环境应急管理：社会组织参与的三重困境及其消解

杜 薇 刘源源

(大连海事大学 辽宁 大连 116000)

一、问题的提出

突发环境事件是指由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件，主要包括大气污染、水体污染、土壤污染等突发性环境污染事件和辐射污染事件[1]。近几年来，虽然我国突发环境事件的发生总次数在逐年减少，但损失程度和范围并未减轻。从2015年天津港爆炸事故到2017年嘉陵江四川广元段铊污染事件再到2019年“3·21”响水特别重大爆炸事故，突发环境事件给公众和国家造成深远影响。新时期突发环境事件种类多以大气、水、土壤污染为主，事件属性具有污染物种类耦合、污染区域耦合、污染类型耦合等新特征[2]，事件表现为短时间内大量污染物等的排放，事件结果伴随着同类事件的加剧甚至新环境事件的耦合，增大了引发复杂社会问题等潜在风险的可能，环境应急管理工作的重视程度亟需加强。

作为独立于政府、企业之外的第三方力量，社会组织发端于民间[3]，所具有的亲民性特征使其在参与环境应急管理中更易获得社会公众的认可。随着我国社会主义民主政治的改革推进，社会组织迅猛崛起并成为环保事业稳步发展不可或缺的攻坚力量。黄晓勇、蔡礼强在《中国社会组织报告》(2020)中对社会组织的发展现状、社会治理方式的创新及参与城市应急管理进行了前瞻性分析。康晓光、冯利在《中国第三部门观察报告(2020)》中指出社会组织影响一国政治生态可能性的大小，直接影响政府对待国内社会组织的管理策略和管理方式。社会组织已然具备参与环境应急管理的能力，主要体现在：能够监督政府履行环境责任，在第一现场及时有效的参与环境应急管理工作，弥补相关部门在环境应急管理过程中公共服务供给不足、责任消极等政府单一主体应急失灵现象；能与政府建立良好的协作机制，增进共容利益；作为政府与公众间信息互通的载体，既能第一时间接收政府应急的相关信息，在此基础上将自身收集的信息准确下达给公众，也能将公众诉求和建议上传给政府相关部门；号召公众采用科学合理的方式引导、开展理性互助，提供救灾应急物资支持。

突发环境事件涉及公众生存的根本利益，因此有序消解社会组织参与环境应急管理的困境，是政府提高环境应急能力的关键，也关乎着社会未来的安定与和谐。

二、社会组织参与环境应急管理的三重困境分析

(一)政府的传统制度性限制

传统计划经济体制下的历史积弊和我国公民社会组织的较晚起步，使得突发环境事件处置工作长期沿用依赖政府单一中心的传统应急模式。政府部门协同型运动式治理便成为处置突发性、阶段性、临时性重大任务或项目的有效工具[4]，因此“全能政府论”影响深远。在新公共管理运动的兴起和社会组织优势的凸显背景下，政府开始有意识地放权社会，实现协同治理。1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》规定了“登记管理机关”和“业务主管单位”审核、负责、监管的双重管理制度。但社会组织局限于“依附式发展”的定位且囿于双重管理体制的弊端，在制度上提高了准入门槛(表1)，使得大多较活跃的民间社会组织处在无民政登记在册也无工商注册的非法身份。因此，存活的社会组织往往是根据自身条件采取灵活策略：或者寻找合法身份的挂靠单位；或者登记为企业法人取得法律资格[5]；或者在规定不明确导致的“灰色地带”继续运营，但这限制了社会组织在参与环境应急管理过程中有效发挥应有的作用。

表1 各时期政策情况一览表

此外，我国社会组织大多是通过“搜集和反馈灾情信息”“捐助应急救援物资”等偏边缘化的环境应急参与方式来配合政府工作，在一定程度上能对应急措施产生某些参考和影响。但在参与环境应急各环节缺乏具体运作程序和规章性文件的法律保障，其呈现出被动的参与过程。参与方式与途径的制度建构不足可以被视为政府对社会组织的能力培育责任存在缺位[6]。

