“整全性法治”：党纪审查的演进与发展*——以211份中管干部“党纪处分决定”为样本

□ 郭春镇 曾钰诚

内容提要 党的十八大以来，党内治理得以深入推进，并呈现出整体化、全面化、规范化等趋势和特征。通过对十八大以来中纪委官网公布的211 份中管干部“党纪处分决定”的实证分析，可以发现针对党内政治、作风、腐败问题的审查与治理正在迈向“整全性法治”模式。该模式充分吸纳了十八大以来党纪审查的经验与理念，为更好地阐释当前党内治理的行动图景提供了富有解释力的理论框架。作为一个兼具开放性与结构弹性的框架系统，“整全性法治”不仅是一套党内法治的综合性评价体系，也是一种党组织和党员的自我约束机制，它对于深化国家治理和实现国家治理与党内法治的互动融合具有积极意义。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断深化党纪审查，从严治党迈入全面化与常态化阶段。2014年10月习近平总书记提出“全面推进从严治党”的重大政治命题。①随后，“全面从严治党”作为一项关键性的治国理政工程，被纳入到“四个全面”战略布局中统筹推进。②随着党内法规制度建设的持续加强和管党治党在理念、政策、方法等方面的深刻调整，党纪审查在整体上也呈现出一系列演进性特征。这些特征较为全面、直观地反映出十八大后中国共产党在治理理念与治理方式上的转变。

本文从经验素材着手，对党的十八大以来中纪委官网公布的211 份中管干部“党纪处分决定”（以下简称“处分决定”）样本进行梳理，③以此为基础分析十八大后党纪审查实践层面所展现出的演进趋势与治理努力，并从理论角度研究揭示其内在机理与底层逻辑，为持续推进、深化和发展党内治理实践提供可资参考的理论资源。

一、样本梳理与分析

规律探求必须建立在观察和实验的经验事实之上。④笔者尝试从211 份中管干部处分决定样本所提供的经验证据中建立分析视角，以求认识与解释党内治理的理念嬗变、实践转向和路径转化间的深刻关联及其背后的治理秩序。由于涉案人员均是中管干部，具有典型性与代表性，因此能够基本反映出十八大后党纪审查的演进趋势情况，保证了研究结论的客观性。

（一）政治问题审查

党的十八大后，党纪审查逐渐体现出较强的政治性。党中央不仅通过政治层面的决策部署全方位推进管党治党，而且对党内政治问题审查力度也呈现强化趋势。党纪审查的关注点由腐败问题、生活作风问题逐步延伸至政治问题。表1 显示，相较于2013、2014年，在2015年受党纪处分的中管干部中，存在政治问题的人数出现了大幅增长。2016年以后，政治问题已成为党纪审查的重要内容之一，在2016 至2020年间，每年因违反政治纪律而受党纪处分的中管干部人数比例，均保持一个较高的数值，显著高于2016年之前年份的比值，这充分表明执政党逐渐增强了党内政治问题的审查力度。

表1 中管干部违反政治纪律情况统计

这一演进趋势还体现在国有企业中管干部的处分决定中。2016年以来，党纪审查逐步关注国有企业政治问题。在总共24 份涉及国有企业中管干部的处分决定中，有15 份牵涉政治问题，其中14 份是中纪委在2016年后作出的。2016年后，党中央明显强化了对国有企业政治问题的审查力度，所有受处分的国有企业中管干部均被查出存在政治问题。这说明：党中央不仅在推进党内政治问题治理上更加重视、坚决与强有力，而且治理行动整体覆盖党和国家各类主体，体现管党治党的全局性特点。⑤在党内工作作风问题领域，党纪审查也呈现持续强化的趋势。

（二）工作作风问题审查

党的十八大后，工作作风建设作为加强党的建设的一项重要工作内容被深入推进。2012年《中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的规定》（以下简称《中央八项规定》）的出台，为推进党内工作作风建设奠定了制度基础。表2 显示，2013 至2015年三年间，因工作作风问题受处分的中管干部人数呈上升趋势，特别在2015年，人数增长达到统计年份中的峰值。2016年后，针对工作作风问题的纪律审查趋势呈现一定的延续性、连贯性，这体现出党中央对整治党内工作作风问题的重视。这一趋势可以从“违反中央八项规定精神”（或“无视中央八项规定精神”）的出现频次统计中得到体现。

