内蒙古草原生态补偿机制可持续发展数据分析

刘玉霞 杨润泽

(内蒙古化工职业学院 内蒙古 呼和浩特 010010)

内蒙古草原面积118.3万平方公里，占全国总面积的12.3%，草原是我国面积最大的陆生态系统。但过度放牧、盲目开垦等人为因素以及全球降雨减少、地下水资源有限(图1)、气候干旱等自然因素，使生态环境日趋脆弱，直接导致草原出现退化、沙化等现象。党的十八届三中全会提出，建立生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。2016年，国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》及国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》等文件对保障草原生产生态具有双重功能，从而实现草原生态补偿机制可持续性发展[2]。

图1 内蒙古地下水资源一览表[1]

1 内蒙古草原生态补偿机制现状

1.1 内蒙古地区气候现状

内蒙古自治区温带大陆性气候特征显著，全区年平均气温分布从东部呼伦贝尔市北端向西南递增。全区最低气温是兴安岭北端，年平均温度-4℃以下；气温最高的地方在阿拉善盟南部和西部，年平均气温在8℃以上。年降水量一般在50～450mm，自东向西递减，大兴安岭岭东部分地区在450mm以上，额济纳旗年降水总量不到50mm(图2)，降水主要集中在6～7月份。

图2 内蒙古降水地区分布图[1]

内蒙古降水量低，蒸发旺盛，年蒸发量在500～2500mm，大于降水量的3至5倍，有的地方超过10多倍。呼伦贝尔市北部以外地区和兴安盟北部地区为500～1000mm；巴彦淖尔市、乌海市、阿拉善盟在1800mm以上。最高的阿拉善右旗上井子地区为2598mm(图3)。

图3 内蒙古降水蒸发量地区示意图(单位：mm)[1]

1.2 生态补偿(Eco-compensation)

科普中国对生态补偿做如下诠释：生态补偿概念源于生态学和经济学，是以经济补偿手段实现生态环境保护和可持续发展利用。陈佐忠等国内学者以激励草原牧区对草原生态环境的保护为目的，提出草原生态补偿概念，是在草原资源开发利用的过程中，草原资源的使用者或是破坏者对草原所有者或保护者提供资金、技术、实物补偿及优惠政策等[4]，其终极目的是保护生态环境、实现草原资源和生态环境可持续发展。

1.3 内蒙古草原生态补偿机制现状

内蒙古拥有天然草地13.2亿亩，占全国草地面积的27%，是全国最大的畜牧业生产基地。全区自建国初期到上世纪90年代，由于自然和人为双重因素，导致三化现象严重(图4)，草原退化面积占自治区草原面积的31.77%。

图4 内蒙古草原面积变化[1]

针对内蒙古草原草场退化严重问题，2010年10月，国务院出台政策，决定从2011年起至2015年，在内蒙古、四川、青海、新疆、西藏等8个主要草原畜牧区全面建立草原生态保护补偿机制，在生态极度恶化、不适宜人居住的地区以及正在实施长期禁牧的地区，实施异地扶贫移民搬迁、边境生态移民和移民扩镇等项目；在草原牧区以禁牧、休牧、轮牧等方式科学合理地利用草原，并相应地对牧民进行草原平衡补助和生产性补贴，奖补标准：禁牧补助每年6 元/亩；草畜平衡奖励每年 1.5 元/亩，牧草良种补贴每年10元/亩(图5)。自2011年中央财政每年用于草原生态保护补助资金为136亿元，2015 年166.49 亿元，2017年增加到187.6 亿元，用于草原补偿政策资金投入提高了近 38%[2]。

图5 国家草原生态补偿标准[1]

