就近城镇化应成为推进新型城镇化的重要方向

郑子青

【关键词】就近城镇化  人的社会变迁  新型城镇化    【中图分类号】F299.27    【文献标识码】A

城镇化是现代化的必由之路，城镇化发展质量构成了一个国家或地区现代化水平的核心指标之一。党的十八大以来，针对我国城镇化质量不高的问题，中央明确了以人为核心的新型城镇化发展思路;党的十九届五中全会再次强调“推进以人为核心的城镇化”，并将其作为新发展阶段的重要目标任务。这表明“人”始终是城镇化高质量发展的核心。笔者通过对一个湘北小镇的深入调研，探寻从人的社会变迁视角来总结就近城镇化的规律，以期为新时期更好推进以人为核心的城镇化提供参考。

改革开放以来小镇人口的社会变迁

南江镇是地处湘北的一个有着近四百年历史的普通小镇。改革开放以来，该镇从服务本地及周边居民的小商贸、小工业集镇起步，逐渐向其他领域扩展，迄今发生了翻天覆地的变化，走出了一条就地就近城镇化的新路。目前，该镇共辖6个居委会和26个行政村，总面积196平方公里，2020年末全镇总人口达83726人，其中镇中心区常住人口为35624人，城镇化率从当初不足3%（按照现区域）提高到42.5%，成为一座初具规模的小城镇。在这一进程中，人的社会变迁构成了极其重要的方面，对当地城镇化发展路径产生了关键性影响。

小镇人的阶层结构变迁：从固化的旧三阶层演变成流动的新三阶层。改革开放前，南江镇人分为干部、一般城镇居民和农业人口三个阶层。其中，干部包括区公所、镇政府及相关机构工作人员以及国有企事业单位的管理人员，这部分人不足百人，其收入相对较高且行使管理职责，是当时最具影响力的社会阶层;一般城镇居民包括小国有企业职工、中小学校教师及医务工作者等，这部分人不足千人，但因享有稳定收入及各类福利保障而令人羡慕;农业人口则依靠从事农业生产获取收入，生活水平低，且缺乏社会保障，占绝大多数。“三大阶层”泾渭分明，农民鲜有机会成为城镇居民，更与干部身份绝缘，一般城镇居民也很难转为干部身份。因此，“人”的阶层地位处于板块式结构固化状态，从下向上的流动渠道幾乎被封死，这种状况一直持续到改革开放初期。伴随着改革开放进程的加快，上述“三大阶层”结构逐渐发生深刻变化。最大的变化是农民因土地承包责任制的推行而有了自主支配时间、外出务工经商的权利。这不仅带来了收入增加，更使其有机会向其他阶层流动。一般城镇居民则走向分化，有的因创业或经商成功而地位明显上升，有的仍在企事业单位保持相对稳定，还有一部分因企业改制、破产等原因沦为困难群体。干部阶层仍处于相对强势地位，但因收入不再绝对优厚，加之政府职能转型及社会事务管理范围的变化，其控制力与影响力明显下降。调研发现，经济条件对个人及其家庭社会地位的影响力持续增大，先富群体的话语权在持续加重，公职人员与拥有城镇户籍的居民不再似过去那样令人羡慕。正是这种深刻变化，给所有人创造了通过自身努力来改变命运的机会。目前，当地人口由“金字塔”型变成了“橄榄型”结构，以收入高、居住条件舒适和私人轿车等为衡量指标，全镇富裕家庭约占20%，享受低保或在低保边缘的家庭不到10%，70%以上的家庭处于中等水准生活状态，即极富者少、极贫者更少，中间阶层相当庞大，向上流动渠道日益宽广，每个人都能看到拾级而上的希望。这种新格局正是时代发展进步的重要标志，也揭示了南江镇城镇化的发展质量。

