新时代实施金融安全战略研究

2021-05-13黄翔宇

桂海论丛 2021年6期

黄翔宇

摘要：实施金融安全战略，是总体国家安全观的重要组成部分，是党中央在新时代背景下作出的重要战略部署，是统筹发展与安全的重要保障。金融安全战略是面对国内外复杂多变的形势，在新发展格局的战略背景和实现共同富裕的现实背景下提出的，具备时代特征。实施金融安全战略有利于防范化解金融风险、有利于保障国家经济安全、有利于统筹发展与安全，意义重大。实施金融安全战略要有效应对金融周期性风险、金融内部脆弱性风险、信息不对称风险及外部冲击风险。要深化金融供给侧结构性改革，推进金融高质量发展；引导金融服务实体经济，形成金融和实体经济的良性循环；构建金融风险防控体系，强化金融监管；稳步推进金融双向开放，提高国际金融话语权。

关键词：金融风险；金融安全；国家安全观；实体经济；金融开放

中图分类号：F832.0文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）06-0080-06

基金项目：2019年中共安徽省委党校（行政学院）系统重点课题“民间借贷风险防范研究——基于安徽省亳州市的案例分析”（QS2019037）。

2017年10月18日，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上指出：“坚持总体国家安全观。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益。”[1]24“十四五”规划《纲要》明确提出将金融安全战略与粮食安全战略、能源资源安全战略并列为三大经济安全战略。实施金融安全战略，是总体国家安全观的重要组成部分，是党中央在新发展阶段作出的重要战略部署，也是统筹发展与安全的重要保障。维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事[2]。因此，应高度关注金融安全问题，为防范化解金融风险与推动经济持续健康发展提供坚强保障。

一、实施金融安全战略的时代背景

（一）国内外形势复杂多变

从国际形势来看，当今世界正经历百年未有之大变局，国内外学者普遍认为世界格局出现“东升西降”的态势，国际形势错综复杂，逆全球化思潮涌现，以美国为首的单边主义、霸权主义、贸易保护主义仍然盛行，导致全球不确定性增加和金融风险集聚。从国内形势来看，我国当前处于新发展阶段，是实现第二个百年奋斗目标和推进民族复兴的关键时期，经济发展虽然前景向好，但发展不平衡、不充分的问题仍然较多，实现高质量发展还存在很多难点，经济发展面临前所未有的机遇与挑战。

突如其来的新冠肺炎疫情，搅乱了世界经济的运行秩序，加剧了大变局的演变。国际货币基金组织公布的数据显示，2020年世界经济陷入深度衰退，经济总量下降了3.1%，发达经济体的经济总量下降了4.5%，新兴市场与发展中经济体的经济总量下降了2.1%[3]。中国虽然是唯一实现经济正增长的世界主要经济体，但国内经济形势仍然复杂严峻，不稳定性和不确定性增加，疫情防控工作困难重重。面对国内外错综复杂的形势，应充分认识金融安全的重要性和实施金融安全战略的必要性。

（二）加快构建新发展格局的战略背景

党和国家提出要加快构建新发展格局，即加快形成以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局。新发展格局在党的十九届五中全会上正式确立，在“十四五”规划中得到全面体现。“十四五”时期是我国加速转型期，安全应贯穿于发展的始终，统筹发展和安全已经成为构建新发展格局这个重大战略不可或缺的重要内容。具体来看，金融是现代经济的核心，是国家重要的核心竞争力，但金融领域中存在诸多问题，例如，金融服务实体经济不足、金融资源分配不平衡、外资大额进出、人民币国际化及金融开放等环节仍存在风险隐患，不利于新发展格局的推进。站在时代发展和战略全局的高度，党中央提出实施金融安全战略，就是为了畅通双循环，疏通资金向实体经济的传导和流通渠道，不断增强金融服务新发展格局的能力。实施金融安全战略，也是为了更好地处理经济平稳增长与防范风險的关系，守住国家经济安全的底线。