表2 中管干部违反中央八项规定精神情况统计⑥

表3 显示，相较于2013 和2014年，在2015至2020年间，党中央明显加强了对党内工作作风问题的治理力度，将中央八项规定精神及其实施细则的贯彻落实情况作为纪律审查的核心内容与重点问题之一。从整体上看，“违反中央八项规定精神” 在处分决定中的出现频次占当年处分决定样本数的比值，大致呈现出由小到大的波动上升趋势。例如，2014年两者间的比值并不太高，2015年比值有所增长，达到30.43%，2016年的比值在2015年的基础上有了大幅提升，并在之后年份保持总体上升趋势。这表明治理工作作风问题逐渐成为全面从严治党的一项非常重要的工作内容。

表3 “违反中央八项规定精神”在处分决定中的出现频次统计

由上可知，党的十八大后（特别是2015年后）党中央更加重视对于党内工作作风问题的治理，党纪审查的工作重心由党内腐败问题、生活作风问题领域逐渐延伸至工作作风问题领域，管党治党所覆盖的问题领域更加广泛，针对各类问题的纪律审查呈现整体推进的态势。此外，《中央八项规定》还明确规定了党内高级领导干部须“严格遵守廉洁从政有关规定”的纪律内容。通过分析中管干部违反中央八项规定精神的具体行为类型，能够揭示出党内腐败问题纪律审查逐渐周密化的趋势。

（三）腐败问题审查

表4 显示，在所有违反中央八项规定精神的行为类型中，收受礼品礼金以及与违规使用公款相关的行为类型⑦在处分决定中的出现频次相对较高。其中，收受礼品礼金的出现频次最高，占到全部行为类型总频次（307 次）的35.5%。而在出现频次上仅次于收受礼品礼金的行为类型，是与违规使用公款相关的行为类型。此外，相较于腐败（职务）犯罪问题，礼品礼金类腐败问题与公款类腐败问题在行为性质上均属于轻微（违纪）形态，而上述两类轻微腐败行为类型⑧的出现频次总和占全部统计行为类型总频次的50%以上。

表4 中管干部违反中央八项规定精神的行为类型统计

党的十八大以来，党中央针对党内腐败问题的纪律审查呈现出由“腐败惩治”导向演进为“腐败治理”导向的变化趋势，党内腐败问题的治理逐渐周密化。其中，腐败惩治导向注重将纪检审查资源集中到腐败犯罪的惩治上，强调治理的惩罚性功能。腐败治理导向则力求在惩治腐败犯罪的同时，将之前未受监督审查活动关注的党内轻微腐败问题也一同纳入治理内容，强调治理的预防性功能。⑨从实践发展的层面看，2013 至2014年，腐败惩治导向仍然贯穿党纪审查工作始终，绝大多数受党纪处分的中管干部都进入到了最终的司法程序。⑩2015年后，治理理念逐步发生转型，⑪因腐败问题情节轻微，没有被追究刑事责任的中管干部人数呈现增长趋势。⑫党中央与纪检部门逐渐将更多治理资源投入到党内轻微腐败问题的审查过程，将腐败问题的所有表现形态（违纪形态与犯罪形态）均纳入审查监督的范围，这有助于提高腐败治理成效。另外，党中央对治理党内生活作风问题的认识不断深化，审查标准与回应方式也发生深刻调整。

（四）生活作风问题审查

图1 显示，处分决定针对党内生活作风问题的规范表述，依时间顺序分别使用了“道德败坏”“与他人通奸”“违反社会主义道德”“权色、钱色交易”等内容，并在某一时间段内连续使用相同的内容表述形式。

