我国综合交通运输创新发展的总体思路和对策建议

夏杰长

摘  要：综合交通运输体系是现代交通运输发展的新趋势和新方向，是交通运输现代化建设的内在要求，是促进经济社会全面发展的基础保障。我国综合交通运输体系发展经历了认知探索、理念形成和基本成熟三个重要阶段，取得了非凡成就，是几代人艰辛奋斗的结果。我们要遵循“倒逼市场主体主动竞争、引导新兴产业发展、培育驱动运输服务融合发展的核心载体、提升区域交通协同能力、综合运用前沿技术”这个总体思路，在基础设施、技术创新、体制机制、投融资政策和新业态监管等方面不断创新突破，推进我国综合交通运输创新发展和全面跃升。

关键词：交通强国;综合交通运输;市场竞争;产业政策;创新发展

一、前言

交通运输是国民经济和社会发展的基础性、战略性和先导性产业，对经济社会发展具有重要的支撑和引领作用。党和政府历来重视交通运输业发展，一直致力于推进交通运输业现代化进程。党的十九大报告提出要建设“交通强国”，这意味着在新时代，我们要开启建设交通强国新征程，完成党和人民赋予交通运输行业的新使命。“综合交通运输”是交通运输的集约化发展阶段，其通过发挥不同运输方式的优势，促进资源有效利用、节约能源和减少环境污染，逐渐成为当前世界主流的运输模式。这是交通运输现代化建设的内在要求，是促进经济社会全面发展的基础保障。由于各国交通基础设施、经济发展水平等存在较大差异性，综合交通运输理论较为薄弱，且涉及复杂的竞合关系，科学处理综合交通运输发展的各种关系和衔接融合是颇有难度的挑战，既要有顶层设计，又要有前瞻性预判和切实解决方案。

本文将以党的十九大报告提出的“交通强国”战略思想为引领，紧密结合《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》有关部署，剖析“十四五”期间综合交通运输体系创新发展中遇到的问题和挑战，探讨各种运输方式如何按其技术经济特点分工协作、衔接融合、连续贯通和合理布局，科学设计综合交通运输体系创新发展的总体思路，提出推动综合交通运输高质量发展的对策建议。

二、我国综合交通运输的演进脉络

（一）第一阶段（1950-2002）：认知探索期

在这一时期，由于交通基础设施严重匮乏，且交通技术和设备较为落后，我国建立起分门别类的运输管理部门，并设立了隶属于行政部门的综合运输研究所，以发挥运输系统效率（发挥优势及互为衔接）、降低运输成本和节约运输消耗为基本目标，以构建合理分工的运输体系为重点，对各种运输方式的合理分工与统一运输网建设等问题开展了长期研究。这种分部门运输管理体制发展对“综合运输”造成诸多不利影响，各种运输方式基本上自成体系、各自发展，给各种运输方式的协调发展带来极大障碍。

（二）第二阶段（2003-2012）：理念形成期

这段时期，开启了大部制改革，综合运输的理念逐步形成。在 2006 年制定的國家“十一五”规划纲要（2006-2010年）“优先发展交通运输业”一节中明确提出“统筹规划、合理布局交通基础设施，做好各种运输方式相互衔接，发挥组合效率和整体优势，建设便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系”，并要求加快发展铁路运输，进一步完善公路网络，积极发展水路运输和优化民用机场布局等。2007年 10 月 31 日，国务院常务会议审议并原 则通过该规划。《综合交通网中长期发展规划》以“衔接、优化和协调发展为主线”，本着“扩大规模、完善网络、整合资源、优化结构”的发展思想，提出了包括“五横五纵”综合性运输通道、若干国际区域运输通道和42个全国性综合交通枢纽在内的规划方案。2008年，国务院组建了交通运输部，公路、铁路、水运、航空、邮政和城市交通运输等基本纳入交通运输部统一管理，从而为推动综合运输大发展奠定了体制和管理基础。

