网络治理视域下提升城乡基层社区公共卫生风险防控能力探析

刘泽照 吴丛

摘要：城乡基层社区是公共卫生风险防控的重要空间单元和应急响应前沿，也是我国基层治理的重点。应急治理的网络思维强调公共部门服务供给的整体性改革，倡导功能增进、资源整合、协同合作，这些理念高度契合城乡基层社区公共卫生风险防控需要。在我国一些公共卫生突发事件中，城乡基层社区依然有一些不足，主要表现在：风险预控理念有待提升、应急资源的整合性有待强化、基层职能协同性有待完善。面对统筹经济社会发展与公共卫生风险防控的新形势，要坚持网络理论治理理念，推动社区创新改革，包括：强化基层社区全民预防理念、优化管理结构及建立“微应急”网络、以智慧科技为支撑推动信息整合共享、激发社会资本实现群防群治，以提升基层社区公共卫生风险防控的系统能力。

关键词：城乡基层社区；公共卫生风险防控；网络治理理论

中图分类号：D631.43文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）06-0102-05

基金项目：2020年度徐州市社会科学基金项目“统筹安全与发展，加快后疫情时代韧性城市规划及风险评估”（20XSZS-009）；江苏师范大学校级大学生创新创业计划“突发重大疫情防控中社区响应有效性与功能增进研究”（XSJCX11164）。

2021年5月24日下午，在参加十三届全国人大三次会议湖北代表团审议时，习近平总书记强调：“防范化解重大疫情和突发公共卫生风险，事关国家安全和发展，事关社会政治大局稳定。”[1]城乡基层社区是现代社会治理的基础单元，也是公共卫生风险防控的前沿阵地。

一、城乡基层社区公共卫生风险防控状况与网络治理理论概述

（一）城乡社区公共卫生风险防控是我国公共卫生风险防控的重点

现实中，城乡基层社区作为公共卫生资源汲取、政府监管体系、应急能力等相对薄弱的空间场所，在自然、社会和人为因素复杂作用下，正成为各类风险侵入的区域，使我国城乡基层社区面临公共卫生产品供给与突发事件应急防控的严峻挑战。对此，习近平总书记指出：“抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地。做好疫情防控工作关键靠社区”[2]。2021年以来，由于公共卫生突发事件时有发生，社会各界高度关注公共卫生及应急体系建设问题，针对不同地理空间单元确立靶向治理变革显得格外迫切而重要。

1.城乡基层社区公共卫生风险防控具有脆弱的特点。由于城乡社区基础设施、信息环境、人口构成等层面的特殊性，突发公共卫生事件带来的冲击影响和风险扩散不易被快速识别，政府有效监控及风险治理的难度也增大。城乡基层社区公共卫生风险不易防控体现在以下几方面：第一，风险的易感性。城乡基层社区尤其是农村居住区中老幼人群、跨域务工流动个体构成比较突出，受到各类病毒感染、侵袭、传播的风险更大；第二，基础条件的脆弱性。长期以来，城乡社区基础设施配置及资源汲取不足且发展不均衡，以基层社区卫生服务站、农村乡镇卫生院为主体的预防诊疗系统建设相对滞后，抗灾害打击的软硬件构成质量普遍较低；第三，应急管理组织体制的薄弱性。城乡社区处于公共卫生风险防控的前沿，但基层组织力量及应急权责关系失衡，社区街道办、村委会作为政策执行实体的应急支持和管控能力较弱。基于以上因素，城乡社区公共卫生风险较之其它空间单位更容易暴露出来。

2.城市化进程使城乡基层社区公共卫生风险防控处于動态变化中，公共卫生风险防控影响因素趋于多元化、复杂化。从各地爆发的公共卫生群体感染及传播路径来看，群众传统生活习惯、个体主观意识和应急结构因素的耦合共振，使城乡社区疫情防控呈现复杂多变的局面，易诱发衍生风险和系列冲突（图1）。