小镇人的身份变迁：从原来的“单位人”“集体人”转化成“社会人”“自由人”。与人的阶层变迁相伴的，是南江镇人的身份变迁。一方面，城镇居民从“单位人”变成了“社会人”。在计划经济时期的“单位”制下，城镇劳动者对所在单位具有很强的人身依附性。如该镇原县属非金属矿曾有300多名职工，其工资福利优厚，由单位统一分配住房，水电费几乎免费，其生、老、病、死、伤、残等都由单位提供相应的保险，儿童上幼儿园是免费的，家属可享受劳保医疗等，这种无所不包的保障使职工乃至其家属成了离不开单位的“单位人”。改革开放后，非金属矿由盛转衰，2009年走向破产，“单位人”成了下岗职工，变成了只能另觅出路或以个体户形式来谋取生存的“社会人”。从“单位人”到“社会人”的变迁，虽然带来了短暂的不适应性并确实导致了部分职工陷入困难状态，但最终还是提供了自由发展的空间与机会。另一方面，农村居民从“集体人”变成了“自由人”。改革开放前，南江镇的农村居民均处在从生产队到大队再到人民公社的组织体系中，作为社队集体的成员，须参加集体统一安排的劳动或政府调配的义务工，以及集体统一分配，处于被社队集体和土地严密束缚的状态。改革开放后，土地承包到户，农民不再依附于集体，变成了可以自主支配时间与选择职业的“自由人”，直接带来了居民的分化，有三成左右因有子女在政府部门工作已搬迁至县城，过上了相对富足的生活;约二成在外经商发展不错，也搬迁到了县城或岳阳市;大部分家庭仍居当地，靠经营小铺面或打工获得收入，其生活水平均比作为“集体人”时大幅提高。正是从“集体人”到“自由人”的变迁，绝大多数人的生活都处于持续上升状态。改革开放以来的“社会人”与“自由人”身份变迁极大地弱化了组织化而强化了自主性，个人不再对“单位”或“集体”存在人身依附关系，而是可以自主寻求发展空间并向上流动。

城镇化进程中的小镇社会融合

人是社会性动物，不可能独居而生存，只有与他人和睦相处，才能获得满意的生活。因此，让新迁入人口与当地居民融洽相处，正是以人为核心的新型城镇化的根本所在。与大中城市普遍存在农村进城人口处于被排斥、被隔离的现象相比，南江镇却较好地解决了农业转移人口的社会融入问题，这得益于就近城镇化特有的人际关系及风俗习惯等影响。

小镇人际关系变迁但仍属熟人社会的扩展。南江镇过去一直是一个相对传统村落而言的中型“熟人社会”。改革开放后，镇区以外农村人口开始向镇区聚集，如1979-1989年年均有300多人流入镇区，1989-1999年年均至少有1200人流入镇区，进入本世纪后从附近乡村流入的人口规模更大，镇区成为附近20公里范围内乡村人口进入城镇的主渠道，人口结构也变成新迁入居民成为多数了。这虽然使得镇区传统人际关系产生了一些变化，但仍是一个熟人社会。因为镇区原居民基本上是从周边农村逐渐聚集过来的，最初迁入的农民与镇区原居民大多有亲戚关系，即使没有亲戚关系，很多也并不陌生，由于相同的语言文化（方言）与生活环境，人与人之间很快达到融合，人际圈子在不断扩大但相对稳定。这种基于血缘、地缘、语言、文化形成的熟人社会，在维护伦理道德、社会规则方面有着现代制度无法替代的重要性，关键是较少心理抗拒与排斥，保证了人与人之间的身份、情感与心理认同。调研发现，即使流入镇区的人口会有向其他城市的二次流动，也不会有被排斥感。这种人际关系的保持与良性扩大，有利于农业转移人口的融入，进而快速带动当地的城镇化进程，这是就近城镇化所具备的天然优势。

