学前教育公共服务供给的需求逻辑和现实选择

柯 亮

(1. 西北大学 公共管理学院，陕西 西安 710127； 2. 陕西学前师范学院 经济与管理学院，陕西 西安 710100)

随着城镇化进程的持续发展和“全面二孩”政策的实施，社会对学前教育资源的需求急剧增多。根据人口预测研究结果显示，我国学前教育在园人数将从2008年的2 500万上升到2020年的5 200万，并在2021年达到6 600万[1]。每年增加300万名学前儿童，按照现有学制，3年内会新增900万名入园儿童，人口的刚性增加对学前教育公共服务挑战很大[2]。同时，随着社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，普及普惠安全优质的学前教育已成为新时代人民群众对“幼有所育”的美好愿望。

近十年，我国学前教育公共服务发展迅速。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》《关于当前发展学前教育的若干意见》《关于深化教育体制机制改革的意见》等一系列政策文件的指导和推动下，我国幼儿园总数从2010年的15.04万所增加到2019年的28.12万所，在园幼儿数由2010年的2 976.67万人增长至2019年的4 713.88万人，幼儿园教职工由2010年的130.53万人增加至2019年的491.57万人，学前教育毛入园率由2010年的56.6%提升至2019年的83.4%①。一方面，幼儿园数、在园幼儿数、学前教育毛入园率、幼儿教师从业人数等关键指标均呈现出稳步增长趋势，学前教育供给规模不断扩大，供给质量不断提升；另一方面，受发展起步晚、重视度不够等多重因素的影响，我国学前教育一直是国民教育体系中的短板，其底子薄、基础弱、欠账多的难点和痛点日益凸显。学前教育公共服务还未完全实现充分、有序、高质量供给，影响着人民群众获得感、安全感和幸福感的提升。高质量的学前教育公共服务仍是人民群众学前教育方面最直接、最关切的利益诉求。

基于上述现实背景，学前教育公共服务供给日益进入学术界的研究视野，形成了较为丰富的研究成果。在已有研究中，有的学者以学前教育公共服务的作用与意义为研究内容，认为学前教育的发展有助于增加社会福利、降低社会风险等[3]，是具有强正外部效应的准公共产品[4]；有的学者则关注学前教育公共服务的供给主体，主张构建政府主导下的市场、社会多元主体合作提供与生产的“一主多元”的供给机制[5]，并提出要建立“权、责、效合一”的制度机制和建立在公共服务联合体基础上的协调机制[6]；有的学者从学前教育公共服务供给的现状切入，指出当前学前教育发展面临着供给总量不足、社会资源利用不够、办园条件差距较大、供给制度亟待规范化等问题[7]。但总体上看，鲜有学者对学前教育公共服务供给模式的内在构成，进行系统、全面的研究。本文由此切入，将学前教育公共服务纳入公共治理的范畴，从学前教育公共服务需求层次出发，建立学前教育公共服务供给的差序分析框架，进而为学前教育高质量发展提供可借鉴的路径选择。

一、学前教育公共服务需求的目标与层次

在新公共管理思想影响下，我国政府在学前教育治理中的政府责任逐渐复位。2010年11月21日，国务院颁布的《关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出，“多种形式扩大学前教育资源，提供广覆盖、保基本的学前教育公共服务，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。党的十九大报告指出，要完善公共服务体系，不断满足人民日益增长的美好生活需要[8]。自此，各省政府都制定了基本公共服务供给侧改革的目标，加大了财政投入力度，努力构建“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系。政府由“掌舵人”转变为“服务人”，通过政府主导保障学前教育的公益性、公共性和普惠性，引入竞争机制，鼓励社会力量参与，实现学前教育公共服务的有效供给。那么，厘清学前教育公共服务的有效供给问题，就需要从需求侧出发研判大众对学前教育层次化、多样化和个性化的需求，引导多元主体合作有序地参与供给。

1. 学前教育公共服务需求的目标指向

学前教育公共服务是政府为了实现有效治理的一种工具，基于秩序有序化、利益供给最大化和利益分配合理化的公共治理目标。学前教育公共服务理应在保基本的基础上，拓宽对多元化、个性化需求的延伸，满足人们对学前教育公共服务的各层次需求，分类差异供给，提高学前教育供给的针对性和有效性。