（三）扎实推进共同富裕的现实背景

改革开放后，国家为了解放和发展生产力，允许一部分地区、一部分人先行富裕，再让先富带动后富，最终实现共同富裕。党的十八大之后党和国家政策开始鼓励实现全体人民的共同富裕，党的十九届五中全会更是提出把促进全体人民共同富裕摆在更加突出的位置。2021年8月17日，习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上提出：“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕；金融是现代经济的核心，关系发展和安全，要遵循市场化法治化原则，统筹做好重大金融风险防范化解工作。”[4]具体来看，金融领域存在一些不合理因素，影响了分配体制，制约了共同富裕的推进。一部分人依靠资本无序增长、非法集资、金融腐败等方式，取得了大量的不合理收入和非法收入，加剧了财富分化；一部分群众因受到非法金融活动的侵害，造成财富的损失；一部分机构盲目追求眼前利益，抬高了风险偏好，出现“大而不能倒”的现象，形成重大风险隐患；一部分机构形成垄断效应，垄断了行业资源和数据资源，弱化了市场的公平竞争；也有一些“僵尸型企业”，利用政府支持和银行续贷来维持生计，却不产生盈利，杠杆率过高造成风险隐患，不利于企业的良性发展。实施金融安全战略，规范不合理的收入，促进各类资本规范健康发展，才能在防范化解金融风险和经济高质量发展中促进共同富裕。

二、实施金融安全战略的重要意义

（一）实施金融安全战略有利于防范化解金融风险

2018年4月2日，习近平总书记在中央财经委员会第一次会议上强调：“防范化解金融风险，事关国家安全、发展全局、人民财产安全，是实现高质量发展必须跨越的重大关口。”[5]金融风险带来的直接结果就是金融危机，金融危机是金融安全的极端表现，因此需要重视金融风险的防范化解工作。习近平总书记在党的十九大报告中提出：“坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战。”[1]27-28防范化解重大风险排在“三大攻坚战”的首位，防范化解金融风险主要是经济领域的风险，是防范化解重大风险的重要组成部分。历年来党和国家的会议和报告中，反复提到防范化解金融风险任务艰巨，强调把主动防范化解金融风险放在更加重要的位置，提出了“稳金融”“守住不发生系统性风险的底线”等重要论述。防范化解金融风险攻坚战收官之后将由金融安全战略接续，需要继续打好持久战[6]。可见金融风险问题一直都是党和国家关注的重点问题，实施金融安全战略是政策的延续，具有长期性和持久性，有利于防范化解国家面临的各种金融风险。

（二）实施金融安全战略有利于保障国家经济安全

习近平总书记曾在中共中央政治局第四十次集体学习时强调：“金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。”[2]党中央一再强调金融安全的重要性和重要地位，把金融安全提升到国家安全的角度。一是金融与经济高度关联，金融软实力的作用凸显。习近平总书记曾在中共中央政治局第十三次集体学习时强调：“金融活，经济活；金融稳，经济稳。经济兴，金融兴；经济强，金融强。经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣。”[7]有研究表明，经济总量与六个因素高度相关，分别是金融环境、人才环境、技术创新环境、文化环境、基础设施环境及生活环境。其中，金融环境在这六个因素中排名第一，金融环境与经济发展环境的相关度最高。学者普遍认为，金融环境越好，经济总量越高，经济发展程度越好。二是金融安全面临金融霸权的挑战。一些国家财政政策和货币政策的调整会形成风险外溢，对我国金融市场和金融安全造成外部冲击。具体来看，美国具备政治霸权、经济霸权和金融霸权地位，也具备货币发行权和美元结算优势。一方面，国际结算中美元结算的占比较高，各个国家的贸易往来通过美元进行结算，会受到美元价格变动的影响，美国借助其金融霸权和美元霸权地位，影响黄金价格、石油价格、大宗货物价格，进而影响我国的产品价格、贸易往来和金融市场。另一方面，美国等西方国家利用SWIFT、CHIPS等系统实现全球金融系统的互联互通，控制着全球的贸易清算。当前国际通用的金融条款、金融规则、金融合约大多数是以美国为代表的西方国家制定的，因此，美国控制着全球资产价格变动、全球金融活动、全球贸易清算，主导着国际金融秩序，对我国经济安全和国家安全带来诸多不利影响。实施金融安全战略，有利于保障国家的经济安全。

（三）实施金融安全战略有利于统筹发展与安全

统筹发展与安全是一个国家、一个民族生存与进步必须处理好的首要问题[8]。具体来看，各类金融风险仍然存在，影响着经济的高质量发展。表现形式为宏观杠杆率仍然偏高、影子银行业务规模较大、房地产金融化程度较高、地方政府隐性债务难以完全掌握、不良贷款抬头、金融违法犯罪事件仍然多发、外部金融冲击依然不断等。一些互联网金融公司打着“金融创新”的旗号，疯狂吸收群众资金，最终资金链断裂，老百姓财富受损；一些非法集资乱象、民间借贷乱象仍然存在，破坏了金融市场的运行，引发老百姓上访维权，增加了社会风险。实施金融安全战略，能够稳定金融市场秩序，维护社会的和谐稳定，是统筹国家发展与安全的重要保障。

