基于核心法律文本的粤港澳规划法规体系研究*

龚蔚霞，周剑云

规划法规体系是规划体系的核心，为规划编制审批体系、实施监督体系提供法定依据和基本程序。自1990年代广东由计划经济向社会主义市场经济过渡和港澳两地相继回归以来，粤港澳三地不同的历史基础和国家赋予的不同地方权限决定了其法规体系演变的差异。广东是内地典型的省级行政单元，依据国家《立法法》拥有地方立法的权限，在国家治理权力下放过程中采取立法方式制定了多个在国内具有开创性意义的规划条例，不断推进地方规划法制化进程。香港、澳门特别行政区依据《基本法》享有行政管理、立法、独立司法和终审的高度自治权，但两地因分别受英国和葡萄牙两个不同宗主国的法律、政治制度和文化等影响，其规划法规制度理念、渊源及内容上也有差异。在当前我国国土空间规划领域新法未出的情况下，将粤港澳三地规划法规体系的形成放置历史的长河，通过分析各自的规划核心法律文本的形成及其演变过程、特征，有利于为我国国土空间规划体系构建时期粤港澳大湾区内的城市开展规划合作、技术标准衔接、制度创新实践等提供实证性启示与思路。

1 广东：先行先试的规划法规体系构建实践

我国以1990年实施的《城市规划法》为标志正式建立规划制度，表现为以中央政府为主导的多级地方政府配合的、整体性的发展规划体系[1]；但社会经济发展和城镇化进展的差异也使得各地区的规划制度各有差别[2]，尤其是近30年广东省持续领先全国的高速经济增长与快速城镇化历程加速了对规划工作规范化和法制化的需求。

1.1 省级层面确立“条例+指引”的法规体系

随着国家层面城乡规划法、相关法规及部门规章等的陆续出台，自2000年以来，广东省逐渐形成以《广东省城乡规划条例》（2013）为地方规划主干法，与《广东省控制性详细规划管理条例》（2005）、《广东省珠三角城镇群协调发展规划实施条例》（2006）、《广东省城市绿化条例》等专项法，以及村庄规划编制指引、低碳生态城市规划建设、社区体育公园规划建设等系列规划指引共同构成完善的省级层面城乡规划法规体系。

构建形成“一法多条例”的规划立法格局。早于2008年国家《城乡规划法》明确控规作为规划审批的强制性依据之前，广东在城市层面已有大量的控规、法定图则编制技术和审批程序的经验，2004年9月24日省人大通过的《广东省控制性详细规划管理条例》成为我国第一部规范控制性详细规划的地方性法规，创造了全省统一的控规管理制度环境，并首次以法规形式将城市规划委员会制度确定下来，广东的控规工作在条例支持下具体实践了规划法制化[1]；2006年施行的《广东省珠三角城镇群协调发展规划实施条例》是我国首部规范区域空间开发的地方性法规，弥补了我国区域性城镇体系规划立法的空白[3]，将《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004-2020）》中的协调机制和各级、各类的空间管治要求变成地方性法规，明确“一级政府、一级规划、一级事权”；2013年颁布实施的《广东省城乡规划条例》是省域行政范围内仅次于国家《城乡规划法》的规划主干法，作为与之配套的地方性法规。

规划指引发挥了深化补充规划政策及技术标准的工具作用。自1997年始，广东省政府城市规划行政主管部门针对城市规划建设和管理领域出台了一系列引导性政策和技术要求，形成系列“广东省城市规划指引”，包括体现城市品质需求转向的第一部规划指引——《城市广场规划设计指引》（1997），对城乡全域范围内不可建设用地施以“绿线管制”的《区域绿地规划指引》（2003）、旨在控制城市无序蔓延的《环城绿带规划指引》（2003），体现城乡统筹背景下以村庄整治工作为重点的《村庄整治规划编制指引》（2006）等。上述指引借鉴英国制定规划指引类文件的做法，并在编制中大量借鉴美国、德国等欧美国家的规划理论与实践经验，表现出较强的技术“移植”特征和与现行规划建设管理政策的衔接，并弥补了国家规范对地方规划指导性不足的问题。

1.2 城市层面进一步细化完善的法规体系

广东在城市层面建立起相对完善的规划条例或实施办法、规划实施细则、规划标准与准则、管理程序、专项规定和行政措施为主的规划法规体系。广州于1997年由市政府颁布实施的《广州市城市规划条例》和《广州市建筑条例》成为城市和建筑层面实施开发管制的核心条例，并分别于2015年被《广州市城乡规划条例》取代后废止和2018年废止；2005～2006年，广州陆续颁布了关于用地、规划、市政、建设工程等的一系列《广州市城市规划管理技术标准与准则》，完善技术规范及管理的细节后沿用至今；2011年，通过颁布实施由省人大批准、市人大公布及施行的系列条例，广州逐渐构建起以《广州市城乡规划条例》为城市规划的主干地方性法规，配合文物保护、历史文化名城保护、房地产开发等与城市规划相关的专项条例，以及《广州市城乡规划程序规定》《广州市城乡规划技术规定》《广州市城市规划委员会组成及议事制度》等有关程序、规定的法规体系（表1）。