(1)优先保障学前教育保基本的均等化需求

2018年11月，国务院颁布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出，到2020年全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)达到80%，基本建成“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系。第三期学前教育行动计划的重点就是坚持学前教育的公益普惠原则，重点扩大普惠性学前教育(包括公办园和普惠性民办园)资源，并明确要求坚持“公办民办并举”，进一步提高公办幼儿园提供普惠性学前教育服务的能力，积极引导和扶持民办幼儿园提供普惠性服务。

学前教育是关乎国计民生的重要事业，其准公共产品属性决定了在提供服务时不能仅依据市场逻辑，一味追求效率目标，而应当是一般家庭可接受、可享受、非排他性并有满足感的公共服务。多年来，学前教育实际形成的市场化供给已经验证了其弊端，市场化的逐利性使得学前教育资源流向各项资源占有较多的强势群体，造成弱势群体和一般民众“入园贵”和“入园难”，严重制约着弱势群体享受基本受教育权和发展权。而教育的公益性意味着投入应以政府为主体，瞄准大多数家庭的共同利益和实际需求，实现教育服务的均等化、普惠性。由此，学前教育供给在实施过程中就必然存在优先顺序的甄别，其基本原则应是优先保障学前教育保基本的均等化需求；关键步骤在于重点支持农村地区和城市学前教育薄弱地区，保障对弱势人群和一般市民家庭的学前教育供给，保证教育的起点公平，减少贫困的代际循环；主要目标则是保障所有学前儿童的基本受教育权利，提供普及普惠的学前教育公共服务供给。

(2)适度兼顾学前教育求发展的多样化需求

随着经济社会的发展和国民文化程度的提升，人民群众对于生活品质的需求层次逐步提高，已从生存型需求、温饱型需求转变为对发展型需求的追求。与之相对应，在公共产品和公共服务供给方面，人民群众也日益呈现出多样化、层次化、个性化、精准化和智慧化的需求[9]。在此背景下，学前教育公共服务供给的内涵也发生了明显变化，即不仅要满足大众的全面基础性需求，还要满足部分家庭对于发展性和多样化的选择性需求。要求个性化服务的家庭一般经济支付能力较强，对学前教育价格不敏感，但对学前教育质量要求高，希望能够按照孩子的个性、兴趣等为孩子购买个性化的学前教育服务。这类学前教育服务的产品属性更接近于私人产品，是政府学前教育公共服务之外的那部分额外需求，完全可以由市场满足。

多样化的需求是人们对学前教育产品选择多样化的美好期盼。在经济发展水平较高、家庭经济能力较好、政府公共财政能力较强的地区，其多样化需求矛盾更为凸显。目前，不论是公办、民办或者是公私合营的学前教育组织，都不是满足家长多样化需求的主体。解决问题的关键在于多样化供给的制度选择，为家长提供差异化的服务，实现偏好的集合。因此，政府需要在巩固学前教育的公益普惠基础上，逐步推动学前教育的多样化供给，进一步瞄准学前教育服务对象，尊重个体的选择偏好，精准配置学前教育资源，保证个体对合意学前教育服务的选择在无差异曲线上，实现社会福利最大化，真正促进学前教育从普及普惠走向公平优质。

2. 学前教育公共服务需求的层次逻辑

学前教育问题本质上是公共治理问题，它以实现人民群众关切的教育需求为直接导向。在学前教育公共服务供给过程中，政府与市场根据自身权责、运行和管理特点不同，满足目标群体不同层次的需求，即基本需求、差额需求和超额需求(参见图1)。

