后现代话语体系下新型政企关系构建路径思考——以“女性公交”及公交改制为例

汪 刚 罗大蒙

(1.郑州澍青医学高等专科学校 思想政治理论教学部，河南 郑州 450064；2.四川文理学院 政法学院，四川 达州 635000)

伴随着公民社会的成长，各种治理主体雨后春笋般崛起，这些治理主体在丰富治理方式和手段的同时，也给传统的管制型政府带来了挑战。政府和企业的关系如何？政府和企业(第三部门)到底谁是主导？某一项行为到底是政府行为还是企业行为？如果说从农业社会到工业社会，社会治理模式也呈现出从权制到法制模式转变，治理危机在以权力为关键词的管制型政府下尚能暂时缓解，但因其未能触及认同，这种稳定是低度的、不长久的。认同，是民众的主观感觉，关乎政府合法性基础。当治理困境出现之时，管理主体关注职责归属，而管理客体关注治理后果时，矛盾必然产生。米格代尔在《强社会与弱国家》一书中指出，“从高层政治中的生存政治以及各种策略手段，到基层政治相互妥协的三角，第三世界往往能力弱小”[1]。公民在政治中心和市场主体中，往往处于弱势地位，在正当权利受到不法侵害时，很容易形成群体冲突。我国党和政府是和人民群众的根本利益是一致的，然而，政府和企业往往是规则制定者，各种党组织也在组织和政府管理过程中发挥着重要的指导作用，在此背景下，无论是公域还是私域，政府、企业及具备公共权力属性的个人，事实上充当着强者的角色。一旦治理困境出现，公民关注的重心并不是政府和企业之间的关系问题，而是治理失败之后的责任归属和认定问题，这些往往是人为主观的。例如，某政府官员贪污，有可能是该官员自身素质不高导致的，而官僚系统本身没有问题，但贪污造成的恶果，并不是普通民众去批判该官员素质不高，而是扩大化地为批判整个官僚系统，这无疑对政府公信力构成极大挑战。

很难对“现代”给出一个准确并且清晰的界定一样，也难以给“后现代”准确的定义。后现代转向的倡导者，对传统文化、理论和政治进行了尖锐批判。美国学者道格拉斯.凯尔纳和斯蒂文.贝斯特在《后现代理论：批判性的质疑》一书中认为：“后现代话语指的是抛弃了现代话语和实践的新艺术观点、新文化观点或新理论观点，所有的‘后’字都是一种序列符号，表明那些事物是处于现代之后并接现代之踵而来”[2]。理论具备相对稳定性，具体管理面对不断出现的新情况、新问题，相对稳定的理论如何去解释变化的情境，后现代公共行政话语体系就是要提出一种新旧过渡时期理论思路话语表述。基于此，本文选取女性公交及国内主要城市公交改制案例，通过分析，提出后现代话语体系下新型政企关系构建路径。

一、是与非：政企关系问题缘起

1.女性专车

女性专用车辆其实早在1912年就于日本中央本线上运作，为人所知的名称为Hana-Densha(花电车)，营运的目的是为了保护就读铁道沿线女校的女学生。韩国曾于1992年在地铁1号线和韩国地铁上尝试过女性专用车厢制度，但最后的结果是行不通。2006年4月24日，巴西里约热内卢市地铁正式设立女性专用车厢。目前，全球有日本、墨西哥、巴西、韩国、俄罗斯、印度、阿联酋、印度尼西亚、伊朗、埃及、马来西亚等国家的通勤火车及地铁设有女性车厢。

