基层人民法院案件分配机制研究

党振兴，何林峰

（1.甘肃省岷县人民法院，甘肃 岷县 748400；2.西北政法大学 研究生院，陕西 西安 710063）

案件分配与社会有效治理、当事人诉讼权利维护、法官工作量均衡、司法效率的提升均有着直接关系。案件的分配，是诉讼程序的重要环节，它不仅影响案件当事人的诉讼行为、法院对法官的管理方式，还关系到司法廉洁和司法公信力[1]。把好入口关，不断完善和优化案件分配规则，能规范司法行为，提升案件管理水平，避免办案过程中法官“挑肥拣瘦”“忙闲不均”和“人情案”“关系案”的发生，实现审判资源优化和审判效能的提高。自最高人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）中提出随机分案制度以来，现有的随机分案模式较传统庭长分案模式有了巨大突破，但在职权主义司法体系下，各方主体对案件实体公正重视有余，而对程序正义关注较少，分案机制的理论建构和实务运转长期被学界和司法界所忽视。优化分案程序设置，需要在问题导向下不断进行问题检视、归因，探索更加符合现代司法需求和案件科学合理分配规律、因应我国法治建设特色的应然路径。

通过知网进行文献检索，对案件分配的机制方面进行研究的学术文章有500余篇，除了实务界大量的对策研究之外，理论界的专家学者们也进行了广泛的讨论。孔祥承以法定法官原则为视角，从案件分配的去行政化、司法化进行分析[2]；周伟主张案件分配应基于“随机+所需”原则，以“合理库存”为调节器[3]；夏利民、林文彪针对案件分配，提出“四元力量制衡”理论[4]；龙宗智、孙海龙、张琼主张在坚持专业化的前提下，以加强院庭长办案的司法公开为手段，采取多元分案模式[5]；孙国荣认为应该以智能分案系统的完善为基础，利用云计算进行案件分配[6]。相关的理论研究成果丰硕，但当前的研究普遍侧重于宏观策略，微观实施细则方面的建构不足，落实到具体个案的分配机制不健全。鉴于此，本文拟借鉴专家学者提出的具有普遍共识的理论架构，和司法实务相结合，探究随机分案模式下个案分配的运行机制，为保证不同法官办案均衡，实现个案正义和提升司法公信提供助益。

一、案件分配现状检视

司法体制改革后，我国改变了传统的庭长分案模式，建立起“随机分案为主，指定分案为辅”的分案规则，与传统分案模式相比，现行规则优势明显，更加科学合理，减少了人为因素对案件分配过程的不当干扰，从源头防止了司法腐败，也保证了法官办案工作量的总体相对均衡。但纵观全国各地的司法实践，现行随机分案制度仍然存在着诸多问题，案件分配现状不尽如人意。

（一）无选择的随机轮案模式，容易造成法官工作量失衡

从案件指向法官的单向性分配层面来看，电脑随机分配方式满足外观公正的正义形象，达到客观中立的结果目标，但分案的价值还要延伸至深层次的功能指向，保证案件高质高效裁判[7]。当前法院随机分案的基础是以案件数量为导向，分案系统的目的是保证法官得到基本相同的案件数，实现案件数量在各法官之间的动态平衡[8]。电脑随机分案，避免了人为因素的干扰，理论上能实现法官办案难易机会均等、工作量均衡，但实践中也可能会打破规律定势。分案模式过于机械，而未考虑到法官具体的办案难易程度、专业化水平、办案效率等主客观因素，容易产生“案件扎堆”现象，造成法官工作量的失衡，影响案件办理质效。同时，在扁平化的审判团队管理模式下，一个团队有多名办案法官，随机分案极有可能将相互关联案件分配给不同的办案人员，不利于类案办理中诉讼效率的提升，也容易造成类案异判，危及司法公信。

（二）指定分案适用范围界定不明，流程不透明、不公开

最高人民法院制定分案规则时，为了更加符合当地司法实际，在制度层面将“重大疑难复杂案件”作为特例，规定了可以指定分案。作为随机分案的补充，指定分案意在使审判权的运行更加科学合理，也为了基层法院能因地制宜推进制度改革，及时化解矛盾纠纷，弘扬司法正义，但粗线条的制度勾勒，也为可能存在的权力寻租留下了空间。实践中对于重大疑难复杂案件的认定标准不一、适用范围不明，在实务操作中，指定分案的适用范围解释权归于院领导，也有不受约束之嫌。同时，指定分案流程的不公开，也加剧了公众对司法裁判的合理怀疑。

