北京市租购并举制度的发展

文/张潆樱 董晓倩

一、引言

住房是一种特殊商品，它既有一般商品的经济属性，又有一定的准公共产品属性。一般商品的经济属性决定了住房具有使用价值与价值，在市场经济时代可以满足投资者的财富增值需求。然而，其准公共产品的属性又决定了住房具有有限的非竞争性、有限的非排他性。因此，在公共物品理论的基础上，住房的供给应当由政府与市场共同分担。随着我国改革开放后工业化不断发展，城镇化不断推进，大量劳动力涌入城市，城市住房供给出现短缺。住房商品化后，房价不断上涨，居民生活负担不断加重，住房问题不断突出。从宏观环境来看，住房问题是维护社会稳定的关键因素，稳定又是改革与发展的大前提。因此，保障房的建设不仅对改善城市低收入居民的居住条件具有深刻的意义，对我国的进一步改革发展也具有重要的影响。从微观环境来看，北京市房价居高不下，住房租赁市场发展不成熟，市场信息不对称，“黑心中介”等问题层出不穷，“新市民”群体无法负担在北京的生活成本，导致北京市人才大量流失。

在此背景下，发展租购并举，加快构建规范、完善的住房租赁市场是调控北京市住房市场价格的长期有效手段，也是促进北京市经济不断健康发展的政策支持。租购并举是在深化住房制度改革的过程中，用“两条腿”走路，大力发展住房租赁市场，以满足居民基本住房需求。这对稳定北京市社会经济发展具有现实意义，对改善我国人民住房结构、长期调控我国住房市场、促进我国房地产市场健康发展具有重要意义。

二、租购并举：需求分析

（一）“新市民”住房需求不断增加

在城镇化快速发展的过程中，北京市以其特殊的区位优势、发展完善的城市功能、良好且集聚的公共资源以及大量的就业机会、发展平台吸引了大量外来人口。截至2018年末，我国城镇化率为59.58%，距发达国家80%的平均水平相差近20%。未来，还会有更多的农村人口涌入以北京为代表的资源集聚的一线城市。同时，2018年末，北京市常住人口已达2154.2万人，与2010年相比，增加了194.2万人。大量的人口涌入导致北京市住房刚需急剧上升，房价大幅上涨。在人口快速膨胀、建设用地稀缺的背景下，北京市政府自1998年起先后颁布了许多保障性住房政策，建造了大量经济适用房、廉租房、政策性租赁房等。在连续的政策支持下，北京住房的价格浮动趋势呈现出“上涨——调控——平稳调控——新一轮上涨——新一轮调控”的循环。然而，发展至今，北京城镇住房缺口仍然较大，城市住房合住情况仍然较为普遍，北京市农村住房却严重过剩。城市住房供不应求，房价高，“夹心层”人口不断增加,是北京市现有住房市场面临的主要难题。

（二）住房租赁市场发展滞后，租赁住房供不应求

据统计，2015年北京市总租房人数为289万人次，人均租房面积为20平方米，整体租售比达1∶806，远超国际合理租售比 1∶200-1∶300 的区间。此外，北京市统计局最新的统计数据显示，2018年末，北京市常住外来人口已达764.6万人，占常住人口总数的35.5%。外来人口解决住房问题通常依靠住房租赁。在庞大的住房租赁需求下，北京市租赁房总体上供不应求，但从事住房租赁的规模化企业所经营房源却只占整个租赁市场的5%，与发达国家的规模化租赁企业20%-30%的占比相差甚远。这一情况导致北京市出现某一区域内房地产中介控制大量房源从而随意涨房租的现象，房租甚至达到了北京市应届毕业生月收入的67%。“新市民”从正规渠道无法获得合适的房源，在私人租赁渠道中又遇见“黑中介”、“二手房东”，此类现象屡见不鲜。

三、国际经验

发达国家在住房市场发展过程中，都先后发展了共有产权房或政府管理租赁房。

（一）德国

德国有关政府主导住房租赁市场的规定最早为1922年颁布的《帝国租赁法》，规定对1918年7月1日前的房屋实行租金控制。第二次世界大战后，德国陷入了住房短缺状态。为了解决这一问题，德国在每一个地区都制定了固定的房租价格表。至1960年后，德国国内房屋短缺状况得到缓解，政府随即对缺房率3%以下的城市取消了房租限制，但政府仍然主导房屋租赁市场的发展，并在日常管理中披露租赁供求信息，明确租赁双方的责任及应遵守的条约。发展至今，德国住房自有率仅43%，租赁住房占市场份额的57%，新建成的房屋在一定时期内必须让渡给政府出租，或者接受补贴以低租金出租给需要的居民，限期过后才能够按照当地住房租赁市场的市场价格出租。此外，德国当地的住房租赁市场以良好有序的租赁和低租金而闻名。最为重要的是，在德国租房的居民与购买住房的居民享受同样的公共权益与公共服务。

