改造。

关键词：民事提请抗诉 司法权威 重构

一、民事提请抗诉制度问题的提出

民事抗诉是指在民事诉讼活动中，人民检察院发现或者认为人民法院的判决、裁定确有错误时，提请审判机关依法重新审理并予以纠正的诉讼行为。民事提请抗诉制度是与民事抗诉密切相关的诉讼制度，是指作出发生法律效力民事、行政判决、裁定的人民法院的同级人民检察院对该案件进行审查，认为符合民事诉讼法规定的抗诉条件，提请其上一级人民检察院决定向人民法院提出抗诉的诉讼程序。

该程序的主要特征有：一是提请抗诉的诉讼主体是作出生效裁判的法院的同级检察院;二是提请的对象是该诉讼主体的上一级检察院;三是提请抗诉程序的实质是下级检察院向上级检察院提出的请示程序，并不能发生对外的法律效力，其效力需要依托于作出生效裁判法院的上级检察院是否支持其意见并提出抗诉。从这个意义上讲，提请抗诉并非民事抗诉案件的必经程序，也不能对外产生法律效力，但由于《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》《以下简称《民事监督规则》）在受理一章中明确规定，“当事人向检察机关申请监督由作出生效裁判人民法院的同级人民检察受理”。还规定了，人民检察院已经审查终结作出决定的属于不予受理的情形。由此可见，提请抗诉虽然是检察机关内部的工作制度不具有对外效力，但由于当事人申请监督需要到作出生效裁判法院的同级检察院，即提请抗诉的检察院申请监督，由此，提请抗诉机关的审查实质上成为了上级检察院作出抗诉的必经前置程序。

造成提请抗诉这种原本只是检察机关内部的程序，外化为能够产生法律效力的实体性程序，甚至成为了绝大多数抗诉案件的必经程序，使抗诉程序原本只包括支持申请人意见的抗诉与不支持当事意见的不抗诉的一个程序，分解成了提请与不提请（不支持监督申请）、决定抗诉与不抗诉的两个程序的四种处理结果，而且每个程序都被外化为影响当事人权利的行为。由此，我们需要对民事提请抗诉制度的起源、司法实践中的正向与反向的作用，以及对当事人权利义务的影响等进行全面系统的回顾与反思，并对相关制度进行重构。

二、当前民事提请抗诉制度存在问题的反思

1991年出台的民事诉讼法，其中第185条第2款规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”从立法层面上正式地确立了民事检察的提请抗诉制度。1992年最高人民检察院颁布的《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》第7条规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有民事诉讼法第185条第1款第1、2、3、4项规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉”。迄今为止，这项制度已经运行了30年，制度设立之初的许多外部环境都已经发生变化，特别是十八大之后，随着我国民事和行政诉讼法律的发展和完善，已经逐渐适应不了新形势新情况，亟需对该制度进行反思与重构。反思民事检察提请抗诉制度的负面作用和缺陷，主要有以下问题：

（一）与现行民事诉讼法规定的“上抗下”制度存在冲突

2012年修改后的民事诉讼法第209条第1款规定，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉，即当事人有权选择申请检察建议或者抗诉。该法第208条第1款和第2款规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”结合上述条款的规定，可以发现：一是抗诉权专属于上级检察院，法律没有规定该权力可以委托下级检察院行使。二是提出抗诉和再审检察建议的标准并没有区别，都是有民事诉讼法第200条规定情形之一或调解书损害国家利益、社会公共利益的，因此，当事人申请监督案件既可以申请抗诉，也可以申请再审。三是同级人民检察院有权对申请监督案件作出不提出再审检察建议，以及不提请抗诉等不支持监督申请的决定，但是因为民事诉讼法并未规定上级检察院可以将抗诉案件审查权授予下级检察院，因此下级检察院作出不支持监督申请决定这一终结性权力并非来源于上级检察院授权，而是基于自身对受理案件的审查权。但由于《民事监督规则》第34条、第35条规定了“同级受理审查”原则，即将当事人申请监督案件，一律规定由作出生效民事判决、裁定、调解书的人民法院所在地同级检察院控告检察部门受理，如果同级检察院审查终结作出不支持监督申请决定，案件在检察机关的监督程序就已经终结，包括上级人民检察院在内的检察机关原则上已不再受理。这种规定相当于将专属于上级检察院的抗诉案件审查权和决定权也一并下移至下级检察院，这与民事诉讼法规定存在冲突。