（三）入额院领导选择性办案，影响案件的规范化管理。

法院的入额院领导承担着领导和法官的双重角色。其一方面充当管理者角色，是政策的制定者，是“裁判员”，但其又是入额法官，司法改革要求入额法官必须承担一定数量的办案任务，其不得不成为办案一线的“运动员”。在这一双重身份交织下，为了减轻办案压力，有可能选择性办案，妨碍分案机制的健康运行。最高人民法院要求入额院领导应当主要办理重大复杂疑难案件和具有普遍指导意义的案件。选择性办案不仅与这一要求相背离，也影响了其他员额法官的办案热情，不利于案件的处理和集体凝聚向心力的形成。

（四）案件承办法官变更规则不完善，司法公开难以彰显

为了规范办案流程，加强案件管理，最高人民法院对案件承办人的变更规定较为严格的程序，并要求对调整结果进行公开公示。但在司法实践中，部分法院没有完善的承办人变更规则，也缺少对变更结果进行公开公示的相应程序，仅仅是内部案件管理的一个流程。内控不足、权力过于集中，外部力量制约失衡是不当干预行为发生的制度因素[4]。案件分配和变更程序的失衡，也容易造成部分法院内部相关办案人员对于疑难复杂案件推诿扯皮，寻找各种回避理由予以推脱，或在分案之后要求变更承办人，导致案件管理流程混乱，办案效率不高，也容易产生权力寻租的空间。

（五）信息化建设智能度不高，影响案件分配质效

在全国法院大力推进智慧法院建设的背景下，各地法院投入了大量的人力、物力，加强技术研发，以期向科技要效益，建成智能化、人性化程度高的职能办案平台。但现实状态是，智能办案平台受技术局限，“能动性”不足，大部分法院案件信息录入、案件分流、分案调整等都由人力完成，这不利于案件分配效率的提升。又因为分案系统往往是按顺序程序式分案，简单的法官和案件一对一分案模式，使立案人员往往能够轻易测算出自己录入的案件会轮流到哪位法官。在密切关注防范院领导不当干预和进行制度堵漏时，却忽略了立案人员在分案环节的廉政风险。分案软件的功能单一，程序设计简单，影响分案的智能化水平。

（六）绩效考评指标单一，无法起到激发法官内生动力

长期行政化的队伍管理模式，使法官绩效考评没有体现出自身职业特点，或考评模式、考核指标单一，仅仅以办案数量的多少进行考核排名，以此来衡量法官的业务能力，而忽视了案件的繁简难易程度、法官办案效率、当事人法治素养等其他主客观多重因素的影响，未赋予这些因素相应的权重系数。这种粗糙简单的考评模式，不仅无法激起法官积极办案的主动性，反而促使了法官对分案环节的高度关注，希望分配到简单案件，及时审结，凑足办案数量，更导致“拒案”“挑案”“换案”的恶性循环，不利于案件的管理和审判质效的提升，影响诉讼当事人司法获得感和满意度，司法公信和权威受到挑战。

二、案件分配需要考量的因素

中立的分案立场、确定的分案规则、透明的分案程序，是保障法官独立审判、保障当事人接受平等审判的前提[3]。案件分配要科学合理、机会均等、工作量平衡，避免单一行政权指定分案模式下造成的忙闲不均，甚至会引起司法腐败现象的发生。

（一）在注重司法公平正义基础上兼顾诉讼效率原则

分案影响当事人诉讼权利的保障，也与法官业绩考评、职务晋升等关系密切，双方均关心、关注于案件的分配结果。科学合理的分案机制要求权力受监督、流程需规范、工作量达到基本均衡，以及公平公正的基础上兼顾效率。随机分案由分案软件直接点对点进行案件分配、流转，减少了人为因素的干扰，均衡分配案件，使当事人信服，办案法官也能欣然接受、主动作为，提升了司法公信，这是司法公平正义的起点。