图1 不同需求层次下学前教育供给主体职责划分

第一层次为学前教育的基本需求。这部分需求是大多数人对学前教育公共服务的需求。政府供给体现着对国计民生的基本责任，目的是维护公共服务的底线公平，保证学前教育公共服务的基本质量标准。在该层次下，人民群众最迫切需要满足的往往是学前教育中的看护服务，即希望幼儿能够在一个较好的地方得到看顾而不出现安全问题[10]。该种需求的提出者多为收入水平较低、支付能力有限的个人及家庭。一般情况下，市场无动力为其提供相应的学前教育服务。因此，需要以政府为主导，以公办幼儿园、集体或单位举办的公办性质的幼儿园为载体，以保基本和均等化为供给目标，提供具有公共性和共享性的普及化基本公共服务。同时，在经费投入方面，应尽量减少家庭交费所占的比重，由财政作为学前教育供给的主要资金来源。

第二层次为学前教育的差额需求。这部分需求是基本需求未能覆盖到的其他需求，通过政府和市场的混合供给，发挥政府主导作用，建立市场准入标准和监督机制，引入市场资金和资源，弥补政府供给的不足。其具体表现为部分家庭在看护服务之外，对学前教育公共服务提出了诸如适当的教育、更好的看护等较高水平的要求。对于这种超出基本公共服务之外的补充与附加公共服务，政府现有的供给能力难以维系。市场中的学前教育产品提供主体，为了在政府供给不足的学前教育领域“分羹”，也会理性地放弃竞争而选择与政府合作，在政府引导下提供具有公益性和分享性的普惠化、补充性公共服务，如普惠性民办幼儿园的开办。在经费投入方面，考虑到需要学前教育补充与附加公共服务的家庭多为支付能力一般且对学前教育服务的价格较为敏感的群体[11]，因此该层次下学前教育的经费投入应构建家庭、社会和政府三者之间的成本共担机制。

第三层次是学前教育的超额需求。这部分需求是少数人需要创造条件方可享受到的额外需求，这类产品供给具有使用的排他性、消费的竞争性和效用的相对分割性等特点，可以完全由市场提供。对学前教育的重视、家庭收入的增长、学前教育的正外部性等多种因素，催生了部分家庭对学前教育更高水平的需求。家庭作为理性经济人，愿意支付一定的费用来获取优质教育产品，获得家庭收益的最大化，从而避免或减少免费使用带来的拥挤成本。在利益的驱动下，社会中的私人部门会主动识别这些额外需求，找到市场的图利点，主动提供具有私益性和独享性的个性化非公共服务，弥补政府和市场混合供给的不足，进而满足人们对优质学前教育的个性化需求，如开办营利性的高端民办幼儿园。一般来说，具备超额需求的家庭具有较强的支付能力，在“基于收益”的原则下，学前教育的经费投入主要应由家庭交费构成。

二、学前教育公共服务供给的历史考察

通过系统梳理1949年以来我国学前教育公共服务供给模式的历史脉络，明晰其时代特征、基本构成及表现形式，本文发现现阶段学前教育公共服务供给的现实问题。这对于健全公共治理背景下学前教育公共服务体制机制，科学预测未来学前教育公共服务供给模式的发展趋势等都具有重要的现实意义。

1. 学前教育公共服务供给的历史脉络

本文以中华人民共和国成立至今为纵向时间跨度，以不同时期社会属性特征为参照，将学前教育公共服务供给模式的发展演变划分为三个阶段，并从供给主体、供给方式、经费来源三个维度归纳总结学前教育公共服务供给模式在不同阶段的具体表现。

(1)以单位为主的单一供给模式(1949—1978年)

计划经济时代，人民的需求单一，学前教育具有鲜明的福利性，是一项为“保障妇女无后顾之忧地投身社会经济建设”的福利性事业。教育部1952年颁布的《幼儿园暂行条例》第6条和20条规定，每个地方都应“设立寄宿幼儿园，为婴儿提供照顾、食物和住宿，以便他们的父母能够工作”；农村地区应“建立季节性幼儿园，使妇女能够在农业、游牧、捕鱼等广泛分布的地区从事生产劳动”②。这时期的幼儿园、托儿所具有为职工提供劳动保障和社会福利的基本公共服务功能，学前教育供给表现为以单位为主的单一供给模式，学前教育“保教性”和“福利性”的双重属性自此奠定，以福利性为首。