图1 处分决定对中管干部生活作风问题的表述变化情况⑬

处分决定表述的变化表明：党的十八大后，党中央对党内生活作风问题的审查标准从“形式（行为）标准”逐步转向“实质（结果）标准”。从实践发展的层面看，2015年10月前，形式标准一直居于主导地位，处分决定对于生活作风问题，通常用“道德败坏”“与他人通奸”“违反社会主义道德”等表述指代，这些表述内容均建立在形式标准与道德评价之上。根据形式标准，党员不道德的生活行为及其作风因违反党内生活纪律，而成为党纪审查的重要内容。2015年10月后，纪律检查机关针对党内生活作风问题的审查内容与治理方式呈现实质化转向，党纪审查将生活作风问题与腐败问题、政治问题相互交织形成的“复合型”问题纳入重点治理的内容，绝大多数党的高级领导干部均因“钱色、权色交易”行为受到了纪律处分。

虽然权色、钱色交易在规范层面可以被评价为违反社会主义道德的行为，但其与纯粹道德上的生活作风问题仍存在显著差异。道德因素仅是权色、钱色交易行为肇始的必要条件，而非充要条件。权色、钱色交易牵涉“性利益”与经济利益、政治利益的不正当交换，是生活作风问题的复杂形态。其所产生的实质危害超越了单纯形式层面涉及的私人、家庭与道德领域，对党和国家的政治安全、政治利益、政治秩序构成挑战。因此，党中央针对党内生活作风问题的审查逐渐迈向实质化。此外，不同时间段的处分决定对中管干部涉嫌犯罪材料的“被移送机关”与“处理方式”的内容，在表述上也存在差异。

（五）党纪审查的规范化

图2 显示，在总计211 份处分决定样本中，有180 份涉及犯罪材料的移送内容。⑭依时间顺序，通过对处分决定中关于犯罪材料被移送机关与处理方式的表述展开分析，可以将其从前往后类型化为三种组合形式：“司法机关+依法处理”“有关国家机关+依法处理”“检察机关+审查起诉”。这一表述转换实现了由模糊到清晰，由政治性话语到法治性话语的转变，反映出党纪审查正在逐步迈向规范化、法治化。

图2 中管干部涉嫌犯罪材料的被移送机关与处理方式的表述变化情况⑮

无论“司法机关”“有关国家机关”还是“依法处理”，在表述及概念的使用上均存在一定的模糊性。“司法机关”“有关国家机关”的指涉范围本身就非常宽泛，缺乏明确性，⑯“依法处理”的表述也较为空泛，在实施上缺乏可操作性，上述表述内容部分还带有较浓厚的政治性色彩。2018年9月后，处分决定表述逐渐清晰化、规范化，不仅明确了涉案材料的被移送机关是检察机关，而且细化了涉案材料移送后的处理方式，由依法处理调整为审查起诉，这一调整也同《中华人民共和国监察法》第11 条的规定相一致，实现了党纪处分程序与政务处分程序的妥善衔接。⑰处分决定规范表述的清晰化，避免了模糊性表述带来的审查透明度、规范化不足的问题。同时，通过运用严谨、规范的法学学术表达取代具有政治色彩的表达，反映出党纪审查的法治化程度逐渐提高。

（六）小结

通过对前述样本的梳理分析，可以发现党纪审查在关注领域、审查标准等方面有了明显变化。首先，党纪审查关注领域日渐整体化与全局化。这体现为党纪审查从腐败问题、生活作风问题延伸至政治问题、工作作风问题，并呈现出整体推进的态势。在政治问题领域，执政党针对党和国家各类主体的全局化审查，使管党治党的覆盖范围及涉及面更加广泛。其次，党纪审查逐步全面化。这体现在党中央通过开展周密化与实质化的审查行动，力图将腐败问题与生活作风问题的所有表现形态均纳入治理内容，确保治理的全面性与有效性。再次，党纪审查逐渐规范化、法治化。对违纪中管干部的评价，逐渐超越基于直觉与形式标准的一般性道德评价，更注重基于实质标准以及规范权力、防范寻租的视角进行审视。党纪处分也日渐转向运用更为规范的法学术语进行表述。整体而言，当前党纪审查呈现出较为明显的“整全性法治”态势。

二、“整全性法治”是一个解释性框架

样本分析的目的不仅只是描述事实或者陈述现状，而且是为了提炼关于党内治理实践的解释性知识，从而在实证基础上对这一实践过程进行理论建构。对处分决定样本进行梳理分析，并不只是尝试解释这一现象，还包括探求管党治党深入推进的内在逻辑，并在此基础上提出对相关治理实践富有解释力的理论框架。“整全性法治”就是这样一种让我们更好理解和阐释当前党纪审查的框架。

