“怎样才是更好的地方治理方式？”

南方周末记者　王华震

在《法度与人心》中赵冬梅没有像一般的历史通俗读物那样讲述帝王将相的故事，而是从典章制度的视角来审视历史。图为2021年5月1日，观众在参观《庙堂仪范——故宫博物院藏历代人物画特展》。

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赵冬梅。受访者供图

★我觉得古代中国人不追求客观真实，包括像《史记》这样伟大的历史著作，也不追求客观真实，追求的是“美善的真”。古人是把美、善放在真前头的，其实这就是合乎道德的真。追求合乎道德的“真”是难以孕育自然科学的。

“我记得当时兜里装了很多钱，但是我没有一张粮票。”“粮票”带给赵冬梅的记忆，除了饥饿，还有那个时代凭粮票买粮食的制度。“我就在一个粮店站着，钱花不出去，小孩脸皮又薄，不敢跟人说，因为按制度规定，你只能拿粮票买。”赵冬梅向南方周末记者讲述那段尴尬的回忆。

令她有切身体会的，还有户籍制度。1976年，唐山大地震，赵冬梅的母亲抱一个、牵一个，带着她们姐妹俩坐了三天三夜的火车，从河北到广东，去寻找在海军服役的父亲。第二年，赵冬梅进入学龄，可是没有户口，不能入学。后来经一位身为教师的邻居说情，班主任才接纳了她，还有附加条件：“要是学不好就不要了。”

班主任的这句话像根刺一样让她铭记于心，也鞭策着她后来考上了北大。这些记忆中让她磕磕绊绊的“制度”，也深刻地影响了她此后的学术兴趣。

成为一位职业的历史学家之后，她的主要研究领域就是宋代制度史，“我关注的第一条要素是政治制度，与事件、人物相比，制度是历史发展中更具根本性的因素，因为它的作用是结构性的。”她说。

制度史给人的印象往往是枯燥乏味，在新书《法度与人心》里，赵冬梅没有像正统的制度史那样板起脸讲道理，但也没有像一般的历史通俗读物那样讲述帝王将相的故事，她决定“换一种方式讲故事”，从各种具体的典章制度的视角来审视“理乱兴衰”以及“制度与人之间的纠缠互动”。

帝国“金字塔”

“就制度而言，朝代之间永远是‘继承大于‘断裂，”赵冬梅说，而隐藏在制度的延续性下面的，是各个朝代所面临的一些共性问题，比如官僚的选任问题，皇帝周边势力（如后妃、外戚、宦官）的处置问题，士大夫与皇帝的关系问题，中央对地方的有效治理问题，兵权收放与边防的关系问题等等——这些共性问题才是帝国治理的真正难题。甚至有些帝制时期的难题，对今天的国家治理也有着启发意义。

“放眼全世界，在如此广大的地理范围之内，实现统一如此之早、统一的时间如此之长、统一的追求如此一贯，帝制中国都是独一无二的，这一事实，常常令后世惊诧。”赵冬梅认为，两千多年的帝制，朝廷的核心利益关切不外乎以下两点：怎样延续王朝统治，这是皇权的安全问题；怎样保持中央对地方的有效控制，这是中央集权的问题。哪怕是在分裂时期，各政权所施行的仍然是郡县制、官僚制，所追求的仍然是中央集权。

中央集权的理念说起来简单，但是中央对地方的有效控制，则是一项复杂的系统工程，其中包含着丰富的技术性。

比如地方行政制度的建设，两千年来地方行政层级经历了从两级到三级的摇摆，只有县作为最基础的政区保持了长期的稳定，县以上的政区都发生过复杂的变化，最终是宋朝的制度创新，让地方行政层级固定了下来。“以前政府层级的演变，不论是两级制还是三级制，各级地方政府在本辖区内，都是一揽子管，所以辖区一旦过大，就有形成割据的可能。”赵冬梅说。而宋朝发展出一种新的地方管理体系，最高级的地方政区同时设置功能不同的平级机构，各管一摊，比如转运司管财政，提刑司管司法，分别对应中央的主管部门，分权制衡，既保证了效率，又防止了割据，“宋朝的制度创新对元明清产生了深刻影响”。