在供给主体方面，这一时期，政府对学前教育的供给主体进行了重新调整和大规模的接管，严格限制私人、外资及宗教团体参与供给，由此政府成为该阶段学前教育供给的绝对主体，并通过授权委托“单位”和“集体”完成学前教育的供应责任[12]。在供给方式方面，学前教育在此阶段形成了以政府间接生产为主、直接生产为辅的供给模式[13]。其中，政府直接生产在实践中具体体现为教育部门组织开办的公办园、教办园；政府间接生产则以机关、企事业单位、街道等开办的单位附属幼儿园为代表。在经费来源方面，学前教育社会福利事业的属性定位决定了学前教育公共服务的供给应由国家及其附属组织以福利的形式提供给家庭[14]。学前教育的经费来源以财政经费为主，家庭及个人仅承担很小一部分的保教费用。

(2)市场主导的多元供给模式(1979—2009年)

市场化、社会化成为此阶段学前教育服务供给的主要趋势，以市场为主导的多元供给模式逐步建立。改革开放以来，我国的经济体制实现了由计划经济向社会主义市场经济体制的转型，国家的工作重心向经济建设转移，城市单位体制逐步解体。这使得学前教育原本以单位为主的单一供给模式失去继续运行的社会环境。我国学前教育逐渐形成了以“民办园为主、公办园为辅、多种力量办学”的供给格局，学前教育的公益性和外部性受到严重削弱。

在供给主体方面，利好的政策环境以及经济体制改革为市场力量进入学前教育领域提供了保障。全国各地开始着力推动公办园改制，鼓励、支持、引导多元社会主体开办民办园，为政府责任松绑。在供给方式方面，市场供给为主、政府供给为辅的供给格局逐渐形成。依附于“单位制”的附属幼儿园数量大幅度减少，民办园的数量快速增加。数据显示，1995—2010年的十五年间，我国民办幼儿园数量从2.08万所增加至10.23万所，民办幼儿园占全部幼儿园总量的比例也从11%提高到了68%，成为学前教育服务供给主体。与之相对应，公办幼儿园的数量占比不到20%[15]。民办园的迅速增长和民办园管理中制度约束的缺失，引发了学前教育供需矛盾。在经费来源方面，伴随着学前教育服务供给主体的变化，学前教育经费来源也由原来的以财政性经费投入为主转变为强调政府、社会和家庭的成本共担。经费来源渠道进一步拓宽，学前教育服务供给得到一定保障。但在这一时期，家庭在享受民办幼儿园提供的差额学前教育需求的同时，所承担的学前教育成本也在逐渐增加，学前教育“入园难、入园贵”的问题初显。

(3)政府主导的多元供给模式(2010年至今)

以市场为主导的多元供给模式推动了学前教育主体规模的扩大和数量的增加，但也造成学前教育阶段“入园难、入园贵”的现实困境，并进一步加剧了学前教育资源供给在城乡、东中西部之间的配置不均衡现象。为了有效应对上述问题，实现学前教育的公益性和普惠性发展，学前教育公共服务供给开始转向以政府主导、社会参与为核心内容的多元供给模式。

在供给主体方面，2010年国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《关于当前发展学前教育的若干意见》两个指导性文件，重新确认了学前教育的公共产品属性，明确了政府主导下公办民办并举的学前教育发展思路，积极引导扶持民办园提供普惠性服务，推进学前教育走向普及普惠安全优质发展的新轨道。在供给方式方面，这一时期的学前教育呈现出公办和民办幼儿园协同发展的供给格局，各级政府通过“建公扶民、扩容增量”等举措，大力扩充公办园和扶持普惠性民办幼儿园。根据教育部公布的数据显示，截至2019年，全国共有幼儿园28.12万所[16]，其中民办幼儿园共计17.32万所，占幼儿园总数的61.59%，虽相较于2018年的62.16%略有下降，但仍是主体；公办幼儿园共计10.79万所，占比达38.4%，相较2018年的37.83%略有上升，公办幼儿园数量稳步增长[17]。在经费来源方面，学前教育公共服务普惠共享的价值追求决定了学前教育经费投入的主要责任应由政府承担。除财政直接投入公办园建设发展外，政府还通过“财政扶持+政府限价”的模式引导民办普惠性幼儿园的发展。