1.3 源于丰富新型规划实践的规划法规制度

在我国既定的规划制度环境下，广州、深圳等城市大量的地方规划实践积累和创新，以及受香港城市规划委员会、法定图则、规划公众参与、规划标准与准则等制度设计上的启发与影响，使广东的规划法规制度展示出更多的自下而上的活力，一定程度上推动了规划法制化进程。包括为控制城市建设无序蔓延，深圳市率先开展基本生态控制线划定工作，由此产生全国首部关于基本生态控制线的《深圳市基本生态控制线管理规定》（2005年）；为适应市场经济发展和快速城市化条件下的城市空间发展需求，广州于2000年编制全国首个战略规划，即《广州城市建设总体战略概念规划纲要》，作为非法定规划，2007年新一轮《广州城市总体发展战略规划》推动了控制性详细规划全覆盖的重点行动；2008年以来，广东省内各市县基于“多规合一”开展国家级、省级规划试点工作，催生了全国首个省级“三规合一”指南——《广东省“三规合一”工作指南（试行）》（2015年）。

2 香港：深层次的规划法规传统继受、修订及完善

香港的法律制度发达且深受英国普通法系的影响，根据香港电子法例（HKeL）显示，自1843年香港设置司法局以来，制定通过的成文法《条例》及其附属法规达1182章，城市规划法制网络覆盖面较广。

2.1 开发管制以香港法例为框架

香港现代意义上的法定开发管制源自英国，主要法律依据为香港法例中的《城市规划条例》、《建筑物条例》及其附属规例，以及《建筑物管理条例》、《古物及古迹条例》、《郊野公园条例》、《海岸公园条例》、《前滨及海床（填海）条例》、《土地排水条例》、《道路（工程、使用及补偿）条例》、空气污染管制条例》、《环境影响评估条例》等填海、排水、道路工程、环境方面的法规[4]（表2）。

2.2 《城市规划条例》动态修订完善

《城市规划条例》及其修正案是香港规划法规体系的核心。该条例由港英当局于1939年首次颁布，并形成1974年、1988年、1991年、1996年、1998年、2000年、2014年等多个修订版本。各版本条例保持原条例结构上的完整性和独立性，内容上体现了深层的传统继受、修改及补充完善，且对于各条文的增补、修订、代替等情况进行清晰的标注，以便查询查证。如“1A.释义”中对“上诉委员会”标注了“由1991年第101号第2条增补”，“5.草图的展示”中历次修订均予以标注，“由1956年第26号第2条修订；由1969年第59号第3条修订；由1988年第2号第4条修订；由2004年第25号第6条修订”；而较近的一次修订显示为2017年，如针对“21.违例发展的罪行”条文的增补。

2.3 倡导高效、制衡、透明的规划法规制度

通过引入法定机构、提供规划申诉途径、全过程信息公开等方式，香港构建起一个效率提高、相互制衡、有效约束和监督的规划制度框架。一是采取“法定机构代管”协作模式[5]，依法成立法定机构，以促进实现高品质和高效率开发控制。城市规划委员会根据《城市规划条例》第2条成立，旨在透过有系统地拟备行政长官所指示的香港某些地区的布局设计及适宜在该等地区内建立的建筑物类型的图则，促进社区的卫生、安全、便利及一般福利；上诉委员团根据《城市规划条例》第17A条成立，处理有关规划申请所作决定提出的上诉，其裁决是行政框架内的最终决定，增加了规划救济渠道；市区重建局根据《市区重建局条例》第3条成立，专门负责处理市区重建计划。二是为公众提供了多渠道的规划申诉途径。根据《城市规划条例》（2004年修订），公众在法定图则和规划申请过程中对于修订图则和申请结果感到受屈，该申请人可以书面向规划委员会秘书申请对规划委员会的决定进行复核，如对复核的决定感到受屈，可藉提交上诉通知书而向上诉委员会提出上诉，行政框架外，申请人还可以运用司法手段进行“司法复核”。三是建立运作良好规划领域信息公开制度。尽管香港的信息公开制度缺乏立法保障，公众知情权保障上不及内地，但由于其民主机制发达，大部分政府信息公开申请被满足，且有申诉专员制度能为公民知情权提供有效救济，使得信息公开得以良好的实施[6]。香港不仅在资料、信息等的查询公开及方便，香港电子法例(HKeL)作为香港法例的官方资料库，可网上免费查阅1997年6月30日以来的现行和过去版本的综合立法；规划过程中政府与公众的信息交互及公开也相对透明高效。