怎样才是更好的地方治理方式？　南宋思想家叶适认为，就是要适当地放权给地方行政机构，“以一郡行其一郡，以一县行其一县，赏罚自用，予夺自专”。中央的监督检查是必要的，但是必须做到有度，抓大放小，必须有明确规定，而且不要太频繁，以免对地方行政造成干扰。明末清初顾炎武说得言简意赅，“有圣人起，寓封建之意，于郡县之中，则天下治矣。”

“这样的话能说出来，说明那个时代的地方被管得确实太死了。”赵冬梅说，无论是叶适还是顾炎武的话，都表达了古代中央集权制度下，地方获得更多自主权的期望。“帝制时期是等级社会，官大一级压死人。国家机构也分等级，就像一个金字塔，皇帝在塔尖，县级政府在塔底，在这个等级结构中，普遍存在着上级的集权，上级为达成某种目的，可以视下级为牺牲品。”

“他们的升降浮沉都由中央决定”

地方政府人事任免制度的变迁，也体现了中央对地方控制的加强。

中央—地方关系的一个重要内容，是地方政府人事权力的分配问题，也就是说中央与地方，究竟由谁来掌握地方政府的人事任免权。当地方政府的人事任免权力主要由中央掌控时，就构成了选任集权。“就历史事实来看，帝制中国的选任集权其实是到了隋朝才实现的。”赵冬梅说。

隋朝以前，人事制度的典型模式为中央任命郡县两级的地方长官和佐官，地方政府的其他官员，均由地方长官从本地人中选拔任用，这被称为“辟除”。1993年，江苏连云港出土了中国最早的郡一级行政文书档案——西汉东海郡的吏员考绩簿，24方木牍、133支竹简，4万多字，呈现了有关西汉东海郡政府组织的珍贵的第一手资料，根据这些资料，学者们研究发现，西汉东海郡政府的两大机构，太守府和都尉府加起来，正式编制39人，实际在职人员107人，超编68人，其中中央任命的职位只有4个。占总编制的10.2%,占实际在职人员的3.7%，这4个职位就是太守府的长官太守和佐官太守丞，都尉府的长官都尉和佐官都尉丞。

东海郡的例子代表了隋朝之前八百年间地方政府的人员和权力结构，由中央任命的外地官员处于领导地位，但数量极其有限，属于绝对少数，由地方长官辟除的本地人官员，处于从属地位，但占绝大多数，在这种人员和权力结构之下，地方行政实际上实行的是长官负责制，无论是县令还是郡守，都有专任一方之权，对一地事务负有全责。而他辟除的属官则熟悉地方事务，为地方治理提供了人才保障。

“从隋朝起，帝制中国地方官的选任进入第二阶段，即选任集权的时代。”地方长官失去了辟除属官的权力，地方官一概由中央任免，实行任期制、避籍制。以唐代跟汉代做比较，唐代的州相当于汉代的郡，都属于统县政区，汉代的东海郡政府正式编制39人，由中央任命的官员4人。唐代最高级别的上州政府的正式官员编制是76人，全部由中央任命，这就是绝对的选任集权。“选任集权的出现，是中国政治史上中央集权之一大变革。”

“我看历史其实是比较强调偶然性因素的。”赵冬梅说。选任集权出现于隋，通常的解释有两种：一个是从必然的角度，中央要打击地方豪强对地方政权的垄断，必然要把地方的选任权抓过来。二是偶然的角度，隋朝以前的北齐，政治腐败，因国库空虚开始卖官，卖无可卖的时候，就把原本由地方长官辟除的职位，也拿过来一起卖。皇帝的一时荒唐被固定成为惯例，到隋朝再用制度加以固定，就变成地方官的中央选任制度。