过去十余年里，我国国内对于基层公共卫生事件及其应急防控研究形成了一系列成果，尽管视角多有差异，但普遍认同基层能力建设和预防监测功能的优化作用。在关联讨论中，构建多元支持网络及跨部门协同机制成为共识和迫切要求。应当看到，传统社区管理体制与突发事件治理的需求不适应的问题逐步显现，尤其农村应急管控环境与城市区域存在很大的差异，这直接影响基层风险防控实际能效：第一，我国城乡基层社区治理处于改革攻坚阶段，区域公共卫生资源配置和分布不均衡，即便是一线城市基层社区公共卫生产品和应急管理水平也存在短板；第二，随着城镇化和户籍政策改革，城乡人口高频流动和大型城市周边城乡结合部等中间区域大量出现，间接增大了城乡基层公共卫生风险防控难度，这在每年春运及重要节假日大规模的城郊人口流动可见一斑；第三，伴随城市空间规划和不少省区农村集中居住、撤村并镇等政策加快推进，居住点有集聚趋势，大型规模城乡社区不断涌现，新型“社区病”和突发事件应急处置能力滞后的状况并存，传统组织管理体制、部门主义弊端显现，这给基层部门应急协调联动造成巨大障碍。基于此，亟待重视基层社区的公共卫生应急系统改革，建构依托社区情境的城乡风险治理共同体。

（二）网络治理理论为基层社区风险防控提供了一种理论支持

构建与时俱进的城乡基层社区公共卫生风险防控体系是基层应急管理与社会治理研究的重要议题，该层面研究具有鲜明的实践导向，就应急组织架构及主体作用机制而言，网络治理理论为基层社区风险防控提供了一种思路。网络治理主张推动跨界合作、资源整合、逆部门化等思路，引入信息技术工具，实现治理层级、功能、责任机制等优化[3]。强调公共组织内部无缝联结和跨部门合作，强化纵向、横向的协调合作实现对非常态管理应对目标。总体来说，该模式聚焦三大核心理念：一是突出治理主体的多元性，覆盖公共部门、企业、社会组织、公民等，认为多元主体参与是应对现代风险危机的必然趋势；二是突出多样化的治理手段，包括行政、市场、社会工具的综合运用，发挥优势互补的治理功能；三是突出合作治理，强调不仅依靠自上而下权威指令，更要扩大合作互惠的利益基础，激发多元主体自主参与。

二、城乡基层社区公共卫生风险防控难点

进入新时代以来，在党和政府的正确领导下，我国各地区强化公共卫生风险常态化防控责任，遏制了部分地区公共卫生风险暴发形势，彰显了制度优势和系统能力，城乡基层社区公共卫生风险防控的重要作用愈发凸显。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上针对基层公共卫生突发事件防控强调：“加强农村、社区基层防控能力建设，织密织牢第一道防线。”[4]构建我国城乡基层社区公共卫生风险防控体系主要面临以下难点。

（一）公共卫生风险预控的理念有待提升

“防”与“控”是现代应急管理系统的两端。风险预控的理念与网络治理的危机观是一致的，强调预防端口、风险源监控防范和公共部门的责任履行。城乡基层社区流动人口较多，分布范围广阔，生活聚集性活动密集，公共卫生传播风险较大，社会治安压力和人口流动、生活要素聚合特征更可能交互影响形成破坏性结果，需要对公共卫生风险事项常态化监测和持久预防。现实中，风险预控在城乡基层社区尤其是农村区域存在短板。例如，根据中央纪委国家监委查处及问责的部分涉疫案件，个别农村、旅游区等出现聚集性公共卫生风险传播应急突发事件，暴露出一些基层职能部门主观松懈、风险防范意识缺失[5]。常态化防控意识不到位，主管部门对城乡基层社区公共卫生风险监测预警能力不足，成为一些基层社区公共卫生突发事件产生、传播的关键原因。