2. 学前教育公共服务供给的现实问题

服务供给水平的高低直接影响着人民群众对学前教育公共服务的满意程度。从学前教育公共服务的供给数量、供给质量和供给结构三个方面，考量我国学前教育公共服务供给的可实现性和可获得性具有重要意义。

(1)学前教育公共服务供给“不充分”，供给数量尚不能满足未来需求

供给数量是指学前教育阶段能够向社会大众提供的幼儿园机构数量、学位数量等。根据预测，受“全面二孩”政策的影响，我国学前教育学龄人口将在2022年迎来高峰[18]，预计学前在园人数将会持续上升至6 152.73万人[19]，这就与2019年现有4 713.88万人的在园幼儿规模相比形成较大需求缺口[20]，使学前教育服务供给面临较大压力。尽管在三期学前教育行动计划推动下，我国学前教育机构总量不断攀升，2019年普惠性幼儿园覆盖率达到76.01%，学前教育毛入园率达到83.4%[20]，但相较于同期全国小学学龄人口99.94%的净入学率，当前学前教育仍是整个国民教育体系中的薄弱环节。在实践推进中，我国依然面临学前教育资源紧张的现实问题，尤其是脱贫攻坚地区和城乡接合部地区的学前教育资源仍十分紧张，普惠性幼儿园的供给远远落后于城市地区[21]，覆盖城乡、合理布局的学前教育公共供给体系尚未完全建成。

(2)学前教育公共服务供给“不匹配”，供给质量亟待改进提升

第一，学前教育现有专业教师队伍建设不够完善。以《幼儿园教职工配备标准(暂行)》文件中规定的1∶5至1∶7的师幼比为参考标准，截至2019年我国共有幼儿园教职工276.3万人，师幼比约为1∶15.9，若要达到1∶7的目标，则需新增教职工351.3万人，因此幼儿教师缺口较大。同时，在幼师素质方面，学前教育教师的学历层次和专业化水平有待提升。2019年教育统计数据显示，全国幼儿园专任教师专科及以上学历教师比例为82.7%，本科及研究生学历教师比例仅为24.2%，具有中级及以上职称的专任教师占总数的8.26%，75.7%的专任教师未定职级③。第二，作为学前教育服务供给载体的幼儿园组织建设不够规范。政府部门资金投入、监督管理等职能的缺位，使得一些幼儿园，尤其是农村地区幼儿园所和民办园仍存在诸如小学化倾向、“大班额”现象、建设标准尚不达标等现实问题。第三，大众差异化和个性化需求尚未完全得到满足。新时代，随着我国中等收入阶层崛起，教育支付能力较强的中收入及以上家庭，对高质量、定制化和个性化的学前教育服务需求剧增。而目前我国学前教育公共政策具有强烈的公办园偏好，对于差异化学前教育的配置政策不明晰，对高端民办幼儿园缺乏有效的质量评估标准，监管机制尚不健全，尚未建立起促使市场良性运转的法律制度和环境。

(3)学前教育公共服务供给“不均衡”，供给结构仍待进一步优化

当前，我国学前教育结构失衡在实践层面主要表现为：一是城乡间发展差距较大。无论是在幼儿园供给数量、在园幼儿数，还是在包括财政资金投入、硬件设施建设、教师队伍配备等在内的投入要素配置方面，城镇幼儿园均优于乡村幼儿园。学前教育深层次的优质均衡，在于以优质教师为代表的优质教育资源均衡。据统计，2019年的城区、镇区、乡村专任教师数量分别为133.64万、97.83万、44.84万，占比分别为48.37%、35.40%、16.23%，农村师资数量严重不足。 二是公办、民办发展不平衡。在普惠共享政策目标的导向下，各地政府积极推动城乡薄弱园的改造和建设，不断扩大普惠性学前教育资源供给。目前，普惠性民办幼儿园的举办仍然是一个薄弱环节，城乡差异显著。这种公益普惠性民办园由市场提供必定有逐利行为，民办园自身办学需要成本，收费标准很难与公办园等同，因此质量可靠且价格适宜的普惠性幼儿园数量仍然不足。普惠性民办园的运营总体呈现出“收费较低、补助不足、质量不高”的发展业态。