选任集权的确加强了中央对地方的控制，但是也带来了两个问题。一方面，集权导致了选任制度的变质。选任集权为中央的人事部门带来了巨大的工作量，大大小小的官员、芝麻粒大小的业绩，都是由吏部的考功司核查，吏部成了唐代中央事务最多最繁忙的单位之一。吏部需要处理的文书数量巨大，整个机构都处在一种终年笔头不倒的状态，即便如此，以帝国的幅员之广、官员数量之巨大，吏部所能依靠的，除了简单的面试，也只能是对文书档案的核实，很难负起优选劣汰的责任。因此，为了实现确认集权的目标，维护官僚集团的稳定，选任制度逐渐发生了变质，从强调绩效能力到强调学历资历，论资排辈，成了最稳妥安全的选任标准。这就使选任背离了优选人才的初衷。

另一方面，选任集权导致了地方治理的日趋疲软。官员队伍不断膨胀，职位供应越来越紧张，为了扩大职位的供应量，就不得不缩短任期，官员在地方上工作的时间越来越短，哪怕是一个有理想的官员，也根本没办法熟悉地方情况，作出符合本地实际的决定。另外，选任集权制度下，地方官忽视地方利益，片面畸形追求政绩，成了一种新的病症，“原因很简单，集权制度下，地方官中央化了，不管工作地点是怎样的远离首都，他们在本质上都是中央派出的官，他们的升降浮沉都是由中央决定的”，因此，在中央化了的地方官的心中，皇帝、朝廷的意愿永远是第一位的，本地的利益则是第二位的。“当地方利益遭到了忽视，甚至践踏，其实就很难说这样的地方治理是有效的了。历史上选任集权对于地方治理的影响，恐怕还是消极面多一些。我们反观汉朝，在没有选任集权的时候，也能实现中央的有效控制。”赵冬梅说。

“制度在古代是跨越朝代的”

南方周末：你在书里谈到，就制度而言，朝代之间永远是“继承”大于“断裂”，隐藏在制度的延续性下面的，是各个朝代所面临的一些共性问题。但是你在书中将目光停留在帝制时期各个朝代的“继承”，如果将目光延长到近代，那么这种“继承性”体现在哪里呢？

赵冬梅：制度这个东西在古代确实是跨越朝代的，不随着改朝换代发生天翻地覆的变化，制度在不同朝代之间的这种继承性是非常强的。哪怕是汉代制度，可能也会被后代的人反复引用，作为解决现实问题的参考。1911年共和制的建立是一个“断裂”的坐标，这一套国家制度跟古代的国家制度之间已经在某种程度上断裂了。

当然也有相互可以比较的地方。我在书中一个有意识的努力，就是为帝制国家祛魅。至少在我上学的时候，讲它负面的东西比较多。我不否认这些负面东西，比如剥削、阶级压迫，但是，当一个帝制国家建立之后，它面对的一些困难可供我们反思。比如中央和地方之间，这是一对矛盾——究竟什么样的地方治理才是有效的？　其实在帝制时期就有过各种各样的努力，这些努力可以为今天人们的思考提供一个个案，从头到尾你能看到它是怎么发生、怎么失败的。

还有对官僚的治理，官僚本来是要跟皇帝共治国家的，按道理讲他们是有用的，但是官一进入官僚体系之后就有自利倾向，会改造这个制度，让它更符合自己的利益。帝制国家曾经对此有过各种各样的努力，这一点可能对于我们今天的国家治理来讲是有启发的。但是这个启发不是我告诉你怎么做，我没有资格、没有能力告诉大家该怎么做，我们历史学家就是把它们呈现出来，那个启发是什么，启发了谁，不由我说了算。

南方周末：中国历史从秦统一之后接下去的几千年，总体上来说是中央集权慢慢加强的过程，但中间也出现了与魏晋时代“王与马、共天下”类似的贵族政治时期。为什么中国的这种贵族政治是不可持续的，没有像欧洲那样变成一个传统，或者和皇权达成一个动态的平衡？

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