（二）英国

在1980年初，英国注册社会住房业主会将新建的或者改建后的社会产权住房出售给满足条件的家庭。在出售的过程中，设定了多档产权份额。在初次交易时，家庭可以购买25%-75%的产权份额，剩余的份额可以分期购买，每次购买的最低份额为10%，购买100%产权前为租期。租期内，家庭需要向注册社会住房业主支付相应的租金。然而，针对老年租户或残疾租户设置了特殊条款，当这一特殊群体拥有75%的产权时，可以免交房屋租金。这种形式是介于租赁与购房之间的模式。在英国住房市场发展的过程中，这种模式起到了稳定房价的重要作用。

（三）日本

在第二次世界大战后，日本近2000万人口无房可居。20世纪50年代起，日本又经历了城市化快速发展、重工业发展，城市住房资源极度短缺且房价快速上涨，出现了严重的房地产市场泡沫。在此大背景下，日本政府于1951年发布了《公营住宅法》，政府给予地方修建出租房补助，凡是达到住房困难标准的人群都可以提出申请。1955年又颁布了《住宅公团法》，由中央提供75%，地方出资25%，设立公团，在大城市周边建造出租式公寓。这主要是为了解决大城市工薪阶层的住房问题。在不断发展的过程中，日本政府还提出了非营利机构租赁住房政策，建立了公租房的“三支箭”，有效缓解了日本国内的住房压力问题。

（四）美国

虽然美国拥有高达63.4%的住房自有率，但人口流动量大、人口聚居的纽约、旧金山等大城市却有发展十分成熟的住房租赁市场。早在1934年，美国政府便出台了《国民住宅法》，强调住房租赁市场健康发展的重要性。在该法案中，规定政府直接建设廉租公寓，并鼓励企业或个人开发投资廉租公寓。美国的《住房法》规定，只要租户身份合法，租户就可以与拥有产权的住户享受同样的权利，如子女入学、社会福利等。在住房租赁市场管理方面，无论是联邦还是州都有官方的“公平租房市场”平台，公布租赁房源，使供求双方信息平等。此外，美国国内租赁合同规范统一，双方都可以得到法律保护。在《住房法》中，明确了政府在租赁市场中的职责是规范市场秩序，为低收入者提供保障。

综上所述，各国在发展的过程中，都探索形成了适合自身的政策与措施。可以看出，这四个国家在发展的过程中，都明确规定了租户与自有住房住户享受同等的公共资源与权益。这些为我国租购并举制度的发展提供了参考。

四、北京市租购并举制度的发展历程

北京市的租购并举制度发展，大致经历了三个阶段。

在第一阶段，北京市的发展领先全国。早在2009年，北京市就发布了《北京市公共租赁住房管理办法（试行）》，将公共租赁房推上了历史舞台。办法中规定：“北京市建设用地有偿使用，租金按照保本微利的原则并结合承租家庭的负担能力和同类地段类似房屋市场租金一定比例下浮确定。”2011年，北京市政府又颁布相关条例规定：“普通商品住房用地中必须有不少于30%的面积用于配建保障性住房，并以公共租赁房为主。”2012年，北京市又调整了建设住房保障体系的思路，出台实施意见提出“推动住房保障方式向‘以租为主’转变”。在这一阶段，北京市不断尝试转变构建市内保障性住房的思想，但措施大多停留在制定条例与规定方面，主要以方向引导为主。

在第二阶段，国家将“租购并举”提升至国家战略高度。2015年，中央经济工作会议召开，会议提出“租购并举”要求，并明确其为住房制度改革的主要方向，租购并举制度正式成为我国房地产市场的调控手段之一。2016年6月，《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》发布，提出实行购租并举，培育和发展住房租赁市场。2017年7月，租购并举政策被正式提上议事日程，住建部等九部委联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，提出培育机构化、规模化的住房租赁企业，建设政府住房租赁交易服务平台。至此，北京成为首批开展住房租赁试点的人口净流入城市之一。