（三）第三阶段（2013-  至今）：基本成熟期

2013年，我国拉开了铁路体制改革的大幕，在政企分开上有了实质性突破，交通运输大部门体制改革基本落实到位。交通运输全面深化改革，加快了“综合交通、绿色交通、智慧交通、平安交通”等领域的建设，特别是围绕“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等国家区域战略谋划交通布局和发展。党的十九大进一步提出建设交通强国的战略目标，指出以高质量发展为根本要求，以“构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化交通体系”为价值取向，从2021年到2050年左右分两个阶段建设交通强国。2017年国务院印发《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，明确提出，到2020年，要基本建成安全、便捷、高效、绿色的现代综合交通运输体系，部分地区和领域率先基本实现交通运输现代化。

总之，新中国成立70多年特别是改革开放40多年来，我国综合交通运输体系发展具备了良好的基础：设施规模迅速扩大，网络覆盖加密拓展;运输体系逐步市场化，服务质量大幅度提高;设施装备明显改善，智能技术加快应用;运输方式衔接更加紧密，客货运输效率显著提高;绿色发展成效显著，安全水平明显改善。这些来之不易的成就，是我们推动综合交通运输体系创新发展的有力保障和坚实基础。

三、我国综合交通运输存在的主要问题

（一）“大交通”管理体制尚不健全

目前，中国交通管理体系一定程度上存在管理水平不高、多部门执政、权责模糊的问题。交通体系运行不同阶段的管理职能被不同的部门分割，在实际交通管理中存在互相推诿、相互扯皮的现象。管理主体名义上是统一了，但铁路、公路、公共交通等管理部门统一性仍有待提高，交通管理方式依然被分割。交通管理职能的分散，必然导致不同部门之间的职能存在交叉或重复，造成管理资源的浪费，或者出现管理掣肘和空白。交通管理部门的管理方式不一致，需要通过多方面协调才能达成管理共识，管理成本居高不下。特别是由于部门利益的驱使，有可能出现各自为政的情况，从而导致决策和执行的效率降低。例如，交通运输综合行政执法不力，缺乏一支正规化、专业化、规范化、标准化的执法队伍，高速公路和普通公路统筹发展机制还不完善。

（二）交通市场化改革力度有待加强

由于历史原因，交通领域是我国市场化改革步伐较慢、力度较小的部门。比如，部分外资或民营性质的交通企业无法同政府支持的国有交通企业进行公平竞争，发展受到限制。又如，受政府保护的交通企业在经营和管理过程中竞争意识较低，工作效率较低，难以为消费者提供高质量的服务。这从整体上降低了国内交通运输效率。现阶段交通市场化改革，并没有彻底打破政府垄断。在政府的较强干预下，交通企业决策能力较弱，经营管理灵活性较低、积极性不足，自负盈亏和自主经营能力较差，难以确立市场主体地位，大大降低了企业的长期发展能力。

（三）交通投融资渠道亟待拓展

交通运输是投资规模大、投资周期长、投资主体多元的服务业。如何拓展其投融资渠道、转变投融资方式，是其亟待破解的难题。改革开放40多年来，我们在这方面做了许多探索，取得了巨大成绩，但总体看，交通投融资渠道比较窄，投融资体制机制改革缺乏实质性突破，难以满足交通运输发展的需要。一是政府投资主体作用不强，融资困难。原材料、机械设备、人工和土地征用，是交通运输投资的主要成本，这些方面的支出在不断攀高。如果继续沿用传统的政府财政支出作为交通运输投资的主要资金来源模式，显然难以为继。为此，必须创新社会投融资模式，减轻地方政府财政压力，维护政府信用声誉，避免地方政府出现债务危机。二是社会资本投入力度有限。理论上讲，只要有足够的人流和物流，交通运输投资是社会资本偏好的领域，但是，交通基础设施建设具有投资规模大、回收周期长的特点，又导致大量社会资本缺乏投资信心，影响了交通基础设施建设和交通运输业发展。