(二)社会组织的自身独立性障碍

我国新时期的突发环境事件所呈现的复杂程度，要求社会组织具备的专业性有所增加，而资金又是保证社会组织发挥环境应急管理专业性的前提。因此，社会组织自身独立困境主要表现为专业水平和资金支持两方面。

1.社会组织参与环境应急管理的可持续性和专业性弱

(1)参与应急的可持续性不高。我国社会组织带有明显的地域特色，知名度有限且发展不协调。其组织成员多为致力于奉献环保事业的社会公众，但由于工作、学习和生活的影响，专业领域知识储备水准参差不齐，且不能长期坚持，无法实现无缝隙工作衔接，组织成员参与环境应急的可持续性不高的问题凸显。

(2)专业性与应急需求低匹配。拥有应急管理能力的专业对口人才和设备存在缺失现象，环境应急管理的整体能力水平不足。在参与环境应急管理过程中受到不同领域专业化知识和设备的挑战，制约其参与应急的效率。天津港爆炸事件中，社会组织“绿领”虽然第一时间赶到了爆炸现场，但涉及了大量危险化学品及土壤、空气等领域的专业知识和相关设备，对专业知识领域分工不明确，只能做一些相对简单的检测和监督。而面对专业的环境监测和修复，唯有依赖于领域专家和专业设备，其在参与环境应急管理过程中专业化程度不够。

2.社会组织参与环境应急管理的资金不足

一直以来，社会组织缺乏相应的自主筹资和融资能力，再加上来自其他渠道(如支持灾害管理的基金会和慈善)的捐款比较少，所以社会组织在参与环境应急管理的资金在很大程度上受限于政府。资金不足直接反映在社会组织难以吸引专业技术人员和优秀的人才加盟，资金已成为其参与环境应急管理的重要制约因素。在天津港爆炸事件中，社会组织者“绿领”在事故核心地区进行了实地调研项目，由于缺乏政府的资金支持，主要资金则来自于其成员的会费或社会筹资。社会组织力求挣脱来自双重管理的体制束缚，但由于专业水准欠缺、资金筹集薄弱，参与过程多集中于突发环境事件发生时的紧急支援、物资发放、志愿者管理等具体行动，其参与环境应急的程度有限，最终导致意愿上的自主性与行动上的非自主性之间的矛盾。

(三)公众的信任危机

作为一种新兴的应急主体力量，社会组织近几年也面临着诸如宋庆龄基金会违规操作、中华少年儿童慈善救助基金会被爆洗钱、壹基金风波[7]等一系列慈善捐助失信乱象引发的信任危机。由于社会组织自身的宣传手段不多元、宣传力度不到位，公众对其真正实力难以认识和了解，致使参与环境应急处置的意愿不强。再加上公众参与环境应急的素质参差不齐，导致其对政府应急固有的依赖性，认为环境应急必然是政府承担相应的主要责任，因此当社会组织呼吁公众参与环境应急时，社会公众往往参与不足且无能为力。

面对突发环境事件时，各类社会组织以积极配合政府作为为准则，听从政府的意见而很少发声。其根本原因在于我国对突发环境事件的监督主体只有上级政府，缺乏必要的社会监督。

三、社会组织参与困境的消解路径

(一)推进环境应急立法建设，健全社会组织参与环境应急的保障体系

2013年民政部门出台《关于对部分社会组织直接登记的通知》，设立工商经济类、科技类、公益慈善类、社会福利类和社区服务类等五类社会组织统一由民政部门直接登记，实现直接登记制度与双重管理制度并存；2017年《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》《教育部办公厅关于进一步加强教育部主管社会组织管理工作的通知》等文件的相继出台，取消不必要的审批，加强对环保社会组织的规范管理，简化登记管理流程和手续。政府应当继续深化社会组织管理制度改革，建立环境应急管制的法定登记制度[8]，健全社会组织参与环境应急的退出制度，避免后期的无序和管理的混乱。

建立健全社会组织参与环境应急流程的统一法律规范，在此基础上完善各级政府地方性配套法规建设，为社会组织的有序参与创设良好的制度保障。明确政府与社会组织在环境应急管理各阶段的角色、分工和作用，在环境应急预案中细化社会组织参与的运作程序、内容和形式等，健全政府与社会组织协同应对的综合性法律制度保障体系。