（二）案件专业化办理和随机分流相结合原则

术业有专攻，专业化是现代司法和法官职业发展的必然之路。全国大部分法院也针对案件类型建立了诸如知识产权法庭、金融法庭、道交法庭等专业审判法庭和固定的审判团队。一个基层法院，可能包括很多个审判团队、专业法庭，这就要求在进行案件分配制度改革中，既要以专业化审判为前提，突出办案法官和审判团队的专业水平，将某一类型案件直接流转至专业审判团队，又要坚持随机分案原则。可以尝试在随机分案大原则的基础上，先将特殊种类案件分配至这些专业法庭和专业审判团队，在专业法庭或固定审判团队内再实现二次“小随机”，尽可能保障程序正当，避免无序分案，保证专业化审判。

（三）繁简分流前置原则

随着基层人民法院民事案件数量的激增，以及员额制法官的改革，人案矛盾已经非常尖锐，如果没有选择性地随机分案，势必造成简案和繁案互相拥堵，不利于提升诉讼效率和优化司法资源配置。实现案件繁简分流、快慢分道是现代司法的必然选择。要建立繁简分流前置原则，根据案件类别、标的额、可能适用的程序等要素，在随机分案前，先对案件进行繁简识别、分类，再将两类案件分别随机轮流，做到繁简搭配，或者设置专门的审判团队，分别审理繁案和简案，以保证办案效率，完成最高人民法院要求的繁简分流、快慢分道的目标。

（四）单独补充设定院领导分案规则

在当前司法体制改革模式中，院领导办案法官和管理者的双重身份，使其容易导致选择性办案。长此以往，在一定程度上会影响其他办案法官化解矛盾纠纷、主动进行复杂案件办理的积极性。鉴于此，应加强管理，设定专门的分案规则，杜绝管理者选择性办案。由于时间、精力等方面的原因，即便院领导无法全身心投入重大疑难复杂案件的办理，也应在随机分案的基础上，采取轮空原则，根据办案比例，进行随机分案，以保证分案和裁判结果的相对公平。

（五）完善补充性配套机制

案件分配与审判权正当化运行、法官责任认定、绩效考核等都有着密切联系，做好人案匹配，是提升司法质效的重中之重，影响着法院的整个工作。要不断完善绩效考核等相关配套机制改革，以保障随机分案的科学性和合理性建构。要充分发挥审判委员会和专业法官会议指引审判、统一裁判尺度的作用，最大限度降低随机分案导致的同案异判，影响司法公信现象的发生。也要加强案件管理、审判监督机制建设和类案检索系统等信息化建设工程，以及法官专业化培训等，确保审判权的规范运行。

（六）案件分配机制与绩效考评机制的有效衔接

绩效考评作为衡量法官办案能力，实现评优选先、职务晋升等按劳分配资源的重要手段，其与案件分配具有重要联系。合理的案件分配和绩效考评制度，能激发法官办案热情，提升审判绩效。否则，“大锅饭”式的办案模式，会打击法官工作热情，使案件一拖再拖，会导致广大民众对司法的不满。当前，以办案数量多少为前提建立起来的审判绩效考评体系简单，尚未完全形成科学规范的评价指标，不利于激发一线办案热情。建立一套法官劳动量加权体系，对影响法官劳动量的基数分配相应的加权系数，根据加权后的结果判断法官的结案数才更加公平[6]。公平合理的案件分配和评价体系才是激发法官内生动力，积极化解矛盾纠纷的保证。

三、优化案件分配机制路径

案件分配是矛盾纠纷正式进入诉讼环节，体现程序正当的第一道关口。随机分案制度是世界各国的司法选择，也符合我国司法实际，要在问题检视的基础上，兼顾实体正义和程序正义双重原则，进行制度优化，完善配套措施，加强监督管理，以使人案匹配达到最佳状态，为提升诉讼效率，推进审判体系和审判能力现代化提供保障。

（一）严格落实随机分案制度，使分案流程更加规范有序

员额制的实施，对法官人数进行了大规模精简，基本实现了精英化司法改革目标。改革后，进入员额法官队伍的大多是业务素质高、办案能力强的法官，对于绝大多数案件的办理，他们完全能够胜任。但随着案多人少，一线法官办案压力增大，其对案件公平分配的要求也更加强烈[9]。电脑随机分案能减少分案流程，避免人为干涉，使案件分配更加公开透明。应继续坚持案件统一受理、随机分案原则，实现数量均等，类型均衡，确保最高人民法院规定的随机分案制度落到实处。法院受案后，对愿意进行调解的当事人，及时将案件移送至人民调解委员会等非诉部分进行调解解决，不愿意调解或调解不成的，直接登记立案，由电脑繁简识别后随机移送至办案法官手中，进入审判程序。对于因事因病请假超过两周以上等特殊情况，可暂时停止分案，待恢复正常工作，按顺序轮流分案即可。