表1 广州市现行城市规划相关法规表

表2 香港现行城市规划相关条例表

上接表2

表3 澳门现行城市规划相关法规表

3 澳门：充分尊重历史制度情景的规划法规变迁

澳门长达4个世纪的葡人殖民管治，使其城市规划制度长期保持着以建筑管制为主、文化多元和稳定延续的特征。2013年8月，澳门《城市规划法》获立法会通过，成为其城市规划制度变迁的“关键节点”。澳门城市规划立法工作的起步及进展虽然不如香港与广东，但富有特色和先进之处，表现为能把强调社会正义、协调多元利益、谋求公共利益的同时保障私人权利等先进的法制思想和现实本土制度环境有机结合起来。

3.1 立法前已形成独特的开发控制制度

澳门以1963年澳葡政府颁布的《都市建筑总章程》为城市规划管理的法律依据，并围绕建筑管制衍生出《建筑、景色及文化财产的保护》、《建筑安全与卫生章程》等开发控制规则，形成以“街道准线图”作为对各土地用途、体量等有关发展条件有所规范的规划许可工具[7]，以及以训令、行政长官批示等行政指引的方式加强对历史城区、填海区等特别地区的规划管理[8]，保障了城市比较稳定有序的发展。由于相关法规局限于涉及土地与建筑楼宇管理的微观层面[9]，且条文过于分散、行政人员管理和社会查询困难等问题，难以适应城市面向未来的可持续发展、多元化利益诉求、规划制度化及透明化等需求。

3.2 立法后构建起独立的城市规划制度

澳门《城市规划法》首次明确城市规划的法律地位。该法确立了“总体规划”、“详细规划”两层次法定规划类型，以解决其长期缺乏宏观层面对城市空间资源进行统筹安排的问题；确立了城市规划委员会、土地工务运输局的规划职能及事权；引入并规范化城市规划的编制、修编、检讨、中止等程序制度；并建立公开旁听、利益回避、判定规划无效、违法处罚、私人利益受损保障等一系列规划制度[10]。此外，规划法与同年施行的《土地法》和《文化遗产保护法》进行了条文内容上的衔接（表3）。

3.3 协调多元利益的规划法规制度

作为全球人口密度最大的城市，澳门经济社会的快速发展与面积小、土地资源有限的矛盾使其面临着建设可持续发展的现代化都市的挑战，即如何在狭小的空间范围内保障整体利益的同时，协调社会各阶层、各利益主体的多元利益。《城市规划法》中有专章涉及“对私人的保障”，条文明确拥有权利或受法律保护的利益的人，因实施城市规划或制定预防措施而受损时，享有私人的一般保障；因首次实施或修改城市规划而受损的拥有私有土地的物权之人、国有土地承批人，因制定预防措施而受损的拥有私有土地的物权之人及属有偿批给的国有土地承批人，享有私人的特别保障。对于公众意见、利害关系人的意见及建议、城市规划委员会意见的收集与处理均纳入城市规划程序制度之中，城市规划委员会的构成上也有3/4的绝大多数成员为社会公众代表[10]。尽管利益诉求得以表达，但澳门城市规划委员会仅作为咨询机构，规划救济途径单一，无论是政府维护公共利益、还是个人为护私人利益诉诸法律的过程非常漫长。

4 促进粤港澳大湾区合作发展的规划法规体系发展建议

建设粤港澳大湾区是贯彻和丰富我国“一国两制”实践的重大安排，也是国家对外开放和区域协同发展的重要举措，法律制度的协调和融合所创造的良好法治环境是实现大湾区合作发展的重要保障之一。由于粤港澳三地欠缺直接可通用的规划法律规制工具及合作路径，随着合作的深入推进，规划法规制度的差异难免会触及摩擦与冲突，进而制约区域经济一体化发展，如何应对这一问题极具紧迫现实意义。

4.1 大湾区背景下三地规划法规体系发展的需求及响应路径

粤港澳大湾区的提出标志着三地合作从地方层面正式上升为国家战略层面，大湾区既拥有共同建设国际一流湾区和世界级城市群的发展前景，也面临合作深化、资源整合、制度对接等深层次挑战，为避免诸如“香港被规划”“港珠澳大桥环评风波”等过激的制度性冲突事件及其所带来的大量社会性制度成本，减少不必要的短时间过高成本投入，可以结合现实以更平稳的方式推动适应粤港澳大湾区规划法规体系合作发展的制度变迁进程[11]。