内蒙古12 个盟市全部享受草原生态保护补奖政策，补偿标准在国家资金补贴标准的基础上，按照草场面积、不同类型草原的草场质量和载畜量做出相应调整，各盟市根据地方财政给予不同标准的配套补贴：禁牧补贴实行地区标准，草场质量好载畜量高的补偿标准则高，反之则低，例如最高的是呼伦贝尔市，2011年禁牧补贴为9.54元/亩，2016年为13.7505元/亩，最低乌海为2011年为3.576元/亩，2016年为3.94元/亩；多年生牧草良种补贴为70 元/亩，分三年补完；草原平衡补助与国家标准持平。2011年禁牧面积 5.48 亿亩，草畜平衡面积 4.65 亿亩， 534 万农牧民从中收益。2016 年 3 月财政部办公厅印发《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见(2016-2020 年)》的通知，根据国家下达的内蒙古新一轮补奖任务，其中禁牧补贴 4.049 亿亩，草畜平衡奖励 6.151 亿亩[5]。

草原生态补偿机制的启动使内蒙古部分地区的草原生态环境得到改善，内蒙古自治区农牧业厅公布的《2016 年内蒙古自治区草原监测报告》最新数据显示：全区草原植被盖度呈上升趋势，2016年为43.6%，较2010年增加 6.1%;草群平均高度为20.1cm;产草量832.5 公斤/公顷, 单产增加 178.5 公斤，均出现阶段性大幅提升，草原“三化”面积比 2010 年减少了 671.3万亩[6]。第一阶段和第二阶段生态保护补偿机制的实施取得了阶段性成果，但贯彻执行过程中存在着一些问题。本文从内蒙古草原生态目标的确立实现、草原生态环境的治理改善、经济补偿的落实到位三个方面进行研究分析，针对具体问题提出可行性建议，保护内蒙古草原生态环境，保障牧民生计，促进牧区经济发展。

2 优化发展草原生态补偿机制的意义

内蒙古草原面积118.3万平方公里，占全区面积的74%，兼具生态生产双重功能。草原是多种野生动物的栖息场所；其独特的地文景观、生物景观、人文景观是生态旅游绝佳资源；除此之外，草原具有涵养水源、保持水土、防风固沙等生态功能。发展优化草原生态补偿机制能够有效遏制严峻的草场退化、平衡草原资源、恢复和改善草原生态环境，促进生态文明建设。

内蒙古草原是全国绿色畜产品生产加工基地，牛羊肉、牛奶、羊绒、草业生产居全国首位，全国消费市场1/4的牛羊肉和1/5的牛奶均来自内蒙古草原，草原生态环境的质量是草原绿色发展水平的重要标志，是保障草原生态环境质量的关键。草原是公共产品，为人类提供生态服务，草原生态环保势必会影响草地畜牧业和牧民生计，草原生态补偿机制的实施可以改善生态环境，优化土壤和饲草质量，增加植被覆盖率，保证畜牧产品的质量与安全，满足消费市场对于畜牧产品生态环境及生长环境的高端要求，增加畜产品的附加值，同时能够改善牧民生产生活状况，对于牧民收入具有稳定的增收作用，为畜牧业绿色高质量发展提供保障，促进畜牧业经济持续发展保障生态安全，最大化地发挥草原生态补偿机制生态生产双重功效。

3 草原生态补偿机制优化途径

3.1 确定合理的牧民补偿标准，平衡草原生态与牧民生计之间的矛盾

内蒙古实施草原生态补偿机制的核心是以经济手段调节生态保护者与受益者之间的利益关系，调动生态保护的积极性，保护草原生态环境，提高牧民生活水平，促进牧区经济发展。草原生态补偿机制的关键是确定合理的补偿标准。但根据历史研究及实际调研显示，保护者和受益者良性互动的机制尚不完善，生态补偿标准过低，不能够补偿牧民参与生态补偿过程中的经济损失，这在一定程度上影响了生态环境保护措施的有效实施。