(二)加强社会组织自身能力建设，构建环境应急管理的主体联动机制

国外政府高度重视发挥社会组织在参与环境应急管理工作中的作用。如美国社会组织经常通过广播呼吁民间慈善团体参与赈灾工作；结合民间资源力量，成立民间赈灾联盟；动员民间宗教系统，由基层民政系统邀集地方教堂领导人成立服务小组，调查灾民需求，建立发放资源的渠道[9]。同时也重视参与环境应急管制活动的可持续性，红十字会等一些社会组织，储备着相对稳定的志愿者资源，可以第一时间提供食物、医疗、避难所、心理治疗、房屋维修等专业救助服务。

1.在组织内部科学管理的基础上发挥独特优势，吸收各领域的专业环保人才和社会资本。改进社会组织法人治理结构、民主机制建设，强化自律自治；建立志愿者工作专业评估体系，定期对社会组织成员进行考核评估；增强社会组织主体参与意识，引入社会组织内部竞争机制。如，2017年北京自然之友公益基金会、公众环境研究中心、长沙绿色潇湘环保科普中心、北京合一绿色公益基金会四家国内知名环保组织依靠自身各专长项目领域吸引了阿里巴巴公益基金会XIN伙伴“战略性资助”计划的资助，突破自身项目发展瓶颈、开展互助协作；2019年政府启动“环保设施向公众开放NGO基金”用于专项支持环保社会组织参与设施开放工作；2020年启动二期基金对评选出的28家机构予以资助。

2.构建救灾应急网络系统，提高应急需求匹配度。健全社会组织与政府、公众及各类社会组织之间的联动机制，搭建平等对话平台，有效参与最契合环境受灾区所需项目，避免重复其他组织的工作内容而造成资源浪费。此外，社会组织对内部成员进行相关培训，与政府及外部组织进行交流互通，拥有不同的知识背景的成员通过探讨形成优势互补，从不同类型突发环境事件的角度协调分析，整合参与环境应急管理经验，拓宽参与渠道，稳固政府与社会组织的互通建设。

(三)创新和完善应急主体监督体系，号召公众参与形成合力

建立健全社会组织包括理事会制度、参与过程的内部管理监督体系，保证社会组织在财务、活动、管理等自身运行方面的信息公开，实现环境应急主体间的信息对称。《公益慈善捐助信息公开指引》《慈善法》等政策的相继出台，有利于增强慈善组织的信息透明度[10]。政府部门联动对其运行过程组织专项检查和抽查，加快受损信任的修复过程。公众是社会组织生存的基石，公众的信任是社会组织发展的重要法宝。因此，需进一步完善包括社会公众监督和政府监督在内的外部监督体系，应当明确政府相关职能部门职责，切实履行政府各部门对社会组织自身运行及参与环境应急过程的监管责任。

社会组织通过社会动员鼓励广大公众参与到环境应急管理体系中，包括突发环境事件及时报告，提供救灾应急资源，事后公众听证、损失赔偿等，以实现环境应急主体之间的信息互通。同时，政府、社会组织应当加强应急前期的宣传教育，增加公民自救互助知识储备。对于不恰当的公众应急参与方式进行规范和引导，舒缓公众恐慌心理，引导其采用正规渠道表达自身利益观点。提升宣传意识、扩大知名度和影响力，通过报纸、广播和互联网等多种方式积极动员各种社会力量。这不仅能够消除公众对社会组织的偏见，赢得公众的理解和支持，还能提高其社会动员能力，使公众更积极配合相关救灾应急工作的开展，有效提高政府环境应急管理效率。

结语

社会组织参与环境应急管理工作，是维稳工作的迫切需求，也是切实提高政府部门的应急管理能力以适应防灾减灾新形势的重要保证。消解当前社会组织参与环境应急管理的三重困境，对于坚守生态环境底线、构建社会主义和谐社会具有重要的实践指导意义。因此，充分挖掘我国社会组织参与环境应急管理的潜能势在必行。