2016年4月26日开始，郑州市公交三公司三车队906路公交车，首次推出夏季女性专车。每天早上7时30分和下午4时30分的交通高峰时段，分别发一趟女性专车。该趟专车只让女乘客上车，男乘客可乘坐跟随其后的另一辆906路公交车。郑州市公交三公司三车队书记孔超萍说，“开通906路女性专车，是为了更好地关爱女性，夏天季节，女性乘客穿得比较单薄，尤其是年轻人，穿超短裙、开领衫、露脐露背装的较多，在拥挤的车厢里，容易被骚扰。此外，二胎政策放开后，孕妇激增，乘公交的准妈妈越来越多，女性专车，也可以更好地为其提供方便。”伴随着质疑和批评， 2017年4月，郑州女性公交未能继续。无独有偶，2017年6月，广州和深圳地铁开通女士优先车厢。

2.话语争论

按照西方形而上学的比喻和策略，男女之间的二元对立构建出了置男性于优等地位而置女性于劣等地位的对立品格。这种策略性的对立，体现在等级制中，男性处于优等位置，女性处于从属位置；男性从事公共生产，女性捆绑于家务劳役之中，类似的意识形态话语古已有之[3]。女性专车，是一个多重要素象征体，其产生抑或消亡都传递着政府治理的理念信号，事实上，仅就其产生的现实迫切角度而言，女性专车从一开始就面临着较大争议。

性骚扰、歧视、女性权益……几乎成为媒体和政府回避不了的话题。持支持态度的民众认为，女性专用车厢在国外已早有先例，女性专车的开通可以降低女性被骚扰案件的产生，有利于减轻公安机关执法成本，保护广大女性的合法权益。在制度性规范尚不具备的情形下，女性专车的出现，本质上也是政府探索有效服务的一种积极尝试；而反对的声音同样存在，认为女性专车并不能带来实质的效果，主要原因有几下几点：第一，涉嫌歧视男性，是对男性正常乘车权利的变相剥夺。第二，女性公交会增加运营成本，降低公共资源使用效率。第三，女性专车在克服性骚扰和满足特殊女性需求上并不具有因果关系。第四，实践层面，有的学者反对将女性专车开通当作是政府行为，因为公交公司本身不是政府，因此，通过女性专车去思考政府治理和监管，本身是站不住脚的。

二、理与法：政企关系问题的追问

社会流行话语体系实际上也是公民当下关切，宣告着公民对政府治理的期待，是政府决策和行政管理的风向标，单从公共交通公司性质及专车开通构成要件而言，女性专车确实是市场行为。但中国政府作为一个“大政府”，在长期实行计划经济体制的条件下，必然会形成政府对公有制企业的直接领导关系[4]。改革开放之后，虽然政府和市场的关系有了很大调整，但政企并非决然分开。在此情形下，不能简单地依据公交公司的性质，武断地排除可能的政府因素。具体到政府管理实践方面，权力的运行，并不总是工具性的，评价政府的行政行为也不能仅依据文件规范。政府效能也可依赖隐性法律和规则，甚至是一种默许，只要这种非正式行为能够形塑公民对于政府合法性的认同。再者，新公共服务理论启示人们，公共事物治理空间的参与规则一直在不断的重新协商中，公民、企业本身也兼具管理和被管理的双重角色。因此，对于创新治理手段而言，将其失败的因素仅归于市场也是不符合构建责任政府宗旨的。

1.企业家政府理论下的“企业作用”

以“权威—依附—服从”的权力机制为模式的统治型政府已不能适应多元化的社会治理需求，公域与私域间的区隔，市场的生机活力和传统政府机械僵化，公民需求多样和政府服务提供存在赤字……这些都构成公民政府认同的焦虑。因此，如何充分发挥政府和市场的协作，提高公共服务数量和质量，成为学者研究的重要问题。奥斯本和盖布勒提出了“企业家政府”的概念，认为政府的职能应该是“掌舵”而不是“划桨”、重妥善授权而非事必躬亲，这一理论虽非治疗官僚病的灵丹妙药，但确为西方政府改革提供了很好的思路借鉴。他山之石，可以攻玉，自亚当·斯密开始，关于政府和市场分工问题的讨论一直未曾停歇，在我国受计划经济影响，长期形成的“党政不分、政企不分”思维惯性依然存在，以公交公司为例，其属于国有企事业单位，事实上发挥着社会——政府职能。企业家政府理论倡导一种“顾客导向”，顾客驱使服务的提供者对其顾客负责，用企业的经营理念来改革政府，提高政府治理水平和竞争力。女性专车案例中，公车公司，一方面，倡导服务理念，创新公共物品提供方式，事实上弥补政府不足，彰显了地方政府公共服务代表者的基本理念；另一方面，在女性专车遭受社会质疑而产生争议后，又把这种不良后果转嫁于企业身上，这种双重价值标准显然不符合企业家政府理论之下的政府企业作用定位。