风俗习惯变迁但仍属于传统与现代相融合。由于习俗内生的传承理念，南江镇当地的文化习俗也得到了较好延续和发展，有效地将人与人、人与社会、人与历史串联起来。例如，南江镇无论是婚丧嫁娶，还是年岁时节都有着各种各样的风俗习惯，有的体现在活动上，有的体现在饮食上，城镇化的发展部分地改变了传统习俗的形态，但整体上并未造成太大影响，反而形成了现代与传统较好的融合。即使外来人口逐年增多，绝大多数仍是本地、本县人，地理位置的接近使得大多数人拥有相同、相近的文化传承，进而能够较好地相互协调与融合。调查发现，随着生活水平不断提升，人们有了更多的精神追求，但对传统并未放弃。如过去逢年过节或族间庆典仪式等都会在祠堂、庙宇等地请皮影戏班子唱戏，吸引大量居民前往观看。进入21世纪后，因新兴传媒的普及以及年轻人对戏文的理解不够，皮影戲几近消亡。但近年来又有了复兴的迹象，一方面是有一群老艺人的坚持传承，另一方面也有当地政府的努力推动。而这背后最为关键的是，当地人在物质生活得到满足以后，有了更多闲暇来重新认识老习俗。这种现代与传统之间的平衡及融合，令当地社会发展处于一个非常自然的进程之中，人与人之间不会因认知、观念不同而有排斥感，从而表明基于熟人社会的就近城镇化更有利于传统风俗习惯的传承和良性发展，城镇化建设也更具理性与文明。

就近城镇化应成为推进新型城镇化的重要方向

南江镇的城镇化进程是一个人的发展与城镇化同步的自然过程。调研发现，附近乡村人口迁入镇区后即在心理上认同将其视为归属地，完全没有违和感，似乎在不知不觉中走向了城镇化。同时，在镇区与村上都有居所的双栖居民不少，进退自由、方便，进一步显示出就近城镇化对于周边农民相比大城市更具包容性。可见，南江镇的就近城镇化落实了以人为核心的新型城镇化追求。在我国还有数以亿计的农村人口需要步入城镇化的历史进程中，仅靠大中城市扩容是远远不够的，而通过县域小城镇实现就近城镇化显然是值得高度重视的便捷途径。

“十四五”时期推进以人为核心的新型城镇化宜采取以下思路：第一，明确将就近城镇化作为推进我国城镇化建设的重要方向。宜以有一定规模的乡镇作为新发展阶段城镇化的优先选项并加以合理定位，采取有力度的政策支持措施加以推进。因为一般镇的发展对资源需求不大，人口不多且来源并不复杂，如果农村人口“转移”失败也进退自由，不至于跌入生活困境，从而更有利于实现人的城镇化。如果全国2万多个建制镇都能够像南江镇这样就近城镇化，我国的城镇化进程不仅速度会明显加快，而且质量将显著提升。第二，明确因地制宜地推进城乡一体化的就近城镇化发展导向。包括进行全域规划，统筹城乡基础设施与公共设施建设，实现就业、社保、教育、医疗卫生、文化等基本公共服务均等化，促进当地社会事业发展，促使当地城乡差距显著缩小，这应当成为就近城镇化的发展导向。第三，以经济社会融合为基础，以有序保障常住人口的经济、社会、政治权益为前提，以实现社会转型为总体目标。一般而言，农业转移人口市民化涉及到经济权益、社会权益与政治权益，改革开放以来的发展历程表明，它们受关注的程度依次递减，这反映了农民的真实诉求与社会基本共识。当前，事实上到了经济权益与社会权益亟待平等，同时分类渐进地落实相应的政治权益并采取相应行动的阶段。建议在制度设计上应将经济权益与社会权益和户籍制度完全脱钩，政治权益则要与户籍制度有所挂钩，再依据社会、经济的发展水平与人们政治参与的成熟度来进行调整。如果能够实现经济社会权益的平等，再在政治权益上有相应的促进机制，人的城镇化将成为凭其意愿来进行自主选择的过程，这应当是健康城镇化的一个重要标志。

（作者为民政部政策研究中心助理研究员）

责编/赵博艺    美编/杨玲玲