在第三阶段，原国土资源部和住建部于2017年8月联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，将北京作为开展利用集体建设用地建设租赁住房试点城市之一。该方案还规定，以租赁为目的的房屋可以出现在集体建设用地上，建设完成后还可以进行社会化出租，以此建设土地多元化供应体系。北京市在国家战略的引导下，主动探索租购并举的新形式，引入共有产权机制，并出台了《北京市共有产权住房管理暂行办法》，以推动住房回归居住属性。2017年，北京市发布《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》，租购并举在北京正式落实推进。该意见还对项目选址、申报主体、资金筹集、租赁模式、申报程序等内容进行了规定。同年9月，北京市发改委等八部门联合印发《关于加快发展和规范管理本市住房租赁市场的通知》，以此推动北京市住房租赁市场发展，规范住房租赁管理，推动建立租购并举制度，促进房地产市场健康发展。同年10月，北京市推出住房租赁监管平台和服务平台，运用“1+N”的模式加强对住房租赁市场的监督管理。发展至2017年10月，北京已有唐家岭项目、温泉351地块项目、朝阳区泓鑫家园小区等三个项目建成，共5600余套房屋已有承租者入住。

在这三个阶段，北京市从逐步摸索到贯彻落实国家政策，再到主动引进国外优秀经验进行实地探索。然而，由于发展租赁住房租金回报率低，我国房地产市场上的企业主体形成了重购轻租的观念。“租购并举”制度在北京市发展至今，大部分企业仍然处于观望状态，不利于政策的贯彻落实。

五、制度实施现状

（一）住房分布不均衡，市场难以解决住房问题

北京市在城镇化发展过程中，住房总量供不应求。早在1990年，住房供需缺口即已存在，形成了历史欠账。发展至今，供需依然存在缺口。然而，北京市农村住房供给却供大于求，农村户籍人口不断流出，但对空置住房却没有处理措施。

自1998年我国停止福利分房后，政府大力发展保障性住房，年收入10万元以下的家庭住房自有率高达87.4%。然而，年收入在10万元至20万元区间的家庭中有83.6%却无法拥有住房。这一群体没有被纳入政府住房保障范围之内，但自身收入又无法承受市场上的商品住房价格。同时，这些家庭也难以在北京市找到租权稳定、质量优良的租赁住房。

（二）租赁市场法律不完善，市场秩序混乱

我国现行的《房地产管理法》等法律，主要用于规范房地产交易秩序，有关房屋租赁的内容只是规定了城市房屋租赁实行登记备案制度，租赁合同也没有明确统一的范本，导致租赁过程中容易出现纠纷，而租房群体是弱势群体，受损害较大。北京市还未制定具体政策的实施细则，租房补贴措施推广范围较小，补贴范围窄、标准低，准入、退出机制较死板。没有相对完善健全的法律及政策支持，导致住房租赁市场在发展过程中容易出现问题，住房弱势群体不能得到有效帮助与保护。

目前，北京市私人住房租赁通常由中介全程代理，但由于住房租赁市场监管不到位，出现了许多欺诈现象，市场中存在大量未正式登记注册的中介机构，租房者受骗现象屡见不鲜。而具有经营资质的中介机构，又会利用租赁市场信息不对称的优势，提高租房价格赚取差价，增加了打工人口的生活负担。同时，住房租赁市场没有形成良好的市场秩序，租赁双方权利义务不平等，房东随意提价或者以其他理由直接驱赶租客的现象也是层出不穷。

（三）住房租赁市场总体规模较小，租房市场供不应求

据统计，至2018年末，北京市常住人口已达2154.2万。其中常驻外来人口764.6万。源源不断的人口涌入北京，需要更广阔的就业、创业平台，北京市住房租赁需求也随之不断扩大。然而，房屋出租供给量较小，导致住房租赁市场总体较小，无法满足不断增长的租赁需求，加剧了住房销售市场与租赁市场的不均衡，也导致住房弱势群体无法通过租赁解决基本的居住问题，影响了社会经济的健康发展及社会稳定。

（四）户籍制度导致公共资源获取门槛的存在，公共服务需求无法得到满足

发展租购并举的目的是为了解决目前购买住房困难，缩小城市间、居民间贫富差距。然而，在发展的过程中，购买住房可以享有很多的公共资源，而租房者却无法平等享受公共服务。发展这样的租购并举制度，在具体实践中并不能对住房困难群体起到更多的支持保障作用。