“整全性法治”中的“整全性”一词原本意指司法裁判过程中规则适用的一种解释理念和方法，其主旨是把对行为规则的解释置于一个整体性、体系性的结构框架内进行理解，将道德、政策、法律等价值准则融贯在一起，以求获得一个最具正确性的司法结论与较高解释力的行动方案。⑱“整全性” 还意味着将整个社会的公共标准视为或整合为一个具有融贯性的体系，⑲这是一种融合了执政党的政治生活、国家机关的法律生活、参政党的民主生活、公民的道德生活的行动参与标准和规范的有机整体。“整全性法治”中的“法治”具有一般意义上法治概念的核心要素，即制定良好的规范和规范得到普遍的服从。⑳与此同时，法治不仅意味着静态的规范，也意味着动态的实施过程。法治不仅要求在静态规范的内容层面体现出公平正义等价值，也要求在动态实施过程中，在各个环节、步骤的运行过程中彰显依法办事、权力制约、问题导向、程序正义等法治逻辑。“整全性法治”不是“整全性”和“法治”的简单相加，除了容纳这两个术语的内容之外，在全面从严治党背景下，还有其特定意涵。

“整全性法治” 作为一种党内治理的理论模式，不仅强调治理的整体性与横向推进，同时也注重治理的全面性与纵向展开，并要求治理行动须建立在稳定、规范的实践逻辑基础之上。具体内涵表现为三个方面： 其一，“整全性法治” 践行整体性、全局性的治理理念与行动方式，通过实现管党治党的治理实践在横向维度的全覆盖，力图将党内存在的各类问题以及党和国家所有主体均整体性纳入法治框架。其二，“整全性法治”也注重从纵向维度关注管党治党的全面性。例如，党纪审查针对腐败问题、生活作风问题所开展的周密化、实质化审查实践，从纵向体系拉伸了纪律审查的涵盖范围，这体现出治理活动的全面性特点。其三，“整全性法治”全面吸纳了法治理念的实质内容，它不仅倡导整体化、全面化的治理方案，同时也要求上述方案能够得到稳定、持续、规范地推进，并与法治理念相融贯。从党纪审查的演进趋势分析，党纪审查整体、全面、持续地推进过程是法治动态实施的重要内容。“整全性法治”有效展现了当前执政党在管党治党中的行动目标，即在权力规范基础上更加充分地实现党内法治。运用这一理论框架，有助于我们更好地理解当前党纪审查的实践图景。

首先，“整全性法治” 为当前党纪审查的整体化、全局化治理行动及其努力提供了圆融性解释。党的十八大以来，党中央开展的党纪审查逐步扩展到党和国家各类主体以及党内不同问题领域，治理行动逐渐体现出全局性与覆盖性特征，并且呈现整体推进的趋势。在政治问题领域，党纪审查可以纾解政权体制结构内部存在的张力。中国政权体制结构由政治权威与国家权力组合而成。在这套体制结构中，中国共产党作为执政党享有最高政治权威。作为国家权力的实施者，科层体制下的党政干部则功能性贯彻党的政治意图并发挥其管理、执行职能。这要求党政干部均能忠实服从于党中央，践行政治承诺和顶层决策，并与党中央保持一致。推进针对党和国家各类公权力主体政治问题的全局化审查，借助相对有效的人事审核、考察与监管手段，有助于强化对上述治理主体的全面把控，以维护政权体制结构的稳定统一。“整全性法治”同样能够解释，十八大后党纪审查活动由经济腐败问题、生活作风问题领域推进到政治问题、工作作风问题领域的实践动因，即通过将党内政治、腐败以及作风等问题整体纳入法治化的治理框架，消解侵蚀党的先进性、纯洁性以及执政正当性的各类隐患，重塑党内良性政治生态与政治秩序，推动先进性政党的建设进程，并为最终实现党内法治创造条件。