三、实施金融安全战略要有效应对四种风险

一般而言，金融安全是个理性的平衡点，现实中影响金融安全的因素较多，很难达到绝对的平衡。学者普遍认为，金融的不安全是由于金融风险的产生打破了这种平衡，主要包含四种风险，即金融周期性风险、金融内部脆弱性风险、信息不对称风险及外部冲击风险。

（一）金融周期性风险

从20世纪80年代起，经济学家的开创性研究让金融经济周期理论取得突破性的进展，并逐步建立了一般理论框架。金融周期理论认为金融具有周期性，存在上下浮动的趋势，金融周期跨度较长，长于经济周期。有学者研究发现，在金融周期下行、经济周期下行或经济与金融周期均下行时，往往会发生金融危机。有学者提出银行出现风险与经济周期有关，银行危机更易于在经济衰退时发生。支俊立等认为金融周期和经济周期具有较强的同步性，金融周期显著影响企业的融资能力[9]。李雪松等运用Logit模型研究发现最容易发生金融危机的时段是金融周期的顶部和下降期[10]。马勇等认为金融周期与经济密切相关，金融风险是一个长期的过程的积累[11]。为此，有学者提出在新发展阶段，要主动应对风险，处理好经济平稳增长與防范金融风险之间的平衡关系。

（二）金融内部脆弱性风险

有学者研究发现微观经济主体的杠杆率与经济周期具有联动性，认为杠杆率是金融内部脆弱性的表现，进而提出了“金融不稳定性”假说；有学者认为金融部门比经济中的其他部门更脆弱，更容易陷入系统性危机；有学者认为财政赤字的变动会影响到利率和汇率，产生金融风险；有学者认为信贷过度会导致金融脆弱性，强调的也是杠杆率的问题。文凤华等将我国金融脆弱性的原因划分为四个因素，分别是宏观经济环境、金融监管、银行体系及证券市场状况，建议加强宏观经济调控和规范金融监管[12]。钟咏提出要重视政府隐性债务问题，建议加快财税体制改革、提升资金使用效率、积极推动政府投资与社会融资融合发展，来应对地方政府隐性债务风险[13]。

从现实角度来看，我国金融业存在一些内部脆弱性因素。一是宏观杠杆率偏高。宏观杠杆率是全社会债务规模与经济总量的占比，一般从居民、政府和非金融企业三个角度来衡量。近年来我国宏观杠杆率一直处于偏高水平，突出表现在居民债务增加、地方政府隐性债务规模庞大且透明度低及非金融企业债务过高（见表1）。二是影子银行规模过大。影子银行是一种逃避监管行为，容易引发系统性金融风险和监管套利的信用中介体系，一些金融机构、信托公司、保险公司等都会产生影子银行业务。近年来影子银行的规模在不断压降，是因为影子银行规模过大会破坏金融体系内资金的投放规则，容易催生金融风险和经济泡沫。三是房地产泡沫。房地产泡沫风险是中国最大的“灰犀牛”现象，主要是因为房地产金融化程度过高，房地产行业的整个流程与金融的关联程度很强，容易催生金融风险。四是金融体系内部的脆弱性问题。一方面，融资以间接融资为主，直接融资不足，资本市场发展相对滞后且融资功能未能有效发挥。另一方面，金融服务实体经济能力不足，表现在金融产品的创新能力不足、金融资源分配不均衡和金融服务具有局限性，出现融资难、融资贵的问题。2020年7月，笔者对A省B市208家企业调研发现，实体经济融资困难，85.58%的企业表示收入减少及流动资金紧张、66.35%的企业表示资金周转困难、25%的企业表示无法按时归还短期贷款、75%的企业希望提供贷款贴息、54.81%的企业表示希望延长贷款期限。这些问题是金融服务实体经济能力不足的体现。金融内部脆弱性因素的积累，容易出现金融风险隐患，影响金融安全。

（三）信息不对称风险

信息不对称问题是引发金融风险的一个重要诱因，很多金融风险事件都是由于信息不对称导致的。信息不对称体现在金融信息不透明、信息主体沟通能力受限、腐败及道德问题等方面。高惺惟等认为金融腐败会扰乱金融市场秩序，且具备传染性，容易引发系统性金融风险[15]。李旭章认为金融腐败是金融风险的催化剂，治理金融腐败要加强制度建设[16]。方意等认为金融创新、民间金融及跨境金融是非法金融活动的潜在来源，提出利用监管科技手段来构建非法金融活动监测指标体系，提升金融监管的水平[17]。

