中美铁路技术标准体系建立与实施过程对比分析

李青青，薛 锋,2，左大杰,2

(1.西南交通大学 交通运输与物流学院，四川 成都 611756；2.西南交通大学 综合交通大数据应用技术国家工程实验室，四川 成都 611756)

技术标准体系是在研究系统范围内由具有一定内在联系的规章管理制度、指导应用规范、制修订文件等构成的科学有机体，体现了系统标准化的最佳秩序。铁路技术标准是对铁路相关技术进行规范化、系统化的具体措施，与国家铁路网发展水平、运营环境、管理模式、基础设施建设条件等多种因素密切相关[1]，技术标准的选择直接影响铁路工程建设投资、运输组织方式及在综合交通运输网络中的作用[2]。近年来，我国铁路发展迅速，路网规模日益扩大，随着铁路运营质量、效率和安全要求的不断提升，铁路运输对相应的技术标准也提出了更高要求。同时，为配合“一带一路”建设及“铁路走出去”发展战略，我国铁路发展部门亟需重新审视既有铁路技术标准的适用性及其与欧美等发达国家铁路技术标准建设存在的差异，探索助力铁路运输事业高质量、可持续发展的内在动力。

通过国内外研究现状分析可发现，我国铁路技术标准相关研究大多集中在技术标准的发展历程、体系构建、管理特征、结构分类、产品维修、生产安全等方面[3-10]，对铁路技术标准进行中美对比分析的研究较少，而美国作为铁路运输发展较早的发达国家，在铁路技术标准建设方面具有一定的经验，本文从技术标准制定前、技术标准实施过程、技术标准实施过程后3个方面分别对中美两国的铁路技术标准进行对比，分析两国铁路技术标准存在的差异，并总结出我国铁路技术标准进一步发展的建议和措施，为完善我国铁路技术标准体系建设提供实质性参考。

1 技术标准制定前

1.1 制定机构不同

我国铁路技术标准的制定机构主要由国家铁路局及下属的地方铁路监督管理局、中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)及各铁路局集团公司等机构组成。国家铁路局主要负责组织拟订铁路技术标准并监督实施，国铁集团主要从企业层面负责制定铁路专用产品及原铁道行业转化为国铁集团的技术标准。各负责单位根据自身的职责和功能制修订相应的铁路技术标准。我国技术标准制定组织机构及职能如图1所示。

图1 我国技术标准制定机构及职能

美国铁路技术标准主要是由联邦铁路管理局(Federal Railroad Administration，FRA)按照美国法典第49篇的相关规定进行规划和指导。联邦铁路管理局是根据1966年颁布的《交通部法案》成立的美国运输部内10家关注多式联运的机构之一，主要工作是安全法规的发布、实施和执行，全国铁路走廊的选择性投资及研究和技术开发为美国现在和未来提供了一个安全、可靠和高效的人员及货物流动，由署长办公室(Office of the Administrator)、通信办公室(Office of Communications)、铁路安全办公室(Office of Railroad Safety)及首席法律顾问办公室(Office of Chief Counsel)、行政办公室(Office of Administration)、铁路政策与发展办公室(Office of Railroad Policy and Development)及首席财务官办公室(Office of Chief Financial Officer)组成[11]。美国铁路技术标准制定机构组织系统如图2所示。

图2 美国铁路技术标准制定机构组成

1.2 构成特点对比

我国铁路技术标准是在技术规章管理体系完备的基础上进一步细化发展起来的针对铁路建设产品、设计、施工应用规范化的一种规范化制度。目前我国铁路技术标准已经初步形成由3大管理层级、2大规章类别、3大规章性质和12大专业规范共同组成的技术标准体系，构成了我国铁路技术标准独特的空间“四面体结构”模型，如图3所示。

图3 我国技术标准“四面体结构”模型

顶点A、B、C、D代表的“3大层级”“2大类别”“3大性质”和“12大专业”之间相互联系、相互协调制约，缺一不可，共同构成我国独特的铁路技术标准体系框架。

美国铁路技术标准体系的构成有所不同，联邦铁路管理局按照运输对象划分为客运铁路(Passenger Rail)和货运铁路(Freight Rail)。联邦铁路局通知并实施关于国家城际客运铁路系统的行政政策，并赞助客运服务。客运铁路相关技术标准由高速铁路(High Speed Rail)、美国铁路公司(Amtrak)、阿拉斯加铁路(Alaska Railroad)等具体客运铁路公司的标准规范组成[12]。涉及到的分析统计资源由铁路政策和发展办公室的工作人员根据其可靠性或实用性专门选择[13]。货运铁路技术标准主要根据铁路运输常设委员会(AASHTO Standing Committee on Rail Transportation)、美国铁路协会(Association of American Railroads)、国家调解委员会(National Mediation Board)、国家铁路计划(National Rail Plan)、拟议的国家铁路计划指导(Proposed State Rail Plan Guidance)、运输研究委员会(Transportation Research Board)等组织的相关规范标准执行货运铁路技术标准[14]。其内容、性质与美国技术法规密切相关，所以美国技术标准构成的最大特点是技术标准的法律化程度较高[15]。中美两国铁路技术标准的不同构成特点如表1所示。