2.民营化浪潮下 “政府角色”释疑

为更好地发挥市场作用，提升公共交通服务能力。我国公用交通服务随着市场化进程的推进，由政府主导型发展开始走向民营化发展。在公共交通服务当中，打破传统政府垄断模式，较少地依靠政府，利用市场或民间力量参与公共服务供给，提高服务效率，是后现代公共服务优化提供的重要方式。那么，这种供给服务模式当中，政府的角色究竟如何，十堰市公交改制案，在回答此类问题上具有代表性。2003年4月，温州商人张朝荣出资2 300多万元买断国有性质的原十堰市公交集团公司所有资产，并以每年800万元的费用，买断所有公交线路18年的经营权。然而，这一“破冰”之举，却从酝酿之初到重新回归政府的十堰市城市公交恢复运营，仅隔5年，十堰市公交民营化改革被迫搁浅。因企业追求利润带来十堰公交“涨价风波”“劳资纠纷”等一系列的问题相继产生，作为准公共物品的公共交通，并不单纯是由市场缺陷导致的。因此，单从市场行为角度很难解释原本属于政府的责任。

所以，作为准公共物品，城市公共交通担负着公共责任和公共利益。在委托代理理论指导下，政府退出不等于政府消失，“甩包袱”不等于“甩责任”[5]。十堰市公交民营化改革前期，政府在进行签约外包时，并没有对承包商提供服务的数量和质量进行明确规定。改革中期，政府也没有对相应的监管工作及时跟进。直到改制事件真正影响公共利益时，政府才被迫出手，而此时，改制的失败结局已无法扭转。政府在民营化过程中扮演重要角色，执行公共服务和监督管理功能，确保公共关切健康持续发展。作为掌舵者，应该从全局的角度去统筹规划，准确定位角色，明晰作为手段的责任划分，实现公共利益的价值追求。

3.多中心治理框架下 “治理能力”界定

无论是企业家政府理论抑或是民营化改革浪潮，公共事务治理主体多元化是贯穿其中的共同特征。如何在实现合理分工的基础上，整合综合治理能力，从而真正实现权责对等，是更好推进民营化的必由之路。无论是公共交通角度还是政府管理角度，公共交通改革给政府的监管提出了新的时代挑战。因此，建立相关的有效制度体系支持，完善相关法律法规，形成良性互动的公众利益沟通、协调、反馈、监督的闭环，科学界定政府在其中的作用和管辖的范围及力度是推动治理能力最优化的重要手段。

界定“治理能力”，还需要理顺政府、市场、社会等治理主体之间的关系。在推进治理体系和治理能力现代化的改革进程中，政府、企业、社会三者应统一在党的领导之下，在坚持党总揽全局、协调各方的核心作用下，破除部门壁垒，树立总体认同，突出社会主义改革为人民服务的根本宗旨。同时，作为治理客体的公民应享有充分的知情和建议权，具体政策的制定和出台要充分尊重民众的意见，将组织的“治理能力”与民众的“治理诉求”有机结合起来。

三、进与退：新型政企关系构建路径思考

根据《布莱克维尔政治学百科全书》的定义，合法性一般是指由有关规定所判定的下属据以(或多或少)给予积极支持的社会认可或认可的可能性和“适当性”[6]；而政治合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力[7]。后现代和认同紧密相联，通过政企关系的思考，向国民提供了可以感知与认同的心理基础，将民众的主观性判断与政府的合法性结合，科学界定政府职责，优化治理能力。

