国际数字贸易规则谈判前景与中国面临的挑战

陈红娜

摘 要：作为一种新的价值创造与交易模式，数字贸易发展的意义不仅仅在于数字交付服务贸易规模的扩大，还在于通过挖掘数据的潜能，使整个经济活动进一步趋于智能化和服务化，从而极大地改变全球化的发展方式、拓展国际贸易的影响范围，因而其成为各国发展的重点。围绕数字贸易及跨境数据流动的规则谈判，也已成为国际经济秩序重构的重要内容。然而，我国不论是在参与水平还是制度准备上都尚显不足，被边缘化的风险不断加大，可能导致在未来的国际竞争中处于不利地位，亟需在自身制度建设和全球规则对接上采取积极行动。中国应以推动构建国内外共通的规则体系为目标，以打造有利于跨境数据流动的监管体系为核心，以营造有助于本土数字企业出海发展和吸引国际跨国公司来华经营的营商环境为手段，以数字基础设施建设为辅助，大力支持数字贸易发展。

关键词：数字贸易;规则谈判;挑战

数字贸易极大地改变了全球化的发展方式、拓展了国际贸易的影响范围，已成为各国发展的重点。围绕数字贸易及跨境数据流动的规则谈判，也已成为国际经济秩序重构的重要内容。但我国参与规则谈判的水平和自身的制度准备都尚显不足，被边缘化的风险不断加大，亟需妥善应对。

一、数字贸易发展的意义和必要条件

（一）数字贸易发展的重要性不断提升

近年来，得益于信息通信技术的发展，新的数字产品和商业模式不断涌现，全球贸易服务化趋势加快，数字贸易成为各国关注的重点。目前，国际上对数字贸易的内涵和范围没有统一界定。经合组织（OECD）、世贸组织（WTO）和国际货币基金组织（IMF）联合编制的数字贸易工作手册 ，在范围界定上采用的是宽口径，把数字贸易分为“数字订购”（电子商务）和“数字交付”（数字交付服务贸易）以及尚未纳入传统贸易统计体系的跨境数据流动等内容。美欧日等世界上绝大多数国家亦采用这种口径。中国采用的是窄口径，即排除了归入货物贸易统计的电子商务部分。

由于测算跨境数据流动货币价值的方法尚不成熟，各国在统计数字贸易规模时，往往采用更窄的口径，主要覆盖电子商务和数字交付服务贸易两部分内容。其中，数字交付服务贸易分为信息通信技术服务（ICT）和信息通信技术支持或潜在支持的服务（ICT-enabled），涵盖了除旅游、运输等外的几乎所有服务门类，如通信、计算机服务、商业服务、通信服务、销售服务、金融保险、环境服务、健康、教育等。联合国贸发会议统计显示，2018年全球数字交付服务出口 2.93亿美元，占服务贸易出口的50.2%。

实际上，作为一种新的价值创造与交易模式，数字贸易发展的意义不仅仅在于数字交付服务贸易规模的扩大，还在于通过挖掘数据的潜能，使整个经济活动进一步趋于智能化和服务化，从而极大地改变了全球化的发展方式、拓展了国际贸易的影响范围，也进一步加深了世界经济的融合程度。

（二）数字贸易发展对跨境数据流动提出更高要求

与传统贸易相比，数字贸易发展同样高度依赖于要素的聚集及其便利的跨境转移;区别在于，数据成为核心要素资源和借以赋能全球经济的重要载体。然而，随着数据赋能价值的不断显现，对其不当使用所导致的安全隐患的担忧也在与日俱增。掌控了数据就维护了发展主权和信息安全的战略观日益强化，基本上所有国家都对特定类型的数据实施了程度不等的跨境流动限制。

跨境数据流动限制，一部分表现为“交易壁垒”，是对数字产品交易的限制，与转让个人数据和知识产权保护等规则有关;另一部分则表现为“市场准入壁垒”，是对跨境提供服务的限制。例如阻止公司通过互联网向客户提供娱乐服务;通过限制国际在线支付来干预电子商务发展;限制使用大数据、云计算、人工智能等先进技术。这些限制性举措在较大程度上抵消了数字贸易的发展优势和潜力。因此，如何在保障信息安全的同时，构筑有助于跨境数据自由流动的贸易规则体系和数字监管环境，避免碎片化的国际治理格局束缚数字贸易发展的活力，就成为摆在各国政府面前的重要任务。

二、全球数字贸易规则谈判动向及我国面临的挑战

打造全球统一的数字贸易规则体系，降低交易成本，是推动数字贸易发展、最大程度释放数字技术变革红利的重要手段。我国不论是在参与水平还是制度准备上都尚显不足，被边缘化的风险不断加大，可能导致在未来的国际竞争力中处于不利地位。

（一）中国在全球数字贸易规则博弈中处于弱势地位

规则博弈是当前大国博弈的重要内容，赢得数字贸易规则制定的主导权，也就赢得了未来发展的主动权，但我国在数字贸易规则制定中与国际主流趋势存在明显差异。2019年 1月，包括中国在内的 76个世贸组织成员发布联合声明，正式启动电子商务谈判。根据各方提案，谈判主要围绕六类问题展开（见表1）。

