基于PDCA的食品类小微企业自查制度研究

□ 吴敏 刘英 唐平 支明玉（杭州职业技术学院生态健康学院 浙江 杭州 310018 ）

食品安全是关系人民群众健康、社会稳定的头等大事，但由于食品安全管理对象的庞杂和管理内容的复杂性，实际工作中存在很多困难，总体治理形势依然严峻、不容懈怠。食品安全管理的对象以从事生产经营的小微企业为主，它们数量庞大，分布极为分散，且从业人员中缺少高级食品安全专业管理人才、对食品安全知识了解不够，食品安全精细化管理程度不足，因此往往成为安全监管工作中的薄弱环节。尽管市场监管部门对食品类小微企业投入大量精力，但囿于监管内容庞杂，相对人力、物力投入和覆盖面还很有限，无法满足全覆盖的监管需要。因此，如何调动大量小微企业主体的自我管理能力，提升小微企业从业者的食品安全意识、加大执行政策与标准上的引导和培训，成为当前食品安全工作的重要任务。

一、食品类小微企业的食品安全现状及存在问题

食品类小微企业通常为小型餐饮店、小型熟食店、小型食品生产作坊、流动食品售卖摊贩等生产与经营主体，对其监管要求也不同于普通的公司化管理标准：因其生产经营者、从业者承担为公众健康安全负责的社会职能，一旦出现管理松懈问题可能造成重大的社会公共卫生事件，影响社会稳定与人民群众的生命健康。因此，在食品安全的监管要求方面已形成较为完备的安全监管制度体系和分级的监管机构：如浙江省颁布的《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》、山西省颁布的《山西省食品小作坊小经营店小摊点管理条例》等。这些管理条例和规定明确规定了食品类小微企业应该遵守的食品安全要求，为日常监管提供了理论依据。除了各省市的管理规定外，所有食品经营主体还应当遵守《中华人民共和国食品安全法》《食品安全法实施条例》、各类国家规章制度、国家食品安全标准、地区食品规定等多个规定［1］。比如《GB31621-2014食品安全国家标准食品经营过程卫生规范》，《DB33/3009-2018食品安全地方标准食品小作坊通用卫生规范》，以及即将发布的《GB31654-2021食品安全国家标准餐饮服务通用卫生规范》等。

但在具体政策落实和安全监管过程中，由于食品类小微企业主体常为家庭或者自然人为单位的食品经营个体商户，存在因资本和经营规模偏小而违法成本较低的风险，且小微企业往往存在食品生产与储运硬件设施较差、从业人员素质偏低且流动性大等风险高发的薄弱环节。因此，近年各省、市食品安全问题虽然总量有所下降，但仍处于频发易发的状态，特别是小微经营主体在曝光问题的对象中仍然占有较大比重。具体主要存在以下两大问题：

（一）食品类小微企业缺乏规范的食品安全管理制度

在食品企业申请生产许可证（SC）时，明确要求食品企业要提供进货查验记录管理制度、生产过程控制管理制度、出厂检验记录管理制度、食品安全自查管理制度、从业人员健康管理制度、不安全食品召回管理制度、食品安全事故处置管理制度等基本的食品质量管理制度；而在食品流通行业，各类大型食品经营企业也要求建立食品召回、从业人员健康管理、进货查验等制度。但在食品类小微企业中，由于经营主体规模小，经常为个人或家庭经营，经营者文化水平参差不齐，故国家并未规定食品类小微企业需要建立自己的食品安全管理制度，而是以国家颁布的各项法律、法规、标准进行管理。这些管理规定一般是通过市场监督管理机构或地区网格员进行培训或传达。然而这种传递在实际执行中常会遇到各类问题。比如经营人员的变动，食品种类不同带来的不同要求，执法人员传达要求与经营者理解之间的差异等。同时，在国家出台新的标准、政策时，要通过市场监督局执法人员的监督管理与宣传使所有基础经营者快速理解与掌握也十分困难。所以，在实际执行中，不仅市场监督局工作量极大，而且“三小一摊”的实际运营中依然可能存在各类问题，带来食品安全风险。

（二）食品类小微企业经营人员缺乏基本食品安全知识

食品安全问题也是一个较为广泛而庞大的课题。导致食品安全问题的风险因素复杂多样，从农业生产的风险源头开始，农药残留、重金属污染、兽药残留污染等，加工过程中的微生物污染、食品添加剂、非法添加物等，包装的化学污染，储存、运输中的环境污染等都会带来食品安全风险。而这些食品安全风险直接或间接传导到供应链的下一个环节中，导致食品安全风险逐渐累积。然而食品类小微企业的经营者大都并非食品专业出身，对于食品的产品性质、污染来源、食品链的概念、质量管理的基本理论均了解不够深刻。而在进行经营活动之前，一般未能进行全面的食品安全知识培训，经营者常通过自己的理解进行生产和经营工作。这就造成有意或者无意的食品安全违章事件经常发生。同时，经营人员的道德素养差异也较大，假冒伪劣产品时有发生。不仅如此，绝大部分食品污染通过感官无法鉴别，需要通过科学的检测方法和昂贵的检测设备才能判定，单通过感官等简单检测手段判定食品安全性十分困难。这些主观和客观的因素也造成了小微经营主体本身对于食品安全的控制力不强。在日常监管中，基层政府工作内容庞杂、工作量大，因此在具体落实和执行过程中也存在较大风险，食品安全事件依然是高发、频发的安全问题。