表1 中美两国铁路技术标准体系构成特点对比

2 标准实施过程中

2.1 标准阶段划分不同

我国铁路工程建设标准划分阶段一般包括勘测、设计、施工和验收等阶段，对应代表的标准文件有《铁路工程地质勘察规范》《铁路工程建设标准设计管理办法》《铁路施工规范》和《铁路工程施工质量系列验收标准》，各阶段的主要内容如图4所示。

图4 铁路工程建设标准阶段任务

美国铁路技术标准体系较为简单，没有严格按照铁路建设过程来划分阶段，而是紧紧围绕铁路运输安全这一核心任务进行制定，由联邦铁路管理局各办公室对应负责，主要涉及铁路安全Railroad Safety)，研究、开发和技术(Research, Development and Technology，RD&T)和赠款和贷款(Grants & Loans)等方面。其中，铁路安全是由联邦铁路管理局的铁路安全办公室促进和规范全国铁路行业安全，该办公室通过不同的铁路安全专家履行其监管和检查职责，工作人员包括近400名联邦安全检查员，他们专门从事平交道口、危险材料、动力和设备、操作规程、信号和列车控制、轨道等6个技术领域之一的合规和执法工作[16]。联邦铁路管理局在RD&T的使命是通过基础和应用研究及创新和解决方案的开发，确保铁路运输人员及货物的安全、高效和可靠。安全是交通部的主要战略目标，也是联邦铁路管理局RD&T项目的主要驱动力[17]。铁路赠款和贷款是为了提高安全性，鼓励客运和货运铁路基础设施和服务的扩展和升级，联邦铁路局通过各种竞争性和专项拨款项目支持国家铁路网[18]。

与我国技术标准相比，美国铁路技术标准更加关注铁路运输安全和铁路融资方面，我国技术标准严格按照铁路运输生产过程进行制定，具有更加标准化、规范化的特点，实用性更强。

2.2 技术标准认证制度

我国铁路技术标准的认证制度是由强制性标准、技术规范与政府推荐性标准、行业标准、企业标准、地方标准等组成。目前，我国铁路技术标准的认证制度由四级标准组成，标准内容对比如表2所示。

表2 四级技术标准内容对比

美国技术标准体系与我国标准不同之处在于美国货运铁路属于私人组织，各自负责自己的维护和改进项目，导致美国技术标准认证制度是以具体的铁路产品认证为依托，在联邦铁路管理局相关文件约束下，根据各自的技术手册及规则条例开展认证制度，包括质量体系和产品质量认证两部分。

质量体系认证适用于铁路新产品，包括对材料、产品和服务的认证，以确认新产品符合技术标准的要求。产品质量认证由AAR组织，TTCI标准部门负责认证检测试验、审核等工作，涉及机械及货车零部件，如车轴、轴承、制动机等产品认证范围。

对比中美标准认证制度可以看出，美国技术标准以产品认证制度为依托，符合铁路相关运输产品的实际需要，但产品目录过于庞大，无法保障技术标准的系统性和清晰性。我国技术标准的划分和分工明确、层次分明，认证制度更加完善和系统，有助于我国铁路技术标准做到有迹可循。

2.3 标准适用有效性对比

我国铁路技术标准名义上有强制性和推荐性之分，但在实施过程中没有明显区别，推荐性标准一般同强制性标准一样执行。此外，在技术标准编制时，又以“严禁”“应”“宜”“不得”等规范加以区分。对《铁路技术管理规程》中表示有效性程度的词进行统计，结果如表3所示[19]。

表3 严格程度词词频统计

由表3可以看出，对技术标准规范有效性界定上使用最多的词汇为“应”，占所统计词汇的68%，“应”表示正常情况下按照技术标准规范进行作业，特殊情况下，在经过相关流程审批后允许突破相关规定。其次，“必须”“不得”“严禁”等态度明确的词汇在标准中出现次数占严格程度词的大多数，表明我国铁路技术标准具有很强的严格性。弹性表述词，如“可”“需要”“需”等词汇出现频率略低。

美国将铁路技术标准相关内容纳入到联邦法规(Code of Federal Regulations)的范畴，各铁路运输公司和铁路运输协会制定的技术标准必须严格遵守联邦法典颁布的技术法规。形式上分为强制性标准和自愿性标准，但实质上都具有较强的法律要求，在内容上涉及直接影响铁路安全性及其兼容性问题。强制性标准和自愿性标准的区别在于，自愿性标准是基于实践经验对铁路工程建设、管理、运营、维护等方面提出的可操作建议，强制性标准是根据具体事项重要性程度制定的标准。就美国铁路协会的技术标准而言，“技术手册”和“货物装载规则”具有强制性要求，但“交换规则”和“推荐规范”则具有较强灵活性。