（二）明确规定指定分案的案件适用范围，规范权力运行

随机分案是基本原则，但单一的随机分案也无法完全满足复杂多样的案件类型，要实现科学合理的人案匹配，需要一定限度的人为因素介入。指定分案作为例外情形，应明确案件适用范围，并从严进行掌握。为了保证指定分案的公正、规范，要根据当地法院办案实际，对于重大疑难复杂案件进行列举式的准确界定、从严掌握，避免抽象逻辑下的权力寻租。同时，对于同一类型或相关联的数案，可以采取指定分案方式，优先分配给原办案人员，保证同一法官熟悉案情和进行类案类判。提高指定分案的审批权限，对于拟采取指定分案的，可以由立案或办案部门提出建议，交由院长审批决定，并说明理由和予以公示，以公示三日为限，公示期内办案法官和当事人无异议即分配到人，一方提出异议的，进行二次审查。

（三）优化智能分案平台，为分案提供更人性化的技术手段

随着智慧法院建设的大力推进，信息化建设已经全面深入司法领域，包括分案、办案、数据抓取等，为高效快捷的现代司法需求提供了便利。信息化智能平台能够按照事先设定好的分案规则，进行人案自动匹配，通过一键流转的方式将案件直接分配至承办法官，节省优化司法配置，提高分案效率，也能确保案件公正分配。应继续加大技术研发，使分案系统更加科学合理，通过在分案系统实现繁简分流、案件态势分析等，了解分案、办案流程，助力审判管理，实现案件科学合理分配和分案全程留痕。同时，要加强分案系统权限合理分配和管理，避免分案信息不当泄露、权力不当行使。

（四）坚持问题导向，完善案件分配机制

分案规则的优化和改革，必须坚持问题导向，根据现行分案过程中存在的问题坚持标本兼治，规范权力运行，尤其是要防止行政权对审判权的不当干涉。基层法院案件数量多、矛盾纠纷类型繁杂，应统筹兼顾不同办案部门的客观需求，统一立案管理，合理进行案件分配，全面考虑案件类型和办案程序特点，完善案件繁简分流和小额速裁与专业化审判相融合，科学合理调配案件，在繁简分流随机分案的基础上，可尝试法官选案模式，先将案件统一按简案进行分配，由受案法官在三日内选取其中的80%作为简案，按照速裁程序进行审理，将20%的繁案退回立案庭，由立案庭统一收集后再按繁案进行随机分配办理，在繁简选案中实现精准分类、有序分流。要在每月月末公示每位员额法官的办案数量和案件类型，以及分案方式、不同类型案件的权重系数，保障办案法官和当事人的知情权和异议权，确保分案程序的高效公正，也为后期绩效考评提供原始数据。同时，要建立不同审判团队法官定期交流机制，以及办案类型的动态调整，避免同一法官固定审理同一类型案件，发生廉政风险和职业懈怠的弊端。

（五）规范承办人变更程序，限制行政权对分案环节的不当干涉

承办人变更作为法院内部进行案件管理的一种手段，是因案件性质特殊、当事人申请回避、办案法官因各种原因无法继续进行处理案件的现实需要，而临时调整的一种机制。严格规范的承办人变更程序，有利于人案最佳配置，及时化解矛盾纠纷，提升司法公信。但在当前司法运行中，存在极个别院领导、庭长对部分承办人随意变更现象。这关系到程序正当，更会对实体处理造成一定影响，影响司法公信力和权威性。要严格变更审批程序，对于存在回避、身体健康、专业化水平等特殊事由的情形，可以变更案件承办人，但要明确变更程序和变更事由，非因法定事由不得随意进行调整，不得以“工作需要”“平衡办案”“其他事由”等模糊化理由变更案件。同时，应规定严格的承办人变更公示告知程序，将变更原因和变更结果及时告知当事人并进行公示，让权力运行在阳光下接受监督。