二、基于PDCA循环的小微企业自查制度改进

食品安全的监管不应仅仅是政府的责任，国内外对于食品安全等社会治理问题的研究中普遍将其视为一个由政府、企业、社会协同参与治理的问题。特别是食品类小微企业恰恰缺乏专业的食品安全管理人员配备，从业者在生产、储运过程中也普遍缺乏系统的食品安全意识及其知识体系，因此在自行检查、自我监督等环节的执行中存在明显的薄弱之处。因此，为有效缓解上述问题，非常有必要充分调动小微企业的自主管理、自我监督能力，充分发动市场的力量、社会监督力量形成食品行业内外规范、有序管理的良性循环。基于这一目标，课题组总体的自查制度设计思路是：借鉴PDCA循环的实施原则，提出由食品监管部门引导建立的食品类小微企业自查制度和相应的激励奖励制度，以提升其食品知识安全意识和把控食品安全风险的能力，减少违法现象和重大问题的发生几率，同时也减少基层监管工作的负担，提升食品安全的精细化管理水平。

（一）基于PDCA的食品类小微企业自查管理流程

PDCA循环是美国质量管理专家休哈特博士首先提出的一种质量管理的基本原则，其含义是将质量管理分为四个阶段，即Plan（计划）、Do（执行）、Check（检查） 和Act（处理）［2］。在实际的管理中，可以通过以下四步来提升小微经营主体的食品安全控制能力：Plan：食品安全管理机构科学设计适合食品类小微企业的管理制度，以信息化手段为基本方法，统一开发管理软件；Do：小微经营者通过每日/每周的安全问题自查，了解本经营主体日常存在的食品安全问题，并进行学习和改正；Check：市场监管机构或网格员在日常监督过程中对小微经营企业的食品安全问题进行验证，确定其实施程度；Act：食品安全管理机构根据小微食品经营企业的自查结果和监督部门的检查结果，对自查表进行改进，循环性提高。

（二）食品类小微企业安全自查量表示例

课题组通过针对常见高发的食品安全问题进行全面梳理，面向基层食品类小微企业设计了对照执行安全自查的量表和指导意见书，针对性地提醒食品安全管理中的易发、高发隐患问题（见表1：以不销售冷藏、冷冻食品、特殊食品的小型食品销售商户为例）。预期该量表不仅能够在一定程度上减轻基层食品监管人员工作重、时间紧造成的压力，还能有效提升监管执法效率，提高小微企业经营主体的风险防范意识，从而推动食品安全管理工作更加精细化、规范化、系统化。

表1 小型食品销售商户日常食品安全问题自查表

由上表可见，在设置检查表的同时，管理机构还可联合食品类专业院校共同建立微课培训案例库，如食品生产经营者在自查时如果遇到不确定的问题，即可通过扩展链接直接进入制度链接和微课培训进行针对性的学习，实现补充食品专业知识，提升安全工作意识和行业自律性的目标，从而减少日常监管的压力。

（三）行业主体自查体系设计优势及应用前景

我国食品类小微企业数量大、分布散，造成基层人员监管任务繁重、工作压力较大。同时，由于我国食品产业和市场发展迅速，国家相关各类规定和行业标准更新速度也相应加快，导致监管部门、经营主体必须不断学习更新规章、文件、标准的知识体系和执行标准。因此，基于PDCA循环理念，由食品安全管理部门统一制定的小微企业自查表，还能将最新的文件、知识更新更加迅速地传达到基层。包括通过问卷、调研、访谈、培训等多种形式，调动基层食品生产经营人员的学习能动性和行为自律性，提升食品安全风险预警和把控能力。同时，通过自查表反馈和微课学习记录，还可第一时间了解到基层食品经营主体面临的难点和风险防控知识需求，有利于自查表和自查体系的改进更新。

三、结论

食品安全的薄弱环节是面向数量庞大、地域分散、从业人员专业水平不高的食品类小微企业监管问题，未来工作重心是如何提升安全监管对象的主体自律性、管理精细化、实施规范化等问题。由于食品安全监管工作的复杂性、动态性，虽然其规制、体系近年不断丰富和日趋完备，然而在实施过程中仍面临落实问题，食品安全形势依旧复杂严峻、潜在风险高、小微企业问题频发。

为此，课题组通过基于PDCA循环为目标的食品类小微企业提升自律性、与监管方协同共治的管理体系改革。建议方案是：由食品专业管理部门出具日常检查表，由小微企业从业者自行学习并自查，再通过市场监管部门及各地区协管单位的核查，并根据反馈结果优化改进。该自查体系不仅可以保证食品安全监管制度的有效落实和统一规范，也便于迅速普及不断更新的管理规制和最新文件要求，在减轻基层监管部门工作压力的同时，有利于进一步发挥基层食品经营管理和从业人员的主观能动性和自律意识，从而从根本上提升食品安全风险的预警和把控能力，值得相关部门借鉴采纳和宣传推广。