三、学前教育公共服务供给的现实选择

纵览学前教育公共服务需求层次和历史脉络可以看出，学前教育公共服务的需求呈现出从“普惠性、均等化”向“发展性、多样化”转变，学前教育公共服务的供给模式从“单一”走向“多元”的发展态势。在此背景下，学前教育公共服务供给机制设计应立足于学前教育的供需实际，以关键要素为抓手，从参与主体、服务供给、成本分担、人员管理、监督管理五个方面进行路径设计。

1. 学前教育公共服务供给的关键要素

(1)制度设计：责任共担与收益共享

学前教育公共服务的制度设计能够为学前教育普惠、共享、优质、可及目标的实现提供宏观指导。在差异化需求的导向下，学前教育的服务供给应充分调动多元主体参与，完善与健全基于收益的政府主导、社会参与、家庭为主的学前教育责任体系，形成符合社会发展和政府公共财政水平，家庭能负担，社会力量能积极参与的学前教育成本分担体制，逐步扭转学前教育的市场化倾向，构建学前教育责任共担和收益共享制度。其中，应明确政府在学前教育服务供给中的主体和管理地位，不断加大对学前教育的投入，确保政府公共财政投入占学前教育总投入的多数。而作为直接受益者的家庭，也应承担一定比例的学前教育成本。

在实践层面，随着政府对学前教育重视程度的提升，我国学前教育财政性经费总投入不断增加，但政府财政性经费投入在学前教育总经费中所占比例却逐年下降。相较于2009年67.93%的峰值，2016年政府财政性经费投入占学前教育经费总额的比例不足50%；与之相对应，家庭承担的教育经费占比则由2006年的不足30%增加至2016年的50%以上，家庭成为学前教育经费的最主要来源[22]。上述政府投入不足、家庭负担过重、社会力量参与不足的现状，严重制约着学前教育公共服务供给能力和供给水平的进一步提升，学前教育责任共担与收益共享制度亟待完善。

(2)经费支持：可行性与持续性

有力的经费支持是学前教育“幼有所育”民生目标实现的财力保障。在合理的学前教育供给制度基础上，制度参与者持续的经济支持能力是学前教育供给制度得以实现的充分条件。学前教育供给的良性运行离不开政府的投入、社会投资主体的参与和家庭的成本分担。只有利益相关者的合作实现利益均衡时，理性经济人才会选择提供或购买，学前教育产品才具有持续供给的能力。因而，学前教育供给制度的合理性取决于是否使利益相关者满意。而学前教育成本的分担则是可持续供给的核心和关键问题。在实践推动中，学前教育领域的财政投入既要确保当前学前教育公共服务的有效供给，又要考虑人口政策、经济社会发展水平等因素影响下社会大众的需求量，保障学前教育经费投入的稳步持续增长。就当前发展的实际来看，学前教育财政投入总量相对不足的问题仍然严重。根据教育部公布的统计数据显示，在1995—2018年的23年间，我国学前教育总经费投入从24.71亿元逐年增至3 672亿元[23]，共计增长147.6倍。在经费投入绝对量逐年增长的同时，学前教育财政性经费投入占比却呈现出较为明显的下降趋势，常年维持在1.3%左右，直至2016年上升至4.22%[24]。此外，以2019年的数据为参考，将学前教育与国民教育体系中其他阶段进行横向对比可以看出，义务教育经费总投入为22 780亿元，占全国教育经费总投入的45.40%，而全国学前教育经费总投入4 099亿元，占比仅为0.82%。由此可见，政府对学前教育发展经费支持的重视程度有待进一步提高。