（二）应急资源的整合有待强化

公共卫生应急物资储备与有效供给是基层部门防控公共卫生风险的重要保障，需要强有力的资源供需监控与组织机制作为支撑。客观而言，现实城乡社区公共卫生风险具有跨域性质，传统囿于乡镇地理边界、行政职能边界的资源响应模式无法适应实践需要，条块分割带来的最大障碍是应急的协调与合作问题，并影响公共卫生事件防控。城乡社区卫生服务中心、乡镇卫生室等医用物资经营、储存、运输、检验等环节涉及地方发改、卫健疾控、市场监管、环保等众多部门，权力独立运作互不隶属，任何环节出现梗阻都会直接影响社区物资链供应配置。这一情形可能导致两个层面结果：一方面，不同部门间的沟通协调需要行政成本和时间成本，往往使医用物资供给出现疏漏，影响基层社区科学防护；另一方面，容易导致应急行动无序，影响整体性的应急行动。

（三）公共卫生基层风险防控主体职能的协同性有待完善

在我国现行城乡基层社区管理体制下，城乡基层社区总体职能繁琐、细碎，面对突发公共卫生风险，往往是城乡基层社区工作人员处在防控一线，代表地方政府临时承担完成各种应急任务，如疑似病例筛查、体温检测、防护物资分配、特殊群体帮扶、心理疏导、志愿者管理，甚至菜肉蛋等生活物资采购配送等，成为连接社区居民生活与社会资源系统的中转站，工作量较常态大幅度增加，任何一个环节都关联风险防控效果乃至社区稳定。然而，基层社区有限的人员配置和权能使城乡基层社区公共卫生风险防控面临极大压力。而且城乡基层社区分布广泛且各自具有一定独立性，特别是农村基层社区在社会治理、智慧化管控水平上相对落后。此外，城乡社区居委会、业委会和物业公司三者之间在职能运作上各自为政、协同弱的问题未能很好解决，社区“自有自控”的管理服务网络处于零散、弱势状态需要改善。此外，上级管理部门不同职能机构（防控指挥部、卫生、民政、公安、消防等）下派的工作要求有时会使一线社区人员难于统计，产生数据重复矛盾、前后不一致的情况不同程度存在[6]。这些不仅增大了城乡基层社区在公共卫生风险防控工作上的超负荷工作负担，也容易造成群众认知混乱和群体性焦慮，形成群体性突发事件。

三、提升城乡基层社区公共卫生风险防控能力的路径选择

习近平总书记指出，防范化解重大疫情和突发公共卫生风险“要坚持整体谋划、系统重塑、全面提升”，“着力从体制机制层面理顺关系、强化责任。”[1]新时代面对城乡基层社区可能存在的公共卫生风险，亟待推动更深层次的整体性变革，出台治理新举措，提升城乡基层社区公共卫生风险防控能力。

（一）突出基层风险治理，强化全民预防理念

网络治理理论的一个重要观点是强调以政府为核心的公共责任。面对城镇化快速发展和人口流动风险，我国城乡基层社区面临不确定性因素风险挑战，防患于未然，必须从应急处置向风险预控转变，突出面向城乡基层社区风险治理的前瞻性，强化基层各个行为主体的现代意识与预防理念。本质上，城乡社区公共卫生防控是“防”与“控”的联合体，“防”是基础与先导，“控”是“防”的延续和超出预期的快速响应。

1.要牢固确立“安全第一、预防为主”的工作原则，完善基层社区公共卫生应急预案。明确公共卫生应急响应的启动规则与制度要求，突出对风险源、风险事项、风险因素的常态化排查和日常监控，积极推动城乡社区尤其是面向农村群众的风险观宣传教育，并纳入基层部门的工作考核框架，纠正传统“重应急、轻预防；重资源建设、轻文化塑造”的突出问题。安全领域著名的海恩法则（Rules of Hain）提出，灾害事故的发生是量的积累结果，再好的技术、再完美的规章，实际操作层面无法取代人自身素质[7]。因此，社区管理人员及其民众的风险意识在基层公共卫生风险防控中扮演关键角色，相关政策与应急预案建设都要建立于风险预防文化之上，为降低公共卫生风险发生和快速处置提供强大的群众基础。