从现实角度来看，信息不对称风险的表现形式主要是金融腐败风险和非法金融活动的风险。一是金融腐败风险。一些监管人员违背职业道德，监管大幅放水，最后成为重大金融风险的助推者；一些监管人员利用职权收受贿赂，成为非法金融活动的“保护伞”，沦为监管秩序的破坏者。我们应该认清金融腐败背后的风险的形成因素。二是非法金融活动的风险。由于群众的金融风险意识薄弱，金融知识欠缺，信息获取能力有限，容易受到不法金融活动的诱导，出现盲目投资和借贷的行为。一些非法融资机构打着“金融创新”的幌子，向群众变相集资、高息放贷、恶意骗贷，产生了非法集资乱象、民间借贷攀升等问题，使群众的财产受到巨大损失。

（四）外部冲击风险

有学者提出了RBC模型，认为经济出现波动是应对外部冲击所作出的反应；有学者提出了金融加速器理论，强调金融市场能够放大经济冲击，进而产生大范围的经济波动；有学者认为当金融系统面临冲击时，会加大识别有效信息的难度，引发信息不对称风险；有学者认为一个国家的财政政策会对其他国家产生溢出效应，影响其他国家的汇率。温兴春等认为金融业开放会对经济产生负面影响，放大外部冲击，产生新的风险，应加强宏观审慎监管[18]。张元认为金融受外部冲击的影响会引发金融危机，提出加强风险管理、改进金融监管和优化金融外部环境等建议[19]。

从现实角度来看，外部冲击风险包括外部恶意冲击风险和金融市场的异常波动风险。一是外部恶意冲击风险。如资本市场上资金的大进大出、外部投机资金的恶意打击都属于恶意冲击，一些国际投机家企图制造金融危机，打击我国社会主义金融的根基。二是金融市场出现异常波动风险，应高度警惕“黑天鹅事件”。不论是政治事件、经济事件，还是公共卫生事件，都会造成国内外金融市场的异常波动。三是金融开放能力不足。我国作为全球第二大经济体，金融开放能力相对不足，体现在人民币国际化程度低、外资机构难以进入、国际金融话语权不足等。我国人民币国际结算份额较低，金融国际地位不高，只能被动参与国际金融治理，受到国际治理规则的约束；外资机构长期難以进入，国内金融企业就会长期缺乏竞争，滋生懈怠，不利于金融监管的改革和创新，不利于有效应对金融市场异常波动带来的外部风险。

四、实施金融安全战略的路径

（一）深化金融供给侧结构性改革，推进金融高质量发展

习近平总书记在中央政治局第十三次集体学习时提出：“深化金融供给侧结构性改革必须贯彻落实新发展理念，强化金融服务功能，找准金融服务重点，以服务实体经济、服务人民生活为本。”[7]在新发展阶段，金融要主动适应，将资源更好地优化配置到薄弱环节和重点领域，提升金融业的创新能力和服务水平，逐渐适应经济高质量发展的要求，解决突出的矛盾与问题。

一是创新金融供给形式，优化金融服务。改革应强化金融产品和服务的供给，加强国有大型金融机构的普惠金融建设、提升中小银行的服务和风险管理水平、规范发展非银行金融机构，更好地服务实体经济和人民生活。例如，利用大数据缓解企业融资难题，创新“大数据+金融”“政务服务+金融”等形式，促进政务数据资源与金融平台的对接，能够更好地把控风险。二是完善资本市场供给。加强资本市场的制度供给、平台供给、服务供给及监管供给，建设一个规范、透明、开放、有活力的资本市场。完善创新型中小企业上市融资服务制度，建立健全多层次的金融支持服务体系。三是加强金融精准供给，发展绿色金融。精准支持一些符合市场规律、符合国家产业发展方向的创新型企业和绿色产业，精准支持有技术、有市场、有困难的实体企业，支持绿色创新企业，推动绿色低碳发展。四是加强金融基础设施建设。金融基础设施是实施金融服务的重要支撑，要加强支付、征信、反洗钱、国际结算等基础设施建设，构建双向开放的金融基础设施管理体系。五是要坚持底线思维，增强忧患意识。实施金融安全战略重在实施主动战略，切实认清金融风险产生的根源，把握金融风险的形成机制和内在逻辑，增强外部风险冲击的忧患意识，标本兼治，防范化解各领域的金融风险，走出一条中国特色的金融高质量发展之路。