2. 学前教育公共服务供给的五个维度

(1)明确“一主多元”的参与主体

在共建共治共享的社会治理格局下，我国学前教育公共服务供给模式和运行机制的完善需要搭建多主体协同合作的平台和渠道，充分调动多元主体的参与积极性，实现以政府为主导、社会各方力量广泛参与的“一主多元”式社会参与机制。一是要巩固政府供给主体的核心地位，明确政府在普惠性、均等化、公益性的基本学前教育公共服务中的权责边界。政府要强化服务意识，优化服务理念，承担好作为规划者、管理者、监督者及执行者等多重角色和定位[25]，发挥确定和调节供给规格、直接供给、支持供给和质量监管的功能作用；要紧密围绕学前教育事业发展的宏观战略目标，持续加大对学前教育服务供给的财政资金投入，保证学前教育公共预算支出的稳步增长，推动学前教育办学质量的提升；要加强对公办园的支持力度，将公办园建设列为各省市民生事业发展规划的重点建设任务，进一步提升公办园覆盖率，同时要加大对偏远贫困地区公办园建设的政策倾斜力度，推动普惠性学前教育资源向边穷地区下沉。二是要发挥社区、企事业单位、社会组织、学前教育市场主体等的资源优势。政府要因势利导、协同共建，通过政策宣传引导、政府购买服务、以奖代补、租金减免、派驻公办教师等多种方式，鼓励、激发体制外主体供给学前教育服务的积极性，增加学前教育供给普惠性民办园的机构数量和学位数量，同时为营利性民办园的发展营造公平有序的行业发展氛围，以有效弥补政府供给模式下供给不足的现实困境，形成政府主导供给、市场供给和志愿供给相结合的多元供给合力，进一步提升我国学前教育供给实效。

(2)优化“需求导向”的服务供给

学前教育公共服务供给内容、供给数量、供给结构、供给层次等关键要素的确定需以人民群众的现实需求为导向，既要做到服务的内容满足服务对象的需求，又要注意避免出现超额供给，影响政府供给的效率[26]。立足我国学前教育实际，要优化“需求导向”的服务供给，应从以下几个方面着力：一是要畅通利益表达渠道，通过教育热线、网站留言、座谈会、研讨会等多种形式，为社会大众学前教育需求的表达提供平台和途径。同时，规范信息和问题反馈体制机制，及时、有效回应民生关切。二是要落实动态调整机制，以当前我国适龄儿童人口基数为导向，均衡配置各地市、区域、城乡之间的学前教育资源，确保当前学前教育刚性需求的有效满足。同时，充分考虑由于人口政策调整所带来的未来人口数量变化，以及由于人口流动所带来的未来人口空间变化，进而动态调整、合理规划国家学前教育机构数量、学位数量、师资数量和空间布局，以保障适龄幼儿受教育权。另外，还要通过科学抽样的方式在全国范围内定期开展学前教育公共服务满意度社会调查，把握学前教育公共服务供给成效及供给短板，以社会大众服务预期为导向，为调整学前教育行动计划和年度建设任务提供现实依据。三是要健全分层供给机制，依据公平和效益原则，秉持“不同需求、差异供给”的发展思路，以不同地区、不同类型群体的现实需要为出发点，分层分类提供包括照看服务、教养服务和个性化服务等在内的服务内容，创新服务形式、丰富供给内容，实现服务对象和服务供给的有效对接，推动学前教育供给的精准化和高效化。

(3)健全“基于收益”的成本分担

建设运营资金不足是制约我国学前教育事业发展的主要因素之一。学前教育供给制度作为一种基于政府、社会、家庭三方合作的集体行动制度，其前提和关键是通过推动责任共担和收益共享，以保证学前教育供给制度的存在与延续。基于此，在推动我国学前教育持续健康发展的过程中，政府应构建“基于收益”的成本分担机制。具体来说(参见表1)，第一层次的学前教育基本公共服务，以公众教育基本需求的满足为目标指向，主要涉及公民个人和地方政府两大责任主体。其教育费用的分担模式为政府主导、财政划拨、家庭交费，在横向层面是政府保障民生的职责体现和家庭收益的成本承担，在纵向层面则需要不同层级政府的责任共担。其中，以县域级地方政府作为学前教育主要财政投入主体，而中央、省级政府则发挥调节、均衡与补充功能。第二层次的学前教育补充与附加公共服务，以公众教育的差额需求为指向，表现为政府、企业、非营利性社会组织、公民个人之间的合作。一方面，政府通过对普惠性民办幼儿园的认证，拓宽供给来源，扩大供给总量，实现学前教育普惠供给；另一方面，企业和非营利性社会组织则通过参与学前教育供给获得私人经济利益，由此实现合作收益。在此模式下，成本分担合作机制表现为政府引导、财政补助、企业拨款、公益捐赠和家庭交费的组合。第三层次的学前教育的个性化非公共服务，该部分的私益性和独享性决定了学前教育的责任主体应该是有能力为获得优质教育资源而进行支付的公民个体。因此，家庭交费是主要的成本分担形式。