（四）运输网络布局不平衡、不完善

中国各种运输方式空间布局的基本特点是“东南密、西北疏”。运输与区域经济的发展息息相关，交通运输资源的占有率几乎决定了区域经济发展的潜力和优势。运输资源缺乏的地区，运输成本居高不下，在产业间关联度高、专业化程度高的现代产业发展背景下，难以形成产业的进一步分工，影响地区经济发展，进一步加大与运输资源丰富地区的贫富差距。区域间运输网络发展不均衡导致不同区域面临不同的问题。比如，目前的“东南密、西北疏”的空间布局特征，导致了东部和南部各种运输方式的竞争过度，甚至出现运输资源的浪费，而西北路网密度稀疏的地区，各种运输方式严重缺乏竞争，部分地区几乎由某一种运輸方式垄断，不利于该地区经济发展和运输企业的发展壮大。运输网络布局不完善主要表现在运输主通道与次干线、支线难以高效衔接。高速公路网络连通度较低。公路总里程虽然较多，但是国道、省道部分路段交通量超过了设计通行能力，欠发达地区特别是山区公路通达度不够，与高速公路网、铁路网、机场、码头等不能有效衔接;铁路通道布局需要进一步完善，西北、西南地区通道能力还需进一步提升。除了北京、广州、上海等城市具有较完善的轨道交通外，大部分城市交通网在城市内部仍以道路为主、辅以少量轨道交通 。

（五）交通运输结构效率不高

交通运输部和各级政府很重视多式联运问题，但总体看，中国多式联运发展战略缺乏，战略逻辑不清，发展政策呈现部门化、碎片化，更多是“就联运而谈联运”，缺乏与现代产业布局、产业集群培育、发展空间拓展、技术进步升级的深度联动，发展路径在一定程度上脱离产业发展阶段现实。例如，在非标准化和非集装化条件下，过度强调集装箱多式联运跨越发展。再如，多式联运标准规范不统一，市场环境亟待优化。多式联运服务标准与规范缺乏，货物在不同方式间转运缺乏规则保障，效率低下，纠纷不断。运输市场秩序不佳，比价关系扭曲，公路超限超载、返程低价等恶性竞争频发，多式联运缺乏成本优势，竞争力不强。运输单据尚不统一，流转程序繁琐，大部分运单缺乏金融衍生功能。信息互联共享不足，“信息孤岛”问题突出 。交通运输结构效率不高的根源在于各种运输方式之间的结构分工不合理，各类运输方式如何协调配合、运输设施如何统筹规划建设、运输装备如何组织生产、运输经营管理如何形成合力，都没有破题解决。在资源分配利用上，对需要优先发展的运输方式倾斜不够，有限的资源经常被分散使用，综合交通运输整体效益没有有效发挥。

（六）交通运输服务质量不高

便捷、高效、安全，是交通运输服务质量的核心诉求，但总体看，还有一定差距。一是便捷度不高。交通体系还达不到“零距离”衔接，往往因不同的运输体系而存在漏洞，例如客运与城市交通衔接不畅、城市轨道交通与火车衔接不畅、飞机与火车之间衔接不畅、购票信息服务跟不上客运发展、干线与支线运输脱节等，造成公众出行不便利，引发社会矛盾和运输渠道紧张，“门到门”运输服务比例较低。二是服务效率不高。运输服务效率不高主要体现在行驶时间较长，如公共汽车、火车等。虽然火车已经实现提速，但在一些城市，火车交通仍然存在停靠站点过多、行驶速度较慢的现象。此外 ，班期衔接不当。例如，铁路运力较为紧张，铁路集装箱班列必须达到一定货运量才能发送，而船运公司的班轮有固定班期。因此，很多港口虽然开通了铁路班线，但由于货运量忽多忽少，空箱和重箱流向不匹配，很难正点开行，降低了运输服务效率。三是安全性有待增强。在巨大的市场竞争压力下，许多交通运输企业存在重效益、轻安全等问题，安全管理制度不完善，安全意识不强，操作规程不严格，安全隐患时有发生。特别是一些企业无序竞争、车船挂靠经营、异地营运现象比较突出，导致企业安全管理缺位，存在着较大的事故隐患 。