（二）有可能损害当事人的合法权益

一是有可能损害当事人选择监督层级的权利。如上所述，根据现行民事诉讼法第209条第1款的规定，当事人有权选择申请再审检察建议或抗诉，即有权申请同级监督和上级检察院监督中进行选择。但实行同级受理的提抗制度则剥夺了当事人的选择权。二是导致当事人得到救济的时效被降低了。《民事监督规则》第56条第1款规定人民检察院在受理案件后应当在3个月内作出决定，而對于上级检察院接受提抗案件后应在多长时间内作出决定没有规定（实践中一般上级检察院办案期限为3个月），因而导致案件的审查期限被实际延长至6个月，使当事人获得救济的时间被不必要地延长了。三是损害了当事人的救济权。实行同级管辖，同级检察院可能因受业务能力等因素制约和本地其他因素的干扰，对本应提请上级检察院抗诉的法院错案，作了不支持监督申请决定，由于检察机关进行案件的审查又是实行一次审查制，当事人不能再次向检察机关申请监督，导致上级院对该具体个案未能开展抗诉监督，也当然损害了当事人的救济权利。

（三）有可能增加上下级检察院之间的矛盾

对于下级检察院提请上级检察院抗诉的案件，上级检察院作出不抗诉决定时，造成了上级检察院不抗诉决定与下级检察院提请抗诉通知存在冲突，内部分歧公开化冲击检察机关审查结论的权威性。《民事监督规则》第89条规定提请抗诉应制作《通知书》，并发送给当事人。提请抗诉原本作为内部办案程序、非终局性决定的提请抗诉行为，在提请通知当事人之后，又回到审查程序之中，成为上级检察院审查的对象，最终被否定且形成了完全相反的决定，在对外公开检察机关内部认识分歧的同时，也让审查结果失去了说服力与权威性，甚至最终会激化申请人的信访情绪。

当然也有观点认为，上下级检察院对同一案件作出不同审查结论是正常的司法现象，在同样为司法机关的法院系统，上级法院改判也是常见的。但这个理由，对民事提请抗诉制度而言在事实和逻辑上是无法成立。首先，全国法院系统通过审判监督程序以改判、撤诉、调解或发回重审等方式改变原审裁判的案件占案件总数的比率很低，法院的判决总体上是稳定的。根据相关数据，2015年至2017年，全国法院通过审判监督程序改变民事原审裁判的案件数（含改判、撤诉、发回重审及调解）与当年民事一审审结案件总数的比率为1.73‰、1.58‰、1.75‰;全国法院通过二审程序对民事原审裁判改判的案件数（含改判、发回重审、驳回起诉）与当年民事一审审结案件总数的比率为2.34%、2.50%、1.90%。其次，检察机关与审判机关的组织结构不同。审判机关上下级之间是监督关系，上下级法院之间的分歧可以被解读为审判监督的需要。但检察一体、上命下从是检察权运行的基本规律和要求，在权力外部的体现就是检察一致，这种一致性不仅要求下级检察院对上级检察院的命令和指示予以服从和接受，而且要求上级检察院应当通过对下级检察院予以内部指导和指示来保持检察权的一致性，而非通过不停地展示内部分歧来显示上级检察院的权威和领导地位。再次，实践中普遍存在的提请抗诉采纳率不高的问题，严重损害了检察机关的司法权威。根据相关数据，2015年-2017年检察机关民事提请抗诉与抗诉案件的比率为68.2%、63.6%、54.1%，考虑到有部分抗诉案件被上级检察院提级管辖后直接抗诉的情况，实际的提请抗诉案件采纳率应当更低。因此，提抗案件上下级检察院分歧公开的问题，在提抗案件采纳率不高的情况下，进一步动摇了检察一体原则，严重损害了检察机关的司法权威。而且这种司法权威的损害不仅体现在对外损害检察机关的形象，降低了社会公众对检察系统的评价，对内也有同样消解了作为上级检察院的省、市两级检察院的权威，因为如果我们不以上级检察院采纳作为提请抗诉案件质量的评判标准，那么就意味着上级检察院在案件质量方面没有评判的权威性，省、市两级检察院对下级检察院的审判监督工作指导就无从谈起。但如果是以上级检察院采纳作为案件质量标准，那么在提请抗诉案件采纳率偏低的情况下，监督意见被上级检察院频繁否定的省级或市级检察院，其在下级检察院眼中的权威性可想而知。最后，提抗案件采纳率不高的问题迫使省市两级检察院在工作中倾向于采取人为设置提请抗诉门槛，拔高提请抗诉标准的方式，以提升案件采纳率，导致有部分符合抗诉标准的案件不能进入提请抗诉程序，反过来又损害了当事人的合法权益。

