探究农村信用社省级联社职能的异化及改革方向

钱长江

农村信用合作社作为农民按照自愿原则共同组织的集体合作金融机构，所有的资金全部用于入股社员的贷款需求。农村信用合作社基于信用机制，以互助自助为主要目的在全体社员中开展存放款业务。省级联社是我国农村信用社改革的重要举措，但是在自身改革的过程中也存在诸多问题，这样就使得农村信用社省级联社的发展受到严重影响，为此需要积极针对农村信用社省级联社的职能异化以及改革思路进行深入探究，明确自身定位，为改革发展作出重要保障。

随着农村信用社改制为农商银行以来，农村信用社省级联社的改革问题引起人们的广泛关注。农村信用社省级联社属于管理体制改革的产物，在不断发展的过程中存在着职能定位不清、管理改革思路差异等问题，严重影响农村信用社的深化发展。针对这些问题，需要认真讨论农村信用社省级联社职能定位的异化，明确未来农村信用社省级联社的改革方向，从而全面确保农村信用社省联社的发展水平得到全面提升。

一、农村信用社省级联社的作用

农村信用社省联社主要是省级政府部门改革体制的总结，通过将农村信用合作社转交给地方政府管理，并成立省级联社或其他形式的省级管理部门，由省级人民政府对辖区内的全体农村信用社进行全方面的指导，明确管理协调服务的定位职能。农村信用社建立与自然经济和小商品经济发展具有非常重要的关联。在我国农业生产面临着诸多困难，不仅数额小，规模小，而且受季节影响性非常强，这样也就造成很多农业生产者无法从银行中获得贷款支持，造成农业经济发展受限，而通过农村信用社可以激活农业资金，保障资金来源分配与支出更加完善。

通过省联社能够对农村信用体系改革起到强有力的推动作用，不仅可以有效化解风险矛盾，建立完善的后台支撑体系，同时也推动农村信用社改制，促进农村信用社管理效果全面提高，同时也化解历史包袱，解决主要矛盾。由此可见，省联社在农村信用社改革中起到非常关键。在省联社的直接管理下，所有的增资扩股对象都由省联社统一协调、统一部署、统一安排，并且在中央政府的专项票据支持之下，确保省级政府资金管理的落实情况，提高农村信用社的综合资金实力。同样，省联社能够加强对农村信用社的管理，通过将各市县法人信用社的实际特点进行分析，并且指导制定各种财务核算劳工分配，风险管理等相关制度，建立全省统一的稽核部门，充分发挥异地监督检查的功能，能够加强对内部案件的妥善管理，而且省联社可以将辖区内部全体的信用社进行有效整合，充分发挥规模优势，建立全面的业务系统清算管理系统，真正推动农村信用社的通存通兑，构建完善的农村信用体系。

二、农村信用社省级联社职能定位的异化

（一）法人治理未真正发挥作用，由省联社代替行使权力

在省联社成立之后，由于农村信用社所有者缺位，经常按照自上而下的行政管理模式，导致农村信用社的经营管理不善，经过农村信用社股份制改造以后，形成“三会一层”的法定职权，这样一来农村信用社省级联社对基层农合机构的管理，存在着无法准确划分的尴尬局面。而且对人事、财务管理也会受到投资者和管理者的抵制，造成管理矛盾。在经济体制改革不断深入的背景下，农村商业银行和农村信用合作社自身的治理体系也逐渐完善，所以对自主权的诉求也在不断扩大，而由此引发的自上而下矛盾越来越突出。

当前，农村信用社改革进入深水区，很多农村信用社为了增强自身地位，往往会出现摆脱省级联社管理的异化问题，这样就使得隐性矛盾逐渐显现。为有效解决省联社在管理中存在的诸多矛盾。我国银监会在2012年出台了相关的指导意见，要求淡出行政管理职能，强化服务职能。但这一指导意见的出台，并没有有效解决省联社运行管理的主要矛盾，反而受到了省联社的抵制。三级管理体制名存实亡，既有省联社、地市办事处管理农合机构，也有农商行管理县级农商行等情况。农商行作为独立法人，拥有完善治理体系以及央行和银监局的管理，这样就导致法人治理没有真正发挥其应有的作用。省联社的行使权力也被抵制，各省市的农村信用社股东并不能够真正通过理事会发挥管理决策权。有些法人农村信用社理事会，并没有按期召开会议，所有的决策大都由理事长主任的工作程序以及省联社请示中实现，造成股东的权利明显受损，没有真正实现资本吸收损失的功能。

（二）部分省联社在业务上直接将各县市法人作为分支管理机构

有部分省联社为了增强自身的管理职能，通过制定全省统一的业务经营核算，用工分配制度，对各市县农村信用社，只负责执行。通过推出统一的金融产品，并且突出省级农村信用社而淡化县级法人联社，这样就导致很多人民群众认为农村信用社属于一家机构。在贷款问题上通过设立贷款咨询委员会实行审批，省级联社规定500万元以下贷款需要由市县法人联社自行决定，500万元以上贷款必须经过省联社贷款咨询委员会审批。省级联社变相将全市县联社的所有资金进行统一管理，通过开展社团贷款的业务直接吸纳市县的资金。