其次，“整全性法治” 有助于我们解释当前党纪审查的周密化、实质化趋势及其实践。在党内腐败问题治理领域，党中央将更多注意力与治理资源投入到此前未受关注的轻微腐败问题及其行为上，促进了腐败问题治理网络的不断严密完善。在党内生活作风问题治理领域，党中央通过针对性治理生活作风问题与经济、政治问题交织的“复合型”问题，将党纪审查深入推进到生活作风问题的实质层面，从纵向维度最大限度拉伸了党纪审查的涵盖范围。其目的是为了实现针对党政干部及权力运行的全面严密控制。经济发展、社会管控、利益扩张以及政绩压力下的赋权激励等多重因素，促使科层体制不断强化其吸纳社会资源和公共权力的能力，这容易造成权力资源的过度集中和垄断。权力垄断、规制失灵以及利益诱惑等因素重叠交织，构成催生腐败问题以及生活作风问题的内外部条件，而轻微腐败问题是腐败问题的早期形态，“复合型” 生活作风问题是生活作风问题的复杂形态。“整全性法治”意味着需要采取更为全面化的治理策略与行动，其中既包括持续推进对严重职务犯罪与道德作风问题的纪律审查，也包括将治理实践推进到腐败问题的轻微形态与生活作风问题的实质形态，强化治理的法治性与有效性。

最后，“整全性法治” 对当前党中央在党纪审查中所展现的常态化、规范化治理理念具有解释力。“整全性法治”以实现党内法治为目标，法治可以被解释为“依照法律治理国家的原则和方法”，而党内法治也强调制度体系建设对于推进党内治理，塑造法治政党的关键意义。因此，法治本身就蕴含追求治理常态化、规范化的基本内容。党的十八大以来，针对党内政治、作风、腐败问题的治理，均体现出延续性、去运动化特征，并通过党内制度建设予以保障和推动，党纪审查逐步迈向常态化轨道。去运动化治理是一种稳健、持续的治理方式，它通过成熟稳定的规则发动，并保证治理的连贯性与可预期性。十八大后，党纪审查取得了稳定而长效的进展，针对党内存在的各类问题的治理行动持续推进和强化，并通过制度形式固定下来。与此同时，处分决定逐渐使用更为严谨的法学学术话语进行表述，凸显党纪审查的规范化、法治化走向。法学话语一定程度克服了政治话语的模糊性，提高了党纪审查的规范性与确定性。由此，无论是针对党内各类问题治理的常态化推进，还是党纪审查自身的规范化调整，均表明执政党在整体化、全面化的治理逻辑基础上寻求更加稳定、规范的治理效果，这将有助于党内法治的实现。

三、“整全性法治”是一套综合性评价体系

党内法治的实现，首先需要针对党内治理实践，建立起一套综合性的党内法治评价体系。而“整全性法治” 是这一综合性评价体系的理论形态。“整全性法治” 形塑的评价体系涵盖法律、道德、党规党纪、党的理念等多种规范和治理标准。从评价功能角度来看，党的理念、道德、法律和党规党纪均调整着一定的社会关系，对相关行为起到评价作用。从体系化角度来看，“整全性法治”提供了一套以党的理念和道德规范为根本，以党规党纪为核心、以国家法律为基础的层次化、结构化的党内法治评价体系。

其中，党的理念涉及很多党内治理、从严治党、党的建设等方面和内容的价值理念，涵盖党的理想、信念、思想等价值内容。这些内容具有高度的概括性与原则性，能够从宏观上和整体上对党组织与党员以及党内法治建设起到指引、规范和评价作用，如“全面从严治党”“强化党内监督”“严明党的纪律”等。党的理念构成整个执政党需要严格遵循的一整套展现权威性与规范效力的价值体系和评价标准。

道德同样属于重要的评价规范和标准，它“以人们的自我评价和他人评价的方式为特点调整人们的内心意愿和行为”。道德评价建立在其对党组织、党员所附加的道德义务和理性要求的基础上，并为党组织和党员设定了较高的行为标准。道德既包含诸如“敬业奉献”“克己奉公”等一般道德标准，也包括诸如“对党忠诚”“永不叛党”等政治道德标准。无论是党的理念还是道德规范，均表现出一定的抽象性和价值性，是其他评价规范建构的依据。

