市县级国土空间用途管制的逻辑和运作策略*——以新疆阿克苏地区为例

邵 琳，曹月娥

引言

国土空间是自然资源和建设活动的载体，而国土空间用途管制则是政府运用行政权力对空间资源利用进行管理的行为[1]。在城镇化发展与生态文明持续推进的背景下，国土空间用途管制如何协同并贯彻实施成为新的国土空间规划体系中的重要关注点[2-4]。在当前“五级三类”的国土空间规划体系中，市县级国土规划是中间衔接层级，一方面需要落实上级国土空间规划的核心要求，另一方面需要对所管辖的区域部署具体的开发保护工作安排[5]。相比较国家级和省级国土空间规划，市县级国土空间用途管制更加侧重于实施性，应探索适宜地方的空间管制体制，提高空间管制的准确性和高效性。

我国幅员辽阔，各区域发展程度具有较大差异，东部地区已进入城镇化中后期，以北上广深为代表的发达地区已进入存量发展阶段。而西部地区经济发展相对滞后，在国家西部大开发的战略推动下正迎来经济快速发展，城镇化快速推进的阶段。而另一方面西部地区干旱少雨，荒漠化、水土流失等问题严重，生态环境相对脆弱[6]，因此西部的城镇化推进过程必然面临着更为严峻的空间资源开发与保护的矛盾，无法复制东部地区在空间用途管制中的成功经验。因此需要从思考我国在国土空间用途管制制度设计中的根本逻辑入手，基于西部地区市县级地方资源特征，才能更好的理解现阶段土地用途管制的现实矛盾及其成因，从而更有针对性的提出用途管制运作策略。

新疆阿克苏地区是我国丝绸之路中路的重要节点，在“一带一路”战略和东部产业转移的背景下，地区的经济社会发展和城镇化建设迎来了重要的发展机遇，从阿克苏市一极独大转变为东（阿克苏和阿拉尔）、西（库拜一体化）两核崛起，各县级市工业园区建设势头强劲，发展意愿迫切。但与此同时阿克苏市土地荒漠化严重，市域面积12.78万km2中60.9%属于荒漠化土地，生态脆弱且承担着水土保持、防风固沙和生物多样性保护等重要生态功能，对南疆地区生态环境具有重大影响。在如此严格的生态约束条件下，要取得环境品质提升与产业经济跨越的双赢，阿克苏地区国土空间用途管制无疑将面临巨大的挑战。2020年阿克苏地区启动了地区、县、乡镇三级国土空间规划编制，构建分级、分区、分类的空间用途管制体系。本文将从分析不同土地所有制度下国土空间用途管制制度设计的逻辑差异入手，通过阿克苏地区的实证分析探讨现行市县级国土空间用途管制在落实其管控重点中存在的问题，分析其成因并基于地方资源特征提出空间管制体系运作策略的创新思路。

1 不同土地所有制度下国土空间用途管制制度设计的逻辑差异

1.1 西方国家土地私有制下的空间用途管制制度设计

西方国家空间用途管制最早运用于城市相邻土地间使用冲突问题，预先禁止某些不恰当的活动，避免对相邻土地的侵犯是控制土地用途的出发点。1916年纽约市执行的土地使用区划管理手段，是最早广泛适用的空间管制方式之一[7]，此后空间用途管制主要体现在土地用途分区管制制度和规划开发许可。土地用途分区管制制度的重点在于控制“什么不应该发生”，划分多个区块，并且明确每个区划的土地用途或者混合土地用途，并对地块规模、地块边界、容积率、建筑密度等土地开发的强制性指标制定明确要求[8]。而规划开发许可重点在于将土地所有权和发展权剥离，英国1947年的《城乡规划法》规定“土地开发权国有化”，开发者向地方政府规划部门提出开发许可的申请，地方通过授予开发权来进行土地用途管制管理[9]。从两类制度来看，都起到了在土地私有制的条件下对私人开发权的有效限制，在减少城市土地外部不经济现象上起到了重要作用。

但随着西方经济的持续繁荣，土地私有制下开发的市场化过程造成了城市空间不断向外拓展。例如在美国，规划编制和开发控制主要属于地方自治事务，区划的制定和调整本质上是地方政治博弈过程，不同利益主体的对于空间资源的争夺表现为区划条例的经常性修改[10]。在巨大的经济利益推动下，西方很多城市出现了郊区化蔓延的趋势[11]。在能源危机的背景下，为了制约人类几乎无限的开发建设欲望，西方各国的用途管制工具趋于多样化，主要分为空间约束型用途管制工具和空间差异化用途管制工具。空间约束型用途管制工具主要指以城市增长边界、绿带控制等为代表的强制性空间管理手段。最为典型是美国波特兰的城市增长边界管理，通过《城市增长管理功能规划》、《都市区区域规划框架》、《2040城市增长概念》等一系列协同互补的增长管理政策来约束城镇的无序蔓延，引导城镇的健康发展[12]。 空间差异化用途管制工具主要指在划定区域内不同发展特性的类型区,制定其分区开发标准和控制引导措施[13]。西方国家在区域规划中主要运用“标准区域”和“问题区域”两类分区方法。这两类管制工具主要从区域视角出发，约束利益主体对区划的频繁修改，避免城市蔓延趋势。

