新型城镇化背景下土地集约利用的标准化实践与探索

2021-12-12杨韵鋆

黑龙江粮食 2021年4期

□ 杨韵鋆

（广西国土资源规划设计集团有限公司广西南宁 530028）

引言

土地资源是生存与发展根基，管理土地资源将会牵扯诸多领域及行业，直接影响整个国家的生产与发展。随着新型城镇化建设步伐不断加快，各行业、各地区所需土地资源量也不断扩张。尽管我国国有土地面积十分庞大，但由于人口众多、大量侵占耕地等问题，导致我国土地集约利用问题愈发凸显，尤其体现在农村。此问题不仅制约粮食作物产量，还严重影响我国生态环境。因此，为缓解我国土地资源紧张现状，推动新型城镇化建设水平，有必要对土地集约利用进行规范化与标准化管理。

一、农村土地集约利用基本理论

（一）土地集约利用内涵

国土资源部将土地的集约和经济利用归纳为三方面：首先，土地的经济利用，即每一个建筑都应尽可能节约土地，尽可能不占用或占用较少的耕地；其次，土地集约利用，即每个建设用地必须增加投入产出比，强化土地利用集约化程度；最后，整合与储备土地资源，合理规定土地出让时间与次数，优化建设用地的结构和分布，充分挖掘土地开发潜力，提高土地的分配与利用效率。以此满足我国土地资源紧缺背景下土地利用的需求，保证社会经济平稳健康的发展[1]。

（二）农村土地集约利用内涵

基于土地集约利用管理理念与农村建设目标，能够将农村土地集约利用的核心涵义概括为：在社会经济平稳健康的发展条件下，明确农村土地规划、农业社区建设标准以及国家法律机制的引导地位，科学规划不同类型用地布局，按照实际标准与群众需求，确定住房面积，在改善农村差异化用地结构的基础上，完善农村土地利用方案，以当前具备的村庄存量土地为根本，提前规划各模块功能，结合社会发展趋势，及时调整农村产业结构，推进集约经营。

二、新农村建设中土地集约利用的问题

（一）缺乏宏观调控

由于工业化和信息技术的快速发展，在多项政策措施的影响下，不同地区的农村建设已经开始显露出一定差距，给今后各级政府部分对基层展开的管理调控工作带来阻碍。农业生产及建设的主要问题在于土地资源的活跃度与流动性，以保证农村土地价值的维持与提升。由于相关部门没有对流通机制进行完善，使农村土地市场的发展受到限制。考虑到各地区发展水平不同，对土地资源的供需结构也不同，在土地资源供大于求的农村，土地价值则一定会比供小于求的农村土地价值低，如果没有对流通范围进行扩大，将会直接降低农村土地资源的配置。

（二）土地管理模式落后

在新农村建设中，利用土地整理获取的剩余土地资源主要是通过农村集体进行开发和管理，由此，土地使用权掌握在少数人手中，这可能会导致权力寻租问题的出现。在集约化管理模式的影响下，村民委员会的职能被愈发重视。村民委员会属于民间组建的自治组织，在管理活动中，主要作用于末梢管理，但在新农村建设过程中，追求利益的现象显现出来，开始逐渐偏离大部分农民的主观意愿，使土地集约利用难以发挥实际效用[2]。

（三）建设用地市场机制不健全

当前，土地产权制度的不平衡配置，导致违法土地资源交易活动及灰色土地市场问题的出现。这种情况直接表明部分管理部门没有对土地市场进行有效管理，没有起到土地市场流转的作用。用于农业土地流转市场资金投入较大，利益激励力度不够。同时，灰色农业土地资源交易市场的出现，说明非法土地交易制约与管理机制欠缺；由于农村土地资源交易具有排他性，导致集体土地所有权转移给集体经营组织或其他集体以外的主体时受到一定限制。