3 标准实施过程后

3.1 技术标准制修订差异

技术标准试验和验证需要建立在大量实际工作检验的基础上，是一个经过多年实践证明并不断被修订的过程。我国铁路技术标准是在前苏联标准基础上逐步发展起来，缺乏技术标准的试验经验。目前我国铁路技术标准相关制定部门意识到这一问题，正积极借鉴和吸纳国际先进标准制定组织的先进经验，并结合我国铁路自身发展条件和现状，探索适合我国铁路技术标准的试验检验具体程序，具有兼收并蓄的特点。

美国铁路技术标准的试验和检验与我国不同，为提高铁路运营效率和服务质量，美国铁路技术规章的制定从一开始就拥有大量的试验支持，具有一套较为完善的标准试验制度和检查修订程序。如美国铁路协会下设专门的研究与试验部，一般是针对性能和安全进行试验测试，主要由位于科罗拉多州普韦布洛总部的美国交通技术中心TTCI负责，美国交通技术中心下设生态友好资源部、质量资源部、安全资源部、风险管理部等多个部门，保障了铁路相关技术标准的准确性和可靠性[20]。

中美两国在技术标准制修订方面也存在较大差异，中国标准制修订与美国标准体系相比虽起步较晚，但在我国近年大力倡导“交通强国，铁路先行”发展战略的基础上，我国铁路技术标准体系制修订过程日益完善，形成大量有针对性的试验规范及制修订标准。在铁路相关产品方面的发展速度与发展质量也正逐渐赶超美国。

3.2 技术标准公开度对比

截至2019年8月30日，国家铁路局全年收到政府信息公开申请表239件，法定期限内办理并答复128件；申请人撤销申请87件；与政府信息公开无关未受理的有24件。从申请公开方式看，使用在线申请系统申请196件，占82%；邮寄信函申请43件，占18%，如图5所示。

图5 申请公开方式

从申请公开信息内容看，共涉及293项内容，其中涉及铁路规划建设的71项，占24.23%；涉及铁路运输的57项，占19.45%；涉及安全监管及行政处罚的37项，占12.63%；涉及行政许可及标准规范的15项，占5.12%；涉及财政预决算、政务公开、行业统计、人员招聘等行政事务信息100项，占34.13%；其他信息13项，占4.44%，信息公开内容比例如图6所示。

图6 政府公开信息内容比例

美国铁路独立于国家管控体系之外，是由大型的铁路运输公司自行组织起来的私人组织，铁路维护和改进项目均由自己负责。就具有代表性的美国铁路协会而言，其发布的相关技术标准大部分属于非公开文件，使用时需要自行购买，一般是以PDF的形式提供在标准公开网上，对技术标准采取收费措施，这也是各铁路协会正常运转的收入来源之一，与其他主要行业相比，他们投入最高比例的收入来维护和增加系统容量。铁路投资的大部分用于系统维护，以确保良好的维修状态，而平均15%～20%的资本支出用于提高产能[14]。美国标准信息公开性情况如表4所示。由此可以看出我国铁路技术标准与美国相比具有高强的信息公开性，透明化程度更高，这对我国铁路技术标准的普及和发展具有重要作用，也是我国铁路技术标准得以快速发展的关键。

表4 美国技术标准公开性情况

4 建议与措施

一直以来，我国铁路技术标准在汲取先进发展经验的基础上不断延伸，最终演化形成具有中国特色的标准体系。通过对中美铁路技术标准制定前、实施过程中、实施过程后等3个方面的分析，提出了我国铁路技术标准进一步发展的建议与措施。

1)转变标准制定对象，增强信息交流机制。我国铁路技术标准涉及范围广、内容多，针对某一具体铁路形式的产品标准规定较少；制定机构相对复杂，容易产生各部门职责相互推卸、信息沟通不到位等质量问题。因此，有必要对我国铁路技术标准制定机构进行简化，将我国铁路职责相关或相近的部门综合在一个部门下进行统一管理。

2)加快完善高速、重载铁路技术标准体系构建，积极参与国际铁路工程项目，提高我国铁路技术标准的认可度。目前，我国铁路技术标准在国外实际应用方面参与程度有待提高，难以在国际领域站稳脚跟。我国铁路要想“走出去”，必须持续参与国际项目的竞争，以提高我国铁路技术标准的适应能力。

3)加强标准制修订和产品认定制度建设，落实好技术标准检查和更新工作，建立相适应的标准试验、标准检查及标准认定技术平台。标准试验环节是铁路技术标准建立的关键，需要进一步完善我国技术标准认定制度，加强知识产权保护机制，为我国技术标准发展和延续创造更有利的保障机制。

4)进一步健全综合交通运输系统的技术标准体系建设，发展好铁路与其他种类交通运输技术标准相互融合作用，适应交通运输大环境下的未来发展方向，加快建立多式联运系统下铁路技术标准构建，增强技术标准的可持续发展能力。

5)我国铁路在制定标准过程中，虽然信息化程度较为公开透明，但最终的权力机构与西方国家相比较为集中，难免会发生反馈信息不及时、反馈意见得不到有效采纳的现象，降低反馈质量与实施效果。适当增加和规范权力监管机构，形成有效的互为约束制度，对激发铁路行业的市场活力，创造更为先进、标准、系统的技术标准体系具有重要作用。