生态补偿标准的确定需要结合自然条件、地域差异、市场风险等因素，精准核算牧民在草原生态建设过程中的经济损失，加大补偿力度和精准度。草原畜牧产品对于牧民来说是生计保障和创收途径，牧民利用草原饲养牛羊，出售多种畜牧产品，也可以出租草原或招待游客。禁牧、休牧、轮牧的实施使牧民阶段性、部分地失去赖以生存的草原，由此给牧民造成的经济损失需要相关部门以客观公正的态度，采用科学全面的方法予以成本补偿；针对生态薄弱地区采取的补播、灌溉、施肥、灭鼠等综合治理措施给予牧民专项资金补助；对于推行优质牧草舍饲圈养提供暖棚建设和人工饲草料基地建设的技术培训补偿；帮助牧民摆脱单一的唯畜牧业生计方式，改变牧民传统意识形态和生产生活方式，推行多元化生计转型模式，给予生计风险补偿。落实新一轮草原生态保护补助奖励政策，提高补助标准，扩大退牧还草工程实施范围，以草原生态补偿机制的可持续发展为宗旨，科学、精准地确定合理的动态补偿标准，不断优化市场环境和制度环境，构建中央和地方财政拨款与企业市场相结合的多元化补偿市场机制，保护草原生态环境，加快推进生态文明建设[3]。

3.2 加快草原水生态工程建设，实现草原生态系统良性循环

草原生态补偿机制短期效益依靠政府补助，长期的可持续发展取决于草原水生态工程建设和草原生态系统的协调发展。

内蒙古地处干旱半干旱地带，水资源长期短缺。为实现草原生态系统良性循环和畜牧业绿色高质发展，在水生态修复治理方面需要做好以下几方面的工作：1.严格按照地区水资源承载能力布控农牧业，建立水资源承载能力监测预警提醒和限审限批等限制性措施。对于通辽市科尔沁区、巴彦淖尔市乌拉特前旗和呼和浩特市市辖区地下水超载地区采取轮牧、减少农业用水等综合治理措施，科学调整草、林、田布局，逐步平衡地下水位、恢复河道生态流量等目标；2.节约用水，提高水的利用率。在呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市等地区进行现代化改造，采用管灌、喷灌、滴灌等高效节水灌溉技术，科学合理推动地表水与地下水相结合，因地制宜实现草原用水由粗放向节约集约转变；3.增建机电井和水库，提高蓄水能力，实行取水总量、水位、水质的统一管理；对于呼伦湖、乌梁素海、岱海实行退灌还水工程综合治理；4.在地下水资源分布不均、地表水缺少的包头市、鄂尔多斯市、乌拉特前旗的牧区建设中小型节水灌溉饲草地，采取喷灌为主的节水形式，结合舍饲、半舍饲，实行禁牧、季节性休牧、轮牧等畜牧业结构，改善草原生态环境。

3.3 健全草原生态补偿的法律法规

内蒙古草原生态补偿机制的可持续发展需要政府相关部门完善地方环境保护法和草原法，制定草原生态补偿专项法律制度，充分发挥法律的社会规范作用。

首先，明确立法规定草原生态补偿中主体和客体的法律权利义务范围，对于没有履行权利义务行为者追究行政职责与刑事责任，可参照草原法第65条和刑法第342条；制定草原生态补偿资金管理使用的法律法规，加大监管部门的监督作用，杜绝资金截留他用等违规现象的出现，保证补偿金真正用于畜牧业生产和牧民生活。

其次，制定森林、草原、耕地、水资等生态资源法律保护细则，执法部门严格执行相关法律法规，对于违反相关行政法律规范或不履行行政法律义务者视情节严重程度分别予以警告、罚款等惩戒措施，对于情节严重者追究其法律责任。

结语

内蒙古地区根据气候类型和草原生态现状，实施草原生态补偿机制，以经济手段调节生态保护者与受益者之间的利益关系，调动其生态保护的积极性，保护草原生态环境，提高牧民生活水平，促进牧区经济发展。合理的生态补偿标准、草原生态系统的良性循环、健全的法律法规促进畜牧业经济持续发展，从而保障草原生态安全，最大化地发挥草原生态补偿机制生态生产双重功效，实现草原生态补偿机制的可持续发展。