1. 损害结果归因：淡化学理层面政企二分

学术上界定某项行为是政府行为还是市场行为，有助于明晰二者权力界限，降低政府治理在治理过程中出现的越位、缺位、错位现象。同时，在权责对等原则下，按正常路径是可以依据各自的权力范围实现精准追责的。

后现代社会，政府和企业的管辖边界正在发生着变化，政府和企业相互依赖，但改变不了两者权力不对等的事实。传统政府认为，在明晰政企关系前提下，决策由政府精英制定出来后，引导人们做出适当的行为，其结果是单向度的。图1中，可以很直观地依据组织主体性质判定责任归属，矛盾抑或突发公共事件产生的因果关系也很明了。但能量场理论启示人们，在一个源头多元化的公共氛围中，能量将以波的形式向外传导，进而影响其他潜在的矛盾爆发点。图2中，当治理危机出现后，民众会以危机为中心进行归责，这种责任认定方式往往是向外扩散的，政府作为强组织往往会成为民众归因的第一主体，虽然这种归因并没有直接的逻辑关联，但事实上已经构成普通大众结果归因。可见，学理层面二分无助于解决既定损害事实，结果归因就是在损害情境发生之后，以政府认同为重点，恢复公众对政府的信任期待，即使这种信任损害也可能并不是政府自身行政不当带来，往往却以损害政府合法性为代价。

2.避免政府兜底：推进公共服务购买

图1 单向度归因

图2 结果归因

所谓“政府兜底”，就是当政府作为第三方的非冲突参与者，面临多方面压力时，这个压力来自冲突双方，也来自上级政府的考核机制，还可能来源于新闻媒体的舆论压力，于是政府在此时就会采取一种政治化的行为去消除影响，维持社会的稳定[8]。传统的政企关系下，因缺乏法制化的责任清单，在消极维稳思想指导下，市场及下级政府的不当行为往往是上级政府最终“责任兜底”。

政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。在我国许多由社会组织承担的职能，是由事业单位承担的。历史上公共交通运输行业先后经过了一系列的转型，计划经济时代是事业型单位，市场经济条件下，经过现代企业制度改革，大部分公司转型为企业型单位，因提供准公共物品，又不是纯粹的市场经济企业，因为某些层面仍然受政府扶持。政府购买公共交通服务，既可明确政企之间的责任划分避免不当兜底，也能提高公共服务质量为社会组织成长发展提供空间。

3.治理能力优化整合：构筑新的治理格局

党的十九大提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。” 这既是新时代提升政府治理现代化水平的客观要求，又是推进政府治理创新的根本途径。传统的政府改革往往关注的是管理范围的问题，而不是关注价值问题，政府缺位是社会发展阶段性的问题，并不是我国独有的现象。以企业精神变革政府并没有走出管理型行政模式，“中心——边缘”的治理习惯依然存在，社会治理力量参与不足，地位低下。打破部门、层级以及职能的边界，提供一种以公众需求为导向、精细化、个性化、全方位覆盖的公共服务是公共管理实践一直在探讨并试图解决的问题。改革无止境，但共建共治共享的社会治理格局，是我党为顺应新时期治理能力和体系现代化提出的科学论断，也是更好发挥党领导作用的必然要求。

四、结语

变化的时代，需要管理手段的推陈出新。为更好地提供公共服务，回应不确定性的管理情境，需要多中心治理及其协同。在此背景下，政企关系问题自然成为一个必须回答的问题。走出传统的清晰权责界限划分，建立公众认同和满意为着力点评价机制，坚持政府合法性价值追求为主线，明确不同治理手段的各自优势，从而做到分工但不推责。最后，如同政治行政二分争论一样，政府和市场关系问题也未曾停歇，对二者的管辖界限还需进一步界定。