（三）省级联社不承担金融风险及损失，可能引发道德风险

在针对农村信用社监督管理职责分工指导意见中明确规定。省级政府和省级联社只负责处理风险，并不承担責任，这样就导致权利和义务的不对等。如果省级联社只行使权力并不承担损失，必然会引发强烈的道德风险，省联社的相关权力人员在开展增资扩股时，通过安排具有密切关系的企业或者关系人成为股东，并不考虑企业或自然人是否拥有足够的资金实力，为这些股东在贷款方面提供便利，甚至可以贷款入股，那就很有可能造成贷款风险引发各种不稳定因素。

三、农村信用社省级联社的改革方向

（一）淡化省联社的管理职能，纠正其干预市县法人农村信用社经营管理自主权的行为

在农村信用社改革发展的过程中，对管理体制的争论越演越烈，尤其是在省联社未来发展方向上，无论是合作制还是股份制，都没有形成统一。在最初的省联社改革中，很多人都希望建立自上而下的管理机制，如同中国农业银行一样建立统一的农村合作银行。但是在2003年农村信用社改革方案中明确否决了这一思路，明确了建立以县域为基础的统一法人，逐步改制为股份制商业银行的发展思路，合作制彻底败于股份制。在县域为基础的区域通过4个直辖市能够实现大法人的农村商业银行体制，实现了省级的统一。但很多没有实现省级法人的区域也存在大法人体制，这些地方通过设法合并县市农村信用社成立地市农商行，实际上有地市城市管理的县市农商行，通过这种博弈能够为各级管理者提供更多的操作空间，这也使得省联社在不断改革发展的背景下逐渐被边缘化。

（二）将省级联社改制为省级法人农商行实行全省统一制或控股公司制

将省级联社改制为省级法人农商行，不仅有效扭转省联社只行使权利而不承担风险的问题，同时也能够促进现代农业金融企业制度的发展。但这样的改革方向明显违背国家稳定县域农村信用社地位的意图，造成农商行道德风险问题严重。在农村信用社省联社改革发展的背景下，最重要的就是結合省联社的自我期许以及行业发展趋势，选择多样化的改革模式。在北京上海重庆等区域，通过成立省级统一法人农商行，实现全省统一法人建立省级商业银行。这种改革模式是联社改革的最初目标，但目前已无可能。

通过成立金融控股公司是省联社转变为金融控股企业，利用股权投资商业银行从行业管理转变为控股管理，这种模式是目前比较理想的模式，但是控股公司自身缺乏获取资金的实力。如果改制为联合商业银行，各县市农商行依然为股东，但联合商业银行对各县市的农商行没有直接的管理关系，彼此处于瓶颈地位，所以省联社必须放弃自己的管理权，而如果省联社与省会农商行合并，通过建立以省为冠名的农商行，既能够保持原有队伍的稳定性，但也能够解决省联社发展问题，但是很容易受到城市农商行管理层的抵制。如果改革为金融服务公司，可以为境内的农商行提供相关的战略规划，产品研发以及信息系统服务支持，既可以有效解决法人规模资源不足问题，又可以集中县域资源优势，提高法人机构的整体能力，但这样的改革模式，省联社也不赞同，因为一旦改制为金融服务，公司必然放弃自身的金融经营职能和管理职能。全程为纯服务性的机构，对省联社的发展缺乏吸引力。

在省联社改革后依然承担服务职能，将全部职能带走或者可以自己直接承担服务，但这种服务属于市场化的服务，或者是省联社选择解散。但是一旦省联社解散，必然会导致监管部门和农商行发生较大震荡。从实际来看，农信社省联社在改革发展的过程中，需要做到因地制宜，根据当地的实际情况进行分析，做到当机立断及时打破改革发展的瓶颈。在省联社改制转型的过程中，不能够囿于传统的管理模式，而是要做到因地制宜结合各地的实际情况作出相应的管理安排，要充分调动省级政府和省联社的积极性，同时要打造一批数量可观、素质优秀的专业人才队伍，通过对各省农金系统的骨干力量进行集中培训，成为农信社省联社改革最重要的财富资源。

四、结语

在当前农信社改革进入到关键期，省联社自身的改革非常关键，关系着农村信用社体系整体改革成败。省联社在改革发展的过程中，最主要的就是快刀斩乱麻、当机立断，不能前后犹豫，导致改革陷入两难境地。无论是农村信用社省级联社如何改革，都要根据社会经济发展的实际情况进行分析，并采取恰当的策略，确保农村信用社联社改革发展的质量与水平全面提升。

（作者单位：甘肃省农村信用社联合社）