（二）引导金融服务实体经济，形成金融和实体经济的良性循环

金融是实体经济的血脉，实体经济是金融的根基，应加大金融对实体经济的服务和资金供给。如果金融机构脱离实体经济，过度重视以钱生钱，就容易引发系统性金融风险，最终会危害自身的发展。一是引导金融机构优化信贷结构，促进形成金融和实体经济的良性循环。引导金融服务小微企业，解决融资难、融资贵的问题，服务于乡村振兴战略和民生领域。要充分了解实体经济的需求和困难，把更多的资金配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节中。二是保障金融政策的有效落实。加大对金融机构的监督，确保货币政策调整、降息降准、惠企政策、信用贷款政策等贯彻执行。三是健全金融服务体制机制，创新管理方法。例如，制定融资服务提升机制，筹建金融专家库，切实为企业解决融资难题；成立金融专班小组，开展金融帮扶活动，通过现场帮扶督促企业按期还款，提高防范化解企业融资风险的效率；也可为企业技术改造提供指导、为企业免费发布招工信息和产品展示服务、提供免费的法律咨询服务、提供免费的业务咨询服务、政府增加采购企业的产品和服务。四是加强金融人才队伍的建设。2020年9月，笔者对A省B市352名基层干部调研发现，基层干部的金融素养偏低，金融风险意识较为薄弱，95.6%的基层干部表示不了解我国的金融风险现状，93.5%的基层干部表示很少参加金融风险知识的培训。建议在各级党校主体班中增设金融安全的培训专题，加强经济和金融知识学习，增强干部的金融风险意识，提升风险化解能力。同时，应重点培养和选拔政治硬、作风优、懂金融的干部，为金融安全战略的实施做好人才储备。

（三）构建金融风险防控体系，强化金融监管

一是牢固树立党管金融的思想。增强党对金融工作的统筹和指导，为防控金融风险，维护金融安全提供坚强的政治保障。二是构建金融风险防控体系。从事前防范、事中处置及事后问责三方面进行全方位的监管。建立宏观审慎管理体系进行事前监管，建立和健全应急处置机制进行事中监管，建立风险问责机制进行事后监管。三是推动金融反腐的持续深化，做到“管住人”。监管人员一旦利用监管权力来谋取私利，将会损害监督的权威性和严肃性。对于金融腐败问题，要认清其背后的风险性和腐败根源，加大处罚力度。四是加大金融违法行为的打击力度，做到“看住钱”。监管机构不能以各种借口为由，纵容违法金融行为，也不能与金融机构勾结，使监管异化。五是加强金融监管制度建设，做到扎牢制度的防火墙。加强行为监管，保护金融消费者的合法权益，强化金融监管的协调机制。例如，在一些地方的实践中，针对民间借贷乱象，政府和法院可建立协同机制，通过突击检查行动、大数据共享，联合打击民间借贷市场上的逃债和失信行为，有效化解民间借贷市场上的金融风险。

（四）稳步推进金融双向开放，提高国际金融话语权

一是推动金融双向开放。金融开放是机遇和风险并存的，应正确看待金融开放与金融安全之间的关系。一方面，金融开放有助于我国金融机构提升风险防范、风险处置和风险化解的能力，有助于引入先进的风险管理方法、风险管理人才、国际风险管理经验等；另一方面，金融开放要与金融改革和监管协调发展。如果金融改革不能适应金融开放，可能会弱化外部风险的抵御能力，形成风险隐患。二是借鉴国际经验和教训，在学习中推进金融开放。金融开放的过程是曲折的，需要吸取国际经验和教训，不应过度提高风险偏好，加剧内外部金融机构的恶性竞争，也不能让外部资金大量进入楼市、股市和债市，催生经济泡沫，应稳妥推进金融开放，不断提升自身的国际竞争力，提高抗风险水平和鉴别能力。三是稳妥推进人民币的国际化水平，提高国际金融话语权。2019年，人民币在国际货币基金成员国持有的储备资产的币种构成中排名第五，市场份额为1.95%，2020年提高为2.25%[20]。应通过国际合作、以对外贸易为抓手，依托“一带一路”建设，逐步提升人民币的国际结算份额；统一标准，鼓励各类资本依法平等进入，深化双边货币合作，消除境外人民币使用障碍，切实做到金融的双向开放，不断提升国际金融的治理能力，逐步掌握国际金融话语权。

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