党规党纪作为党内治理的主导性制度形式，是推进与评价党内法治的核心制度安排。党规党纪包含党内法规与党的纪律两套评价规范，党内法规是党的规章制度中规范化程度最高的制度形态，是具有较高位阶和规制效力的制度形式。党的纪律是党组织与党员必须遵守的义务性规范，其中既包括成文性规范，也包括优良传统、工作惯例等党内不成文规矩。而国家法律是对普通公民与社会组织设定的一般性标准，属于整个党内善治评价体系中的基础性规范构成。相较于道德以及党规党纪，法律更加凸显其底线性、基础性的制度属性，也为党组织和党员的活动及行为划定了基本边界与标准。

四、“整全性法治”的理论延伸

“整全性法治”是一个开放且不断发展的理论框架。一方面，“整全性法治”通过充分整合一系列制度性安排，建构起一个紧密联系且内在一致的约束性机制。另一方面，“整全性法治”除了在党内治理领域发挥作用，在国家治理层面也同样可以提供值得借鉴的理论资源。

（一）“整全性法治”是道德权威和道德榜样的自我约束机制

“整全性法治”对于实现道德权威与道德榜样的自我约束具有重要作用。在中国传统道德文化中，非常强调道德权威和道德榜样对国民的指导与示范作用。若要使法律得到普遍实施，需要道德权威和道德榜样的率先垂范。道德权威意味着正当性与权威性，道德榜样意味着被国民所认可和信服。在当前时代背景下，道德权威毫无疑问是具有光荣历史并被国民普遍认同的中国共产党，成为道德榜样的义务则无疑落到共产党员身上。党组织和党员的行为具有示范性与引导性，在党组织和党员的言传身教下，才能够教育和引导公众遵守规则和践行法治。因此，中国国家治理的抓手与核心回到了传统法治理念中的治“权”（道德权威）和治“官”（道德榜样）上，而“整全性法治”具有的整体性、规范性、法治性等特点，能够对道德权威和道德榜样产生约束作用。“整全性法治”架构了一整套满足党组织与党员自我约束和维系道德形象的机制，这套机制全面整合了党员教育制度、党内监督制度和党内民主制度等规范内容。

党员教育制度通过塑造常态性、教化性的政治道德教育活动，进而实现强化党员的道德、义务、责任观念，增强党员的道德认同与自我约束意识的制度功能。重视对党员的教育工作，是中国共产党从建党之初就一直延续下来的历史传统。党员教育制度的建构目标体现为：其一，破除党政干部的特权意识，重塑公仆意识。将民主、敬业、法治等核心价值观以及党的初心、使命、理念、思想融入党员教育实践并加以制度化，从而提升党员自我约束意识；其二，借助党员教育制度，将中国共产党领导社会主义建设、改革发展以及党的自身建设等实践中总结提炼出的新理念、新思想和新道德，更好地融入党员内心并实现对其外部行为的正面指引与约束。

党内监督制度能够有效约束党组织与党员的活动和行为。作为领导主体与治理主体，党组织和党政干部被人民赋予了体量庞大的公共权力。任何性质的权力在运行过程中都存在被滥用和异化的风险，其结果势必损耗人民对党组织和党员的认同感。这就亟需在党内建立和完善党组织、党员自我监督的体制机制。党内监督制度（包括党内巡视制度与党内问责制度）通过整体性的将党内“用权者”与党内“监督者”统一纳入监督的范围，强化了党组织与党员的自我约束。

党内民主的发展质量和方向在根本层面上决定着党内法治的发展质量和方向。“当权力可以产生额外利益时，权力的垄断现象势必产生。”党内民主制度能够激励与促进各级党组织、全体党员对党内事务的广泛参与，并推进民主决策、民主施策的制度化。这将有助于缓解权力垄断问题，并妥善解决党内利益交织、党组织官僚化程度过高、党内事务透明度较低等问题，对党组织、党员实现自我约束起到推动作用。

（二）“整全性法治”是国家治理和党内法治的有机融合

“整全性法治”并非仅着眼于塑造与实现党内法治的治理目标，它也关注国家治理实践以及国家治理与党内法治互动融合关系的建构。国家治理是一个综合性、系统性的治理工程，“整全性法治” 在国家治理领域体现为实现多元治理要素的整合包容，以获取最佳治理成效。其具体内容涵盖治理理念整合、治理规范整合、治理主体整合、治理方式整合、治理领域整合等部分。