（四）土地流转市场规范机制较缺乏

首先，土地流转市场尚未完善，中介组织服务较为欠缺。土地流转主要依靠自发性和政府推动，尽管农户有将土地转出的意愿，但受限流转对象的对接，而生产规模较大的农户与农业企业没有多余精力用来和农户谈判，既费时费力，还不能确保土地的连片化规模。土地流转空间十分受限，并在此过程中不可避免地出现交易成本，使转让成本有所增加，降低土地流转速度、规模和效益；其次，土地流转的风险较大，农民利益保护机制尚未建全。在土地出让之前，没有市场准入机制来对大型种植组织和农业企业主的农业经营能力进行资格审查和评估。土地出让后，一旦流通业主存在操作失误而未能履行合同，便会给参与流通的农民造成巨大的经济损失；最后，农民流通收入缺乏增长机制。根据转让合同的约定，转让农民土地的收入一般是固定的，在转让期间不能调整租金，随着土地的持续发展，转让收入没有得到相应增加。

三、土地资源集约利用标准化建设研究

（一）标准化管理系统建设

（1）基本标准子系统：土地资源相关术语、土地环境质量及土地类型等级标准。（2）土地规划减量化标准子系统：土地测绘勘察、规章编制标准。（3）计划指标市场化标准子系统：链接指标所应用的标准与土地价格监测评估标准。（4）农业耕地质量保护标准子系统：高质量耕地建设、开垦、土地整理、土地改良和耕地质量评估标准。（5）土地利用集约化标准子系统：准入审批标准、闲置和低效土地利用调查评估标准。（6）土地服务实时监管标准子系统：数据采集、数据库搭建和土地监督管理标准。（7）管理标准子系统：管理标准子系统主要包括土地使用“五化并进”工作指南、工作监督、服务满意度评价标准。（8）法律法规：国家主席令、国务院令、自然资源部令、原国土资源部令、农村发展以及地方土地资源管理的法律法规[3]。

（二）土地资源集约利用标准化实践建设策略

1.制定关键技术标准

在制定土地使用“五化并进”的主导标准体系进程中，不仅要对明晰现有管理标准的职能与界限基础上，对国家标准、行业准则、地方土地集约利用情况进行梳理，还要结合地方实际挂钩闲置指标、土地利用效率、工业用地效益、土地利用现代化管理平台、执法监督管理等关键技术与必要环节，制定农业地区土地资源集约利用工作的技术标准，保证农村地区在开展与土地利用相关的所有环节、步骤、关键技术的准确性与规范性。

2.完善核心管理标准

为了规范和普及国土资源利用标准化经验，围绕我国农业土地资源通过“五化并进”以及国土资源管理评估工作，制定了农村土地集约利用的管理标准。其中，重点整理了土地资源管理减量化、规划指标市场化、耕地保护完善化、集约利用标准化、服务监督高效化等方面的工作经验，并制定了“五通”工作标准。归纳总结了关于农村土地资源现代化、标准化管理工作指南。同时，围绕农村土地资源标准化管理工作的评估对象、原则、方法以及要求，制定了土地资源管理工作评估标准。

3.完善利益调节机制

经济效益是农民判定土地利用价值的主要因素，由于当前农村土地资源利用效益较低，使耕地的利用方式较为粗放。为此，应灵活运用转让、转租等手段，强化农村土地或农业企业的集中，在此基础上，提高土地资源保障资金。实施符合市场发展的财税制度，建立健全生态补偿及土地资源有偿使用机制，并以此培育农业土地资源流转市场，为保护农村土地资源提供市场驱动力，提高土地交易市场服务水平。完善利益激励机制，向有关农户提供政策、资金、精神等方面的支持，针对不同用地类型的用户，提供倾斜性资金扶持，提高农户土地集约利用的积极性。

4.确保标准体系的有效实施

地区相关管理部门，应集合市政府办公室、自然资源局、市场监管机构等涉及土地集约利用工作的单位，根据新城镇化建设要求，展开标准化试点，并组建专门工作小组对接各个单位、部门，明确各个单位与部门的工作分工，共同推进农村土地集约利用的标准化建设。此外，通过完善一系列标准评估与管理规范，推进标准化工作的有效开展[4]。