我国居民日常必需的公共服务资源包含教育资源、社区服务资源、医疗资源，但这些资源绝大多数都与户籍挂钩。户籍制度是我国进行人口管理的基本制度，在户籍制度下，大量的外来流动人口想要获得城市户籍以享有基本公共服务资源的直接方法是购房，但不断上涨的房价又阻止了他们的购房行为，导致他们无法获得公共服务资源，享受平等的市民权益。具体而言，在教育资源方面，我国教育资源与户籍、住房产权挂钩，所以北京出现了天价学区房的现象，甚至部分北京学校的入学学费是一套学区房。在这样的规定下，租房群体的子女无法就近入学，而绝大多数租房群体没有能力购买高价学区房，只能将子女送回家乡或者付出高额的私立学校学费，这导致了我国留守儿童不断增多，外来务工人员生活成本不断提升，以致生育率不断降低，人才流失等现象不断出现。

医疗资源也是外来务工人员极为看重的公共资源之一。但是，我国医疗服务大多与住房挂钩，购房者可以享受社区医院等福利，而外来务工人员自身及其子女面对的则是高额医护费用，以致于出现了外来务工人员不敢生病、不敢看病的现象。

综上所述，北京市租购并举制度存在的问题是全方面的，从宏观政策到具体实施都没有完善的体系可以依托。然而高昂的房价、不断增加的流动人口及他们对于公共服务资源的需求，催促着租购并举制度的建设。

六、建立完善的租购并举制度

（一）完善租赁市场保障体系，健全法律法规，实现立法保障

我国住房租赁市场在房地产行业发展的过程中，长期处于弱势地位。法律注重规范住房交易，住房租赁市场却法律缺位，市场长期处于无秩序的状态。监管主体不明确、责任划分不清晰，导致租客在产生纠纷时权益无法得到保障。此外，法律没有关于租户权益的规定。“租购同权”是我国为了缓解外来务工人员公共服务资源获取困难、实现全国范围内标准和权益统一、缩小地区贫富差距、减轻流动人口生活负担而必须加快推进的原则。以立法的方式确立“租购同权”有利于促进住房租赁市场的发展，突破我国房价高企、中低收入家庭无处可居的困境。

（二）扩大政府公租房规模，推进公租房货币化

北京正处于住房短缺而城镇化发展较为快速的时期，以政府为主导提供公租房是破解困境的重要措施。然而，我国公租房占比较小，无法更快速有效地解决住房短缺问题，所以扩大政府公租房规模势在必行。在建设公租房的过程中，逐步扩大市场租房补贴范围，进一步提高租金补贴额度，加大政策宣传，可以有效地引导保障家庭转变住房消费理念，鼓励在保障范围内的家庭选择租赁住房以解决住房困难，促进职住平衡，并盘活住房市场上的存量空置住房。

（三）建立官方租房信息平台，加强住房租赁市场秩序管理

良好的市场秩序是促进住房租赁市场健康发展的必备条件。目前我国住房租赁市场相关规定只提到“二房东”是合法的，只需得到出租人书面同意即可，但市场对于“二房东”、中介缺少监管，导致许多打着“二房东”、中介名号诈骗现象出现。这些现象层出不穷的主要原因是由于我国没有官方的租房信息获取平台，造成了市场信息不对等，给不法商家提供了赚取租户差价的机会。北京市提出了“1+N”模式的租房监督平台，但在平台推广及覆盖面方面却有所不足。此外，市场上对于租赁权益保障、纠纷处理方法、政府职能职责等的规定还不完善，所以在推进租购并举制度的过程中，应当首先建立良好的市场秩序，为租购并举的发展提供良好的外部环境。此外，应当坚持推广官方租房信息平台，为租户及时提供有效的市场信息。

（四）落实租赁住户精准匹配政策，鼓励机构持有、经营租赁住房

北京市“租购并举”政策应当主要考虑“夹心层”、“新市民”群体。应当认识到小规模、年轻化、非京籍群体是依靠租赁市场解决住房问题的主要群体，应当有侧重地制定租赁住房差别化分配政策。同时应当认识到，年轻化、非京籍群体生活负担较重，在制定相应租赁分配政策时，应给予一定程度的优惠，以吸引人才入住北京，进一步促进北京经济发展。

面对租赁住房供给不稳定的情况，政府应当鼓励机构持有、经营租赁住房。划拨供应租赁住房用地，鼓励开发企业、投资企业建设、运营租赁住房，形成长期有效的租赁住房供给源。此外，在划拨租赁住房用地时，应当考虑到职住分离的困境与周边交通设施的配套问题是影响“夹心层”、“新市民”群体选择住房的主要因素。