我国提案与美欧发达国家的差别主要表现在四个方面：

一是在降低交易壁垒上，我國更注重监管主权。主要涉及跨境数据流动 /数据本地化，我国认为谈判条件不充分，应充分考虑到各成员的发展条件、历史传统、法律制度的差异，以及给发展中和最不发达国家带来监管挑战，尊重各国为实现合理公共政策目标而采取管制措施的权利，但美欧日主张禁止本地化要求、支持数据自由流动。

二是在降低市场进入壁垒上，我国还没有提出适应新发展要求的改革方案。如电子产品和服务的市场开放，我国认为应先进行更多探索性工作，以便各成员能够充分了解相关影响和挑战，但美欧给出了明确的方案，包括扩展信息技术协定（ITA），以及禁止在计算机服务和电信服务这两个与数字贸易高度相关的行业实施非国民待遇和实质性的市场准入限制等。

三是在一些重要的交叉议题上，我国未作表态。主要是与源代码保护有关的知识产权，美欧日强调“任何一方不得要求转让或使用另一方当事人拥有的软件源代码”。

四是在非中国核心关注上，我国谈判灵活性不足。如关税安排，我国主张保持现有做法，即定期延长对电子传输的暂免关税令;而美欧则认

（二）正确认识发展与安全的关系，以提高监管的精准性有效性来支撑跨境数据流动的自由化便利化

跨境数据流动是数字贸易发展的前提和实现形式，对于伴随而来的安全隐患，要以提高监管的精准性有效性来支撑跨境数据流动的自由化、便利化，进而增强对全球数据要素的聚合力，打造世界一流的数据资源配置枢纽，让全世界的数据资源都能为我所用。

一是遵循全球公认的原则或国际标准，制定强有力的个人信息和知识产权保护立法框架，提高企业向政府报送个人数据的合法性和规范性，为外部数据流入提供可信的网络环境。二是借鉴欧盟经验，建立以“问责制”为核心的多渠道、便利化的跨境数据流动监管机制。既要明确并简化跨境数据流动的安全评估制度，也要探索“白名单”充分性认证机制、拓展标准合同条款、鼓励行业标准和认证、强化第三方监督等。三是加快完善数据分级分类管理体制。在当前各项试点基础上，扩大适用自评估或备案方式管理的一般性商业数据的范围，以适应高频化的国际数据流动需求。对科研数据和过境数据要给予更大程度的开放，打造数据高地，为高水平科研提供支撑。四是加大在海南自贸港先行先试的力度，积累发展和监管经验。

（三）积极参与全球数字贸易规则制定，构建中国的数字贸易“联盟”

在多边层面构建统一的数字贸易规则是对我国最有利的策略选择。我国在加快国内立法改革的同时，应积极调整在全球数字贸易谈判中的立场和策略，以更加务实和积极主动的姿态展示合作诚意，避免被动开放的不利局面，同时也为我国具备竞争力的互联网企业开拓国际市场争取有利的海外发展环境。一是在跨境数据流动、本地化要求和知识产权保护等方面提出更加开放的中国方案;二是支持《信息技术协定》的再次升级，降低计算机服务和信息服务领域的市场进入壁垒;三是尽快研究我国对数字（服务）税的总体对策，例如是否顺应对电子传输及内容永久不征关税的大趋势。

在双边及区域层面构建“朋友圈”，以互融发展化解技术、市场和制度脱节的风险。一是在现有自贸协定的升级和商谈新自贸协定的过程中，强化对数字贸易章节的制度安排，尤其研究与新加坡 -智利 -新西兰《数字经济伙伴关系协定》的对接。二是进一步巩固并拓展“丝路电商”行动的前期成果。截至目前，我国已经与全球 22个国家建立了双边电子商务的合作机制，2019年电子商务合作机制国家跨境电商进出口总额达到245.7亿元，同比增长 87.9%，远高于跨境电商整体 38.3%的增速。应巩固这一成果，将最佳实践制度化，发起成立保护网络安全、个人数据的“跨境数据流动框架协议”，并最终升级成为数字经济协定。

（四）加强数字基础设施建设，拓展数字贸易发展的新领域

数字贸易规则的构建主要通过三个渠道实现：一是国家间规则谈判，如多边或双边贸易协定的磋商;二是国内规制的外部化效应，如欧盟 GDPR对全球数据治理规则的示范效应;三是市场先行者的技术锁定效应。数字基础设施联通需要统一的技术标准构建一个可互操作和连通的环境，先行者确立的跨境数据流动、传输和隐私保护等最初标准有可能引导国际标准与规则走向，使后来者不得不遵守。总体来说，前两个渠道备受重视，但多重因素制约导致谈判困难重重、进展缓慢;市场操作则有可能通过实践推广逐渐确立商业技术规范，对国际经贸规则产生悄然却不可逆转的影响。当前，我国在数字贸易更为依赖的商用互联网基础设施建设上还存在较大差距：中国商用带宽平均下载速度是 48.8兆（Mbps），价格是 8.85美元 /兆，而美国这两项分别为 245兆（Mbps）和 0.71美元 /兆;国际联网带宽不到美国的三分之一;大型数据中心建设因为能耗考虑受到极大掣肘。但如果进行有效的发展规划，这些劣势也可能转化为新的机遇。应采用最新技术标准体系，加强自身数字基础设施建设。同时，将发展经验与“一带一路”国家共享，在帮助发展中国家建立数字经济应用生态的同时，拓展我国标准的全球适用性。

（作者單位：国务院发展研究中心对外经济研究部）