从更好地共同完善规划法制层面制度建设角度出发，基于三地法域环境的复杂性、法律合作基础的特殊性以及各自循序渐进的演变历程，建议探索一条“差异协调—交流借鉴—发展创新”的渐进发展路径，即由浅入深、由易到难，分步骤、分阶段地推进实施规划法规领域的协调、对接及合作机制建设等，让成文规则、非成文规则都能在此渐进过程中充分适应和互动[11]。具体包括清晰界定三地规划法规体系在规划编审、开发控制、实施监督、公众参与等方面的具体差异化内容，提出协调解决法规冲突问题的方式和流程，以及促进法规体系之间的交流借鉴与完善创新，实现三方在合作发展中减少甚至消除冲突、取长补短，保障更多的发展与开发建设能高标准实施落地。

4.2 以保持各自制度为前提的三地规划法规协调方式

大湾区背景下的合作发展模式既不同于传统的同一法域的区域合作，也不同于传统的不同法域的区域合作，是一种全新的区际合作。三地在法规制度方面各自独立，保持三地规划主干核心法的权威性和稳定性，是促进法规体系及制度优化完善和合作的重要前提[10]。目前，粤、港、澳三地分别以《中华人民共和国城乡规划法》（2008）和《广东省城乡规划条例》（2013）、香港《城市规划条例》（2004）、澳门《城市规划法》（2015）确立了适用于本地区城乡规划领域的主干法（表4）。从立法主体角度来看（表4），三地规划法规差异导致的冲突问题缺乏更高层次的协调机构与路径，且尚不能直接由全国人大制定统一的实体法来解决，学界对此亦有顶层立法论与平行立法论之争[12]。

大湾区的法制建设是一个动态的过程，从三地府际合作的现况要求来看，其法律规范的形式在初级阶段只是就特定事达成的一些框架协议或安排等，并不会即刻出台某个统一性的法律规范[12]。因此，以充分尊重三地各具特色的法律制度环境为合作前提，粤港澳大湾区可探索采取签订就某些规划事项或建设标准的区际协议的方式来解决，即先草拟区际冲突规范的主要条款，充分协商并经三地政府部门通过；条件成熟时可由地方立法机关审议、讨论、通过后制定为冲突法规范。作为粤港澳规划法规协调的破局之选，可尝试在相对容易的工程建设方面的民商事法律领域率先实现司法互认的法律协调，完善其法定程序。

表4 粤港澳三地规划主干法一览表

4.3 立足渐进过程和先行先试的三地规划法规交流与借鉴

为更好的分析并化解因三地差异带来的政策、法规、技术标准、开发建设、运营管理等具体风险，粤港澳大湾区可以规划编制为触媒、以规则衔接为重点，加快研究编制大湾区基础设施互联互通、生态环境保护、优质生活圈等专项规划；并进一步共同探索借鉴深圳前海先行先试的深港合作开发建设模式，由广东协助拆迁、九通一平等工作，遵循港澳规划法规，由港澳统一规划，并按其技术标准开发建设和专业运营，再将经实践验证可行的相关经验及时反馈到相应的法规及技术标准体系研究制定中。

在国土空间规划新时期地方规划法规体系构建过程中，广东可借鉴香港，进一步保障公民的规划知情权并提供多渠道的规划救济途径，以及将各类法规政策准确适配到需求人群，补充和完善上位管控政策或管理技术标准的不足；还可借鉴澳门，做好当前国土空间规划过渡时期法律法规的衔接工作。

此外，三地还可共同借鉴欧盟资格认证框架的模式，建立规划、工程咨询、设计、测量、建造等专业人才资历、学历、证书之间的转化参考标准，推进资格互认，允许具有国际执业资格的港澳人才在广东备案执业，并制定配套管理办法，促进形成大湾区整体国际化标准体系和转化标准体系双轨制对接机制。

结语

围绕着推进国家治理体系和治理能力现代化，我国空间规划领域正开展着具有广泛和深远意义的改革，亟待地方开展丰富的研究及实践，支撑法规体系及制度的设计和完善。粤港澳大湾区是我国参与国际一流湾区竞争的地区，三地规划法规体系在“一国两制三法系”的制度背景下呈现出通过迭代、渐进方式形成的变迁过程。鉴于此，大湾区如何立足各自制度环境渐进式地建立既适应本土情况又符合国际惯例的规划法规制度，促进形成开放性、交互性的合作发展环境是时代发展需求。文中有关粤港澳三地规划法规体系协调、交流借鉴的内容探讨，仅为一家之言，希望能引起对三地规划法规体系建设方面更为广泛的关注和讨论，共同推进三地制度层面更为深入的合作发展研究。

表格来源

文中所有表格根据广州市规划和自然资源局（http://ghzjy.gz.gov.cn/zwgk/zcfg/）、电子版香港法例（https://www.elegislation.gov.hk）、澳门特别行政区政府城市规划委员会（https://www.cpu.gov.mo/zh-hans/）等网络资料整理。