四、我国综合交通运输创新发展的总体思路

面对“十四五”的重要机遇期和城市群发展的重要趋势，我国要加快形成“安全、便捷、高效、绿色、经济”的综合交通运输体系。实现质量和效益的双提升，高质量推进“交通强国”发展战略，关键在于深化交通运输供给侧结构性改革，创新发展思路，促进不同运输方式之间的高效对接。

（一）倒逼市场主体加快创新，夯实综合运输体系发展的动力基础

加快我国综合交通运输体系创新发展，要以更大决心、更强力度、更实举措推进交通运输“放管服”改革。进一步深化交通“大部制”管理体制改革，完善统一开放、竞争有序的交通运输市场体系，优化营商环境，把握好竞争政策和产业政策的关系，强化优胜劣汰机制，倒逼市场主体创新，提升交通运输行业的整体竞争力。积极发展要素市场，强化技术、环保、质量、安全、能耗、用地等指标约束，倒逼我国交通运输产业和企业增强创新的主动性，夯实综合运输发展的动力基础。

（二）引导创新资源进入新兴产业领域，挖掘“大交通”发展潜能

落實创新驱动发展战略，以“智慧绿色引领未来交通”为导向，引导创新要素向交通运输的新兴领域聚焦，提高科技创新为支撑的“大交通”内生发展动力。着力开展交通运输关键核心技术攻关，鼓励和培育新业态规范发展，促进交通运输与互联网、大数据深度融合，推动交通运输与装备制造、通信信息、商贸流通等产业联动发展，利用技术创新和规模效应形成新的竞争优势。以新技术研发、关键领域突破为导向，促进综合交通运输体系链延伸，形成跨领域产业合作发展模式，从而打造上中下游密切衔接、配套完善、具有科技创新支撑的“大交通”产业体系。

（三）培育驱动运输服务融合发展的核心载体，形成综合交通运输高效服务体系和示范效应

瞄准“连而不畅”“邻而不接”等问题，在多式联运、城市空间规划、交通治理等关键领域，逐步培育发展一批创新能力强、发展潜力大、市场影响广，具有可持续发展能力的“航母型”现代物流领军企业和城市交通运输规划服务平台，立足于现代物流园区、综合交通枢纽等驱动运输服务融合发展的核心载体，充分发挥各种运输方式的比较优势，促进综合运输体系内部协调、融合发展。

（四）提升区域交通协调能力，优化交通运输提质增效的驱动力

重点突出“一体化发展”建设思路，加快建设快速便捷的区域综合交通网络，重视城市内部轨道交通、公共交通等交通体系与区域性主干网络的衔接与换乘，改善机场、高铁等大型对外交通枢纽与轨交、公交等市内交通网络的高效联系，在提高综合交通系统性整合协调水平和层次性服务的基础上，改善与提升区域交通出行的整体效率和服务质量。加快“一带一路”交通运输的互联互通，形成陆海内外联动、东西双向互济的交通运输开放新发展格局。在“双向开放”上要有新的突破，积极推动交通运输技术、装备和服务“引进来”和“走出去”，主动融入全球分工体系，通过提升交通运输产业和企业的国际竞争力帮助

中国向全球价值链高端攀升 ①。

（五）综合运用人工智能、大数据等前沿技术推动综合交通运输发展

重点加强人工智能、大数据等新一代信息技术对综合交通运输的支持作用，人工智能和大数据既是综合交通运输的发展支撑，也是综合交通运输发展的重要切入点。坚持《推进综合交通运输大数据发展行动纲要（2020—2025年）》所提出的“统筹协调、应用驱动、安全可控、多方参与”的原则，把数据作为重要的生产要素落实到综合交通运输的基础支撑、共享开放、创新应用、安全保障、管理改革等重点环节，推动大数据与综合交通运输的深度融合，加快构建综合交通大数据信息平台，为交通信息化、智能化建设奠定坚实基础。