（六）明确对入额院领导的分案要求，从内部实现公平公正

作为流动办案的“后备力量”，院领导的分案规则应由上一级法院进行制定，或本级法院制定后报上级法院审查备案，以更好地落实入额院领导办理重大疑难复杂案件的要求。将院领导应当办理难案范围细化为“发回重审案件”“再审案件”“执行异议之诉”“第三人撤销之诉案件”“新类型案件”“在法律适用方面具有普遍指导意义的案件”及“其他重大疑难复杂或社会影响较大的案件”等7类案件，是提升办案质效，发挥以上率下示范作用的重要途径。具体执行中，应将院领导编入办案团队，明确最低限度的分案要求，使入额院领导与其他法官按照办案任务比例进行随机分案。同时，加强上级法院对下级法院院领导办案数量和分案制度落实的监督和预警，确保随机分案落到实处。

（七）科学设置考评模式，提高法官办案积极性

传统以简单办案数量或领导主观感知进行评价的绩效考评模式，已无法适应现代司法需求和法官个人价值意识的体现，不利于案件的处理。科学合理的绩效考核能调动法官办案主动性和积极性，提高办案效率[10]。要根据案件类型、案由、裁判内容等难易程度，对每类案件进行权重赋值，合理计算工作量，科学测定办案法官工作饱和度绩效数值。同时，对随机分案落实情况纳入立案、审判庭室的绩效考评之中，使相关负责人严格贯彻随机分案模式。

作为衡量法官工作业绩最直接的杠杆，根据案件类型、当事人人数、诉讼程序、案件上诉发回率等精准进行个案强度测算后统一折算成工作量进行考核，完善绩效体系建构，全面评价办案法官工作强度，科学合理进行绩效考评，并直接作为评优选先的依据，能最大限度激发法官工作积极性，提升办案质效。同时，一线办案法官承担着法院最主要的工作，在绩效考评和评优选先过程中，要向他们适当倾斜。建立科学的评价体系，将法官的办案业绩与评先评优、职级职务晋升、绩效工资等对等统一，才能为有效分案，合理调配司法资源提供保障。

（八）加强分案监督管理，确保分案流程规范高效

强化权力监督和制约，是预防司法不公最重要的手段。实行随机分案模式，要制定监督机制，既要细化“指定分案”的具体使用条件的又要监督好权力的行使，避免“行政化”趋势重生[11]。要严格审判管理监督，通过分案平台的后台核查，不断抓取分案信息，了解分案情况，重点监督检查指定分案情况，包括程序流程、指定理由、审判权的行使是否合法、工作量是否均衡等。对于随意干扰案件分配和不履行审批手续，任意突破分案规则，或变更案件承办人等情形，及时纠正，并记入最高人民法院的三个规定系统，情节严重的，以徇私舞弊、玩忽职守追究刑事责任，从源头上防止权力滥用。对于随机分案造成的难易不均、工作量失衡问题，可由案件管理部门参照分案轮空规则，按月及时纠偏，保证员额法官工作量的二次均衡。对于办案效率低下，或办案质量严重瑕疵，影响全院办案绩效，情节严重的，可责令退出员额法官，为办案质效提升，全面推进审判体系和审判能力现代化建设提供制度保障。

四、分案流程构造

基层人民法院案多人少矛盾凸显，案件分配机制牵一发而动全身，影响整个诉讼流程的规范化和效率性。要坚持繁简分流，以全面的人案匹配、案件均衡为基础，随机点对点分案为主要模式，完善配套机制建构，充分利用信息技术手段全流程网上办理，审批流程全部网上留痕，为案件审判管理和绩效考评提供精准的依据。具体分案流程构想如下：

图1 案件流程管理导图

五、结语

全面审视分案的司法实践，随机分案为主、指定分案为辅的案件分配模式已经在全国各基层法院普遍确立，这一分案规则对于保证司法公正、提高诉讼效率、实现程序正义、提升司法公信、强化法官综合业务水平具有重大意义。要不断完善相关配套机制建设，发挥制度张力，将随机分案的原则性规定严格执行，对于指定分案的例外性规定从严掌握，全面推进诉讼现代化建设。要在确保繁简分流、小额速裁等程序的灵活运用的基础上，实现案件精细化审理，盘活审判资源，保证分案规则公平合理、整体平衡、公开透明，为提升审判质效，防范廉政风险，保障公平正义价值的实现打下扎实基础。