表1 “基于收益”的成本分担机制设计

(4)完善“招训并重”的人员管理

学前教育师资队伍的建设是决定学前教育服务供给质量高低的关键影响因素。要实现学前教育服务供给的保基本、广覆盖和提质增效，就必须建设一支数量充足、结构合理、人员稳定、专业对口、技能过硬的学前教育师资队伍，完善“招训并重” 的人员管理机制： 一是要加强幼儿教师的人才储备，依托现有的师范类院校或者开设教育专业的职业类院校，增设学前教育专业、扩大学前教育招生规模、优化人才培养课程体系，培养具有高素质的学前教育专业化人才。同时，在学前师范专业人才培养中，遵循教师发展规律办学，积极探索“园校接轨、产教融合”的人才培养模式，通过定向培养、专业实习、教研融合等多种方式把学生培养成具有专业意识的准备者，满足幼师长远的发展需要，目标力教师职业专业化进程[27]。二是要完善在岗教师的培训体系，立足实际需求，不断丰富培训内容、创新培训模式。加强城乡之间、区域之间的师资交流与合作，搭建“互联网+教育”线上培训管理服务平台，积极探索幼儿教师线上与线下融合培训模式，合理制定培训规划和考核机制，提升各级各类幼儿园师资队伍专业化水平。

(5)强化“全面规范”的监督管理

监督管理机制是学前教育服务供给质量保障的坚强防线，对学前教育服务主体行为、服务机构建设、服务内容供给等都发挥着重要的约束作用。强化“全面规范”的监督管理机制，应从以下几个方面入手：一是要严把学前教育机构“入口关”，制定科学、规范、明确、全面的学前教育机构建设及运营管理标准，出台市场、企事业单位、非营利性社会组织等各类主体进入学前教育服务供给领域的基本条件和资格资质的相关政策，严守安全底线，规范机构建设；加强对已有学前教育机构，尤其是农村地区学前教育园所的检查力度，对不符合办园条件和资质的幼儿园采取关闭的规制措施，以确保幼儿能够享受优质、安全的学前教育服务。二是要完善学前教育机构的考核评估机制，依据相关政策文件要求，建立涵盖幼儿园软硬件设施、突发应急事件应对、在园教职工数量、在园幼儿身心发展等各个方面的评估指标体系，组建包括学前教育主管部门、教育学研究专家学者、第三方评估机构、学前教育服务对象等在内的多元评价主体，明确指导思想，规范评估流程，通过定期、不定期的考核评估活动，客观反映我国当前学前教育发展实际状况。三是要改进学前教育的奖惩评价机制，将学前教育机构考核评估的结果与奖惩决策挂钩，对于在考核评估中优胜的学前教育机构予以荣誉表彰和地方政府财政拨款、资金补贴等政策倾斜；对于在考核评估中未通过的学前教育机构，则严令限期整改，以期通过各类奖惩措施激发学前教育机构提升服务供给质量的内生动力。

注释：

① 根据2010年和2019年全国教育事业发展统计公报整理。

② 参见中华人民共和国教育部1952年3月18日颁布的《幼儿园暂行规程(草案)》。载于何东昌.中华人民共和国教育大事记[C].海口：海南出版社，1998。

③ 根据2019年教育统计数据整理。http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2019/qg/202006/t20200611_464864.html。