五、推动我国综合交通运输高质量发展的对策建议

（一）推动基础设施联网优化，完善综合交通运输网络结构

加快建设综合运输大通道和综合交通枢纽，构建快速交通网、高效率普通干线网、广覆盖基础服务网，形成高质量立体互联的综合交通网络化格局。通过这些重大举措，提高综合交通运输网络效率，降低交通运输物流成本，便利人们出行。要按照综合运输通道布局，统筹不同层面运输需求，进一步完善综合交通运输网络功能结构，提升网络整体利用效率，提高综合交通运输治理体系的现代化水平 。

（二）深化体制机制改革，建立高效顺畅的管理体制

加快推进综合交通运输体制机制改革，为交通运输业发展提供制度保障。一要不断完善法律法规，促进形成统一开放、公平竞争、规范有序的交通运输市场，逐渐完善适应新时代经济社会发展需要的综合交通运输治理体系。二是深化综合交通运输体制机制、财政事权支出责任匹配、交通运输投融资等关键性改革，尽快建立起统一开放、竞争有序的交通运输市场体系，为实现综合运输协调发展、提高交通运输资源配置效率发挥重要的保障作用。三是健全法规制度体系，加强政策创新协同。加快研究谋划交通强国建设的顶层设计和“施工方案”，搭建交通强国建设的政策框架体系。三是形成完善的产业政策结构体系，确保各种运输方式协调发展，逐步实现各种运输方式无缝隙衔接和零距离换乘，研究制定多式联运等综合运输政策和标准规范。要促进实施交通运输产业结构调整专项资金扶持政策。

（三）探索多元化筹融资模式，支撑综合交通运输发展

构建综合交通运输体系，当务之急是要扩大交通投资规模和提高交通运输供给能力和改善供给质量。不断深化交通运输基础设施投融资体制机制改革，遵循“政府主导、分级负责、多元筹资”的基本原则，构建交通运输投资、融资、建设、经营、偿债良性循环机制，为综合交通运输体系持续发展夯实基础。一是充分认识交通运输外部性、先导性的特点，健全政府主导的综合交通运输基础设施建设投资体系和公共财政保障制度，健全事权与支出责任相适应的政府投入体制，创新政府投资支持方式。二是充分发挥市场机制作用，不断拓宽融资渠道，引导和吸引更多的社会资本进入交通运输领域，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，充分发挥交通产业投资基金的带动作用，积极利用资本市场及银行、保险等金融机构的资金 。

（四）促进科技协同创新，完善技术支撑政策

加快出台技术支持政策，强化交通运输技术进步作用，在交通运输发展的重点领域和关键环节，更大力度采用新技术、新工艺和新材料，提高交通基础设施的建设水平和运输工具的生产制造水平，全面推进科技创新和信息化建设，加快转变交通运输发展方式，全面提升综合交通运输能力。一是突破综合交通运输系统与安全技术、重大交通基础设施核心技术。要以科技创新为引领，加快新技术攻关和推广应用，着力解决核心技术“卡脖子”难题。二是加快推进智慧交通建设，着力推进数字经济和共享经济创新发展，以模式、业态、产品、服务等联动创新来提升综合交通运输网络效率，构筑新型交通生态系统。三是加强对先进综合交通运输技术引进和消化吸收再创新能力，建立引进消化吸收再创新联动体系。

（五）加强和改善交通新业态监管

随着技术进步和商业模式创新，交通新业态不断涌现。比如，网约车就是近几年出现的交通出行新业态，它既满足了人们多样化的需求和出行的便利度，又对现行的交通运输监管体系提出了全方位挑战。从这几年对网约车治理的经验看，对待交通出行新业态，既不能简单沿用传统管理办法，用老政策管新问题，但也不能听之任之，而是要有全新的监管理念、监管方法和监管政策  ②。比如适当提升涉及网约车资质和资格等事宜的立法层级;推动预期治理，健全公平竞争的审查机制和运行机制;加强对这些新业态的动态监测和协同评估;调动各方力量，实行社会共治与监督;利用大数据实施智能监管和信用监管，提高监管的科学性和有效性。

（作者系中国社会科学院财经战略研究院副院长、研究员，博士生导师。本文为交通运输部委托课题“综合交通运输产业政策创新研究”的阶段成果）