2.完善社区公共卫生风险防控工作机制。健全社区党组织，居（村）委会、基层卫生诊疗机构、物业服务企业、驻社区企事业单位等密切协同的社区防控组织体系，形成以社区工作者、社区医务人员为主体，机构派驻下沉人员、民警、社区志愿者等广泛参与的社区防控工作队伍，协力做好日常风险监测工作。

（二）优化管理结构，建立“微应急”网络

在科层制为基础的公共部门框架下，组织层级和机构部门依职能设立，具有不同角色和利益诉求，形成了公共治理机制与目标之间的隐性张力。面对信息化、网络化、风险耦合叠加的外部环境，城乡基层社区衍生风险不是停留在静态范围里，而是呈现动态、复合特性，任何单一机构部门都无法独自应对。现行以城乡社区及卫生服务中心为主体的公共卫生应急单元具有明显局限性，志愿组织与其它专业救援部门的职能定位也存在一定不足。解决基层公共卫生风险防控“碎片化”问题必须着力破解组织单元限制，构筑扁平灵活的紧急事态架构，在纵向和横向层面实现应急资源整合，推动基层部门智慧防控。

未来改革的基本趋向是建立适应常态、紧急状态条件下的分层应急组织体制，通过赋权及权责关系调整保障基层社区应急联动功能和支持网络。一方面需要在顶层设计上健全城乡社区管理体制，针对基层社区尤其是农村区域公共卫生事件特征建立弹性的组织结构，如授权成立社区应急联防大队、农村医联体应急小组，推动行政执法权限和力量向基层延伸下沉，按照有关法律规定强化城市街道办和农村乡镇在应急条件下的行政执法与统筹协调功能，并明确将公共卫生风险治理纳入政府专项考核体系，接受上级主管部门业务指导和监督。同时提升城乡基层社区疾控中心及医疗服务站地位，将一些专业化属性雷同和具有咨询性质的部门进行整合，减少中间议事环节，发挥公共卫生专业化机构的风险监测“探头”和“岗哨”功能。另一方面，要遵循公共卫生事件扩散和防控规律，强化基层社区“自组织”能力建设（如街道办、村委会、业委会），推动公共卫生资源向基层社区聚集、公共财政向基层社区倾斜，保障公共服务有效持续运行，尤其赋予紧急状态下必要的专业人力、志愿者队伍、物资调配功能，实现城乡社区公共卫生风险治理的重心下移，打造基层网格型“微防控”体系。

（三）推动信息整合共享，发挥智慧科技作用

信息治理结构是网络治理的重要内容，作为适应信息时代的治理模式，网络治理理论倡导依托信息技术工具手段，打破区域、部门、行政职能藩篱进行有效沟通。显然，及时、准确的信息联通是城乡社区公共卫生防控关键构成，传统公共卫生信息传递的属地与部门化体制并不利于这一目标的实现（如图2）。2021年，我国个别地区发生的公共卫生突发事件中基层社区一度出现医疗检测用品、居民生活物资短缺的状况，相关职能部门信息发布互相冲突和物资调配失误，这些在一定程度上与信息系统梗阻和协同不到位有关，此后由政府组织各地推动组建的物资保障调度平台及时疏解了上述处置公共卫生突发事件中出现的问题。

因此，公共卫生风险防控必须打破信息碎片化局面，减少信息传递环节梗阻，提高城乡社区管理框架下应急响应有效性。在信息化快速发展和智慧社区理念日益深入的时代背景下，依托信息技术改造基层应急系统，实现人群、信息、资源流动的监测和对接。

1.成立城乡基层社区疫情信息管理平台及专门子系统（如人员流动、核酸检测、病例流调），引入物联网、大数据等技术嵌入全流程信息传递与监测分析，对可能发生的公共卫生风险进行快速识别、预判与预警，实现社区卫生服务中心、乡镇卫生院、社会志愿组织、地方职能部门及基层民众之间的有效信息联通，以提供科学客观的决策支持和应急治理新形态。