“整全性法治”实现了治理理念整合。广义上的国家治理包含狭义国家治理以及市场治理、社会治理、基层治理等要素。其中，以国家治理体系现代化和国家治理能力现代化为主要内容的国家治理现代化理念构成国家治理的理念来源。以市场在资源配置中起决定性作用为内容的治理理念构成市场治理的理念支撑。以实现“共建共治共享” 的社会治理格局为内容的治理理念形塑了社会治理的思想基础。而基层治理则在塑造基层治理体系的基础上，进一步发展出了“自治法治德治”的基层治理理念。提升国家治理效能，需要将国家、市场、社会、基层等领域的治理理念予以统合，并协同推进。

“整全性法治”实现了治理规范整合。“社会最重要的功能是规范化。”国家治理是一个整体性、复杂性工程，单一治理规范难以有效回应国家与社会所面临的各类问题。而“整全性法治”则力求形塑一种吸纳多元规范的包容性治理模式。实践中，以法律为基本构成的“硬法”并非调整社会关系的唯一规范来源，包括社会团体、行业协会、自治组织等制定的，形式多样的章程、惯例、原则等“软法”也在事实上发挥着举足轻重的作用，并调整着某一特定领域的社会关系。党的十八届四中全会明确指出，要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在治理中的积极作用。不同制度规范通过有效整合形成合力，提升了国家治理效能。

“整全性法治”实现了治理主体整合。实现治理主体整合，就是要在深化国家治理过程中充分调动、发挥各类治理主体的治理优势。“整全性法治” 为各类主体共同参与国家治理提供了参与性框架。国家治理主体包括党组织、国家机关、社会组织、新闻媒体以及人民群众等要素。其中，党组织通过发挥领导职能，从而参与到国家治理各方面实践。人大、政协、监委、行政、司法等国家机关，均是国家治理的主要实践主体。社会组织、新闻媒体、人民群众等社会力量的参与同样对推进国家治理产生重要影响。

“整全性法治”实现了治理方式整合。现代意义上的治理越来越与多中心、多层次、多手段等运行机理相契合。实现多种治理方式的整合，能够提升国家治理的弹性与灵活性。国家治理大体存在三种治理方式，即集中治理、动态治理与静态治理。集中治理是指依据法律规定，为化解国家治理过程中所面临的各类问题，在一定时期内集中各类资源所开展的整治活动。动态治理（即时治理与专项治理）是对特定问题给出的，具有针对性、能动性的处理方案与反馈。静态治理则通过制度规范的逐步完善，并充分发挥制度的保障与规制功能，同时借助一定的国家强制力，促进国家治理目标的实现。

“整全性法治”实现了治理领域整合。“整全性法治” 关注国家治理与党内法治之间互动融合关系的塑造。中国的政权体制结构，决定了需要统合国家与政党两大治理领域。中国共产党作为执政党，对国家治理实行全面领导，保证了国家治理的稳健实施与良性运转，而国家治理的有益经验与成果也能够为改善党内治理，实现党内法治提供助益。国家治理与党内法治之间充分互动融合，最直接体现在制度层面。例如，《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《党内法规制定条例》等对国法和党规之间的关系进行了明确规定，强调作为国家治理主导性规范的“国家法律”与作为党内治理主导性规范的“党内法规”之间要衔接协调。与之相呼应，《监察法》制定后，中央着手推进党纪处分程序与政务处分程序以及司法裁判程序之间的有效对接，即为整合国家治理与党内法治的现实举措。

结 语

通过对211 份中管干部处分决定样本的分析，可以发现其中蕴含着一种富有法治特点的新型治理模式，即“整全性法治”。“整全性法治”不仅体现了党内政治、作风、腐败问题治理的趋势，还体现了对党纪审查实践的规范化塑造。它为我们阐释党纪审查所展现的演进趋势和更好理解这一演变提供了解释性理论框架。它通过吸纳法律、道德、党规党纪、党的理念等多种规范与价值标准，建构起一套综合性的党内法治评价体系。此外，它还通过整合一系列制度性安排，最大限度地实现党组织以及党员的自我约束。“整全性法治”的理论意义并不局限于党内治理领域，它还可以为深化国家治理提供可借鉴的理论资源，并有效促进国家治理和党内法治的融合与互动。