（四）有可能导致监督效果不佳，增加无效监督工作

一是抗诉标准难统一。虽然根据民事诉讼法第200条、第208条，抗诉的标准只有民事诉讼法200条规定的13种情形以及208条规定的调解书损害国家利益和社会公共利益，但在实际中，上级检察院不采纳提抗的理由标准往往较多且难以把握，比如案件标的太小（具体多大金额以下为标的小没有明确的标准）;社会影响不好（往往以是否会激发一方当事人信访为标准）;案件不够典型等等，导致下级检察院无所适从，造成提抗程序空转，浪费司法资源。二是同级检察机关作出的不支持监督申请的权威性不足，质量不高。由于2012年修改后的民事诉讼法在当事人申请检察机关申请监督程序方面作了修改，由过去规定的生效裁判作出后，当事人既可以申请人民法院再审，也可以申请检察机关再审，修改为必须先行向人民法院申请再审 ，即并联型申诉修改为了串联型申诉。由此人民法院的二审终审已逐渐成为了三审终审，这样造成了同级检察院实际上也部分地审查上级法院的裁判文书，显然这种审查的效果不佳，影响权威性。三是受理抗诉的法院为了减少本院的办案压力，往往指令下级法院进行再审，而下级法院对本院案件纠正的积极性不高，指令再审案件的維持率居高不下，不仅增加了案件的审理时间，而且由于下级法院进行再审时，上级法院之前已作出了驳回再审申请的裁定，虽然这个驳回再审申请的裁定不是具有执行效力的裁判文书，但毕竟这是上级法院作出的，对下级法院的再审有较大的指示作用，除非万不得已，下级法院再审时是不轻易作改变的。

三、新形势下民事提请抗诉制度的重构

通过前面对民事提请抗诉制度起源与作用的分析和问题反思，可以发现，在现行诉讼制度下，民事提请抗抗诉制度已完成了其历史使命，需要对其相关联的制度进行调整，可以从以下几个方面重构：

一是所有申请监督案件由上级检察院受理审查并决定是否抗诉。通过前面对提请抗诉制度作用的分析，所有生效裁判结果监督案件均应当由作出生效裁判法院的上一级检察院受理审理并作出抗诉或不抗诉的决定。同时，应当明确这种裁判结果的检察监督原则上只能实行一次审查，以减少不必要的司法成本。从现行的审判制度来看，基本上所有案件在进入检察监督之前，事实上已经过了法院的三次审理，若检察机关再次审查，这样3+1的诉讼制度，应当说在很大程度上是足够满足当事人司法公正的需求，也超过了世界其他国家司法审级的标准了。

二是建立特殊情形下的案件复查制度。前面我们虽然已明确了检察机关在民事诉讼监督中实行的是一次性审查制度，但对于一些极个别的情形，可能还是不能满足实际需求的，比如在案件的审判或诉讼监督过程中出现了法官或检察官的违法犯罪行为，这种行为的发生会严重损害司法公正，属于无条件必须纠正的情形。但这类行为又往往不会在正常的诉讼中被发现或查处，可能会是案发后多年才会有结果。若机械地坚守检察监督一次审查的原则，显然会使这类严重的司法不公问题得不到解决。因此，设置特殊情况下复查程序是有必要的，但为防止复查程序被滥用，必须对启动的条件作严格限制：一是在层级上除最高人民检察院外，其他案件均只能由作出抗诉或不抗诉决定的检察院的上一级检察院进行纠正。二是复查的理由必须法定化，只能包括以下两种情形：一是审判人员或检察人员在办理该案件中有贪污受贿、徇私舞弊，违法犯罪行为被相关机关查处并作出决定的;二是据以作出原判决、裁定的法律文书已被撤销或变更的。除此以外，其他理由均不得作为复查的理由。有这种严格的条件限制可以较好实现司法公正与司法效率的相统一。

三是对再审检察建议进行改造。废止民事提请抗诉制度后，当事人所有的案件均由生效裁判法院的上级检察院受理，同级检察院已不再受理同级法院作出裁判的案件，显然不可能提出再审检察建议，同级检察机关如果需要提出再审检察建议则只能由上级检察院指令提出，不需要再经过同级检察院检委会决定。对于一些案件标的小、社会影响小且确有错误的案件，若都用抗诉来纠正确有小题大作之嫌，但若检察机关不进行监督并纠正又有违司法之公平，在此情况下，用再审检察建议由法院启动自我纠正程序是较为妥当的。

四是对与抗诉相关联的配套制度进行改革。对于管辖权上收，会使最高人民检察院与省级检察院诉讼监督案件数量增多，影响民事检察工作发展，可以通过以下途径解决：一是建立繁简分流机制，恢复不立案程序，加快对简单案件的审查;二是建立巡回检察院和巡回检察室。废止提请抗诉制度后，很显然省级以上人民检察院办案压力会明显增加，特别是最高人民检察院由于既要受理省高级人民法院作出的生效裁判案件，又要受理最高人民法院作出的生效裁判案件，解决这一困难的主要办法除前述的繁简分流外，最高人民检察院可以参照最高人民法院设置巡回法庭的做法，在部分省份设立巡回检察室作为派出机构，负责对最高人民法院巡回法庭以及巡回区内的相关诉讼监督工作。