2.联合信息技术研发机构和重点信息服务支持企业，密切关注基层社区公共卫生事件的舆情态势，及时锁定职能组织、基层民众的关注点和诉求，准确发布疫情防控、救助、问责、心理干预等信息，减少不实信息传播及带来的风险放大效应。

3.统筹规划信息平台，着力解决应急系统数据共享难题，基于“三权分置”理念将涉及城乡社区公共卫生应急治理的数据所有权、管理权和使用权分离，让数据在整合的系统中流动和实时监控，真正成为基层社区公共卫生风险防控的基础资源和电子政务依据。

4.推动建立疾控中心、地区临床医疗机构和科研实体单位之间的信息联通机制，理顺基层社区公共卫生风险事件的上报、确诊、发布和监控流程，运用物联网、云计算等先进技术建设基层公共卫生安全治理信息化架构与应急指挥平台。

（四）激发社会资本，实现群防、群治、群助

城乡基层社区公共卫生风险防控具有复杂性，仅依靠社区公共部门自身力量远远不够，寻求社会资本和多元主体合作既是网络治理思想的题中之意，更是基层风险防控的必由之路。现代网络型治理结构倡导纵向和横向层次的互通合作以应对治理挑战[8]，即纵向强化府际间工作协同与部门扁平化，横向突出政府、私人部门、志愿者、社会组织以及民众之间的参与治理，突破社区管理结构约束而形成多向用力、内外联动的网络化格局。

1.将城乡社区公共卫生风险监测和治理窗口分布于社会层面，汲取不同主体资源及应急力量，如基层医联体服务供给和专业支持、社区自组织响应支持、志愿服务心理支持等，满足基层社区民众紧急事态的卫生健康需求，弥补社区管理机构自身力量不足和公共服务缝隙，降低应急响应社会成本。

2.增强对基层政府部门及公务人员监督，促进基层公共卫生风险治理的责任履行，使其在一定制度规则约束下开展工作，形成对风险防控工作的外部监督。同时强化社区的网格化服务管理，依托社区统一划分综合网格，制订工作清单，细化工作要求。

3.充分发挥社会组织部门在分析风险、灾害，应急救援、物资生产供给等层面的作用，实行多样化的城乡社区公共卫生物资储备方案，将地方政府储备、社会储备、企业储备与基层民众储备有机结合起来，鼓励不同类型企事业单位，特别是医疗类实体机构增加公共卫生物资储备能力，并引导社区民众在自愿、适当的原则下储备相应应急医疗物资，实现基层社区公共卫生风险防控的专业化、联动化、平战结合与统分结合的动态目标。

参考文献：

[1]马若虎.筑牢公共卫生安全屏障[EB/OL]. http：//www.xinhuanet.com/comments/2020-05/25/c_ 1126027260.htm.

[2]习近平在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时的讲话[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-03/31/content_5497465.htm.

[3]姚引良，刘波，汪应洛.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示[J].人文杂志，2010（1）：10.

[4]习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调：完善重大疫情防控体制机制健全国家公共卫生应急管理体系[EB/OL].http：// www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm.

[5]中央纪委国家监委.多地通报疫情防控问责情况严明纪律压实各方责任[EB/OL].http：//www. ccdi.gov.cn/toutiao/202101/t20210109_233567.html.

[6]容志.以基層治理完善夯实社区防疫共同体[J].人民论坛，2020（1）：97-99.

[7]徐宪平，鞠雪楠.互联网时代的危机管理：演变趋势，模型构建与基本规则[J].管理世界，2019（12）：186-189.

[8]张桂蓉，雷雨，周付军.社会网络视角下政府应急组织协同治理网络结构研究——以中央层面联合发文政策为例[J].暨南学报（哲学社会科学版），2021（11）：90-103.

责任编辑陆莹