注释：

①习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》2014年10月9日，第2 版。

②霍小光、王骏勇：《习近平在江苏调研时强调：主动把握和积极适应经济发展新常态 推动改革开放和现代化建设迈上新台阶》，《人民日报》2014年12月15日，第1版。

③所有样本均来自中纪委官网，共涉及党的十八大后（截至2020年12月31日）因违纪违法问题受到党纪处分的211 名中管干部。

④[法]奥古斯特·孔德：《论实证精神》，黄建华译，商务印书馆1996年版，第4～12 页。

⑤除国有企业之外，包括党委（组）、人大、政府、政协、司法机关、事业单位、社会团体等，均有中管干部被查出政治问题。例如，吉林省政府原副省长谷春立（2015年10月30日）、国家行政学院原副院长何家成 （2015年11月11日）、黑龙江省人大常委会原副主任盖如垠（2016年2月3日）、贵州省政协原副主席孔令中（2016年4月11日）、辽宁省委原书记王珉（2016年8月10日）、上海市人民检察院原检察长陈旭（2017年5月25日）、江苏省高级人民法院原院长许前飞（2017年7月24日）、中国科协原党组成员陈刚（2019年7月11日）等。

⑥在总共211 份中管干部处分决定样本中，违纪事由牵涉违反中央八项规定精神的样本有147 份，占总样本数的69.67%，这表明一半以上受纪律处分的中管干部存在违反中央八项规定精神问题。

⑦“违规使用公款”具体包括“违规组织公款吃喝”“公款旅游”“违规公款宴请与接受公款宴请”“违规使用公款豪华装饰住所”“用公款支付个人消费”“挥霍浪费公款”“超标准公务接待”等行为类型。

⑧“轻微腐败行为”是指那些在性质和情节上没有达到职务犯罪所要求的程度，但仍然违反了党的廉洁纪律的行为。而贪污、受贿等职务犯罪行为则属于严重腐败行为。

⑨相较于腐败犯罪问题，违规收受礼品礼金与违规使用公款均属于违纪层面的轻微腐败问题，违规收受礼品礼金情节严重的可能会演变为贿赂犯罪，违规使用公款情节严重的则可能演变为挪用公款、贪污犯罪。

⑩在2013 至2015年之前，共有41 名中管干部受到党纪处分，其中有39 名中管干部的违纪行为构成贪污、贿赂犯罪，有2 名中管干部的违纪行为没有达到犯罪标准，仅受到党纪政务处分。

⑪2014年，习近平总书记在十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上指出，“要抓早抓小、防微杜渐，有病就马上治，发现问题就及时处理，不能养痈遗患”。这凸显了腐败治理理念。

⑫在2015 至2020年间，总共有170 名中管干部被查出存在违纪问题，其中有27 名中管干部仅受到纪律处分，没有被追究刑事责任。这一人数占到此期间中管干部受党纪处分总人数的15.88%，2015年以前这一比例仅4.88%。

⑬因笔者仅考察和分析了党的十八大后中管干部处分决定的内容，所以图一中的时间划分不包括除中管干部之外的其他级别党政干部处分决定的内容情况，这仅能展现出一种大体趋势，图二也是基于同样的思路所制作的表格。

⑭统计样本未包含徐才厚案（2014年6月）和郭伯雄案（2015年7月）。

⑮在总共211 份处分决定样本中，有29 份样本内容没有涉及犯罪材料的移送事项。

⑯宋方青、周宇骏：《“司法机关”的中国语义》，《法制与社会发展》2018年第1 期。

⑰《中华人民共和国监察法》第11 条第（三）款规定：“对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。”

⑱[美]罗纳德·德沃金：《法律帝国》，许杨勇译，上海三联书店2016年版，第133 页。

⑲罗时贵：《法的合法性与整全性的关联分析》，《北方法学》2012年第3 期。

⑳[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199 页。