从上述分析可见英国、美国等西方国家，在土地私有制下具有开发市场化和规划管控分权化特征。例如美国区划是为了解决市场和社区利益冲突产生的，主要运用于避免土地利用的负外部性；它的合法性基础来源于司法部门的判例支持，因此区划条例对于私人物业权的限制受到较大局限。同时区划作为地方政治过程，容易受到地方利益集团影响被频繁修改，导致区域空间发展的无序，难以对抗城市蔓延的趋势，从而产生了城市增长边界、区域空间差异化管制等政策工具。究其根本，西方国土空间管制的重点在于控制私人对于土地的开发利用，以公共权力避免产生损害公共利益的后果。

1.2 我国土地公有制下空间用途管制制度设计

不同于西方国家土地私有制的制度背景，从空间用途管制角度而言，我国城镇土地国有制具有先天优势，政府代表国家行使全民所有土地的所有权，拥有完整的城镇开发权，可以自上而下的实施国土空间用途管制。中央政府授权地方组织编制规划，对土地用途和准入规则进行管控，并对建设实施规划许可管理。我国1984年《城市规划条例》就提出对城市开发建设进行监管，1989年《城市规划法》建立了“一书三证”的空间用途管制制度。2008年《中华人民共和国城乡规划法》规定，地方政府必须依据控制性详细规划进行土地出让和规划许可，并且建设过程中的任何变更都不得违背控制性详细规划的要求[14]。可见在我国土地公有制的制度背景下，通过自上而下的授权，市县级人民政府依法组织规划编制和管理，对于空间用途管制具有其天然合法性基础，私人土地开发必须按照规划条件进行建设，任何变更都受到严格的程序约束。

既然如此，在我国自上而下的层层规划分解落实过程中，空间用途管制要求可通过上层次的规划要求直接转变为市县级规划编制中的规划条件实施引导，理论而言不应存在建设用地的不当利用和无序扩张等现象。但实际从我国国土空间管制制度的演变可以看到，一直存在着地方建设用地极力扩展与自上而下空间管制政策不断完善的博弈。改革开放初期，我国的城市规划和土地利用规划由地方政府组织编制，报上级政府批准，因此这一时期城镇空间发展基本由地方政府自我主导。同时我国采取分税制的财政管理体制调动了地方政府发展经济的积极性，并以GDP为主的政绩考核机制激发了地方政府间的经济竞争[15]。城镇空间是现代经济发展的重要空间载体，因此各地对建设用地的需求不断增长，通过突破规划规模、频繁修改控制性详细规划等方式极力扩张建设用地范围。

为了抑制耕地、生态用地被大量占用的趋势，自上而下的空间管制政策不断收紧与规范。1998年《中华人民共和国土地管理法》将“用途管制”确立为基本制度，将土地管理权从地方正式上收至中央和省级政府；强调了对于耕地的特殊保护，控制建设用地总量，严格限制农用地转为建设用地。2009年原国土资源部在《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》中明确“三界四区”的空间管制制度。然而在中央政府特别强调对于耕地保护，严格限制农用地转用后，地方政府将建设用地扩展的方向转向绿色生态空间，区域的生态环境遭到破坏。为了抑制大量生态用地被占用的势头，各部门分别颁布了《森林法》、《草原法》、《水法》、《湿地保护管理规定》等法规条例[16]，依托各行政部门职能实施用途管制制度。在这一时期，森林、草原、水体等不同自然资源，它们的保护和管制职责分散在不同的行政职能部门，相互割裂、互不关联[17]。为了维护生态环境的系统性和整体性，2017年原国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法(试行)》，提出用途管制制度应该全面覆盖所有的自然生态空间。2018年组建自然资源部，通过顶层设计解决了生态要素管制的部门分割问题。

2 阿克苏地区国土空间用途管制的现实困境

2.1 产业发展与生态保护的空间重叠，使地区国土空间用途管制矛盾突出

由于阿克苏地区处于“一带一路”的关键发展节点，在国家产业向西部转移的过程，吸引了不少大型项目。但由于阿克苏地区山体以及戈壁面积较大，并且多数县级城镇中心城区与不适宜建设空间相邻，因此城镇发展、产业用地扩展受到严重制约。同时城镇化建设和产业发展对用地指标的要求也对建设用地管控规模形成冲击，例如所辖县规划国家农业科技园区，核心区规划面积为19.93km2，而县地方政府仅有2.6km2用地指标，无法满足产业入驻需求，类似情况在各县较为普遍。

阿克苏地区是新疆世界级精品旅游资源的富集区，丰富的旅游资源推动了阿克苏地区旅游市场发展势头良好，近三年连年增长，2019年旅游接待达1250.2万人次，是阿克苏地区规划的战略性支柱产业。然而区域内很多自然保护地、风景名胜区、湿地公园位于生态红线范围内，生态保护与旅游开发活动矛盾突出，例如温宿县天山大峡谷，受限于生态红线范围的严格保护要求，景区内基本设施建设无法落地，提升游客接待规模难度较大。

2.2 空间管制横向衔接不畅，对于地方的开发冲动存在管控盲区，管控规模屡遭突破

从空间规模管制来看，阿克苏地区对各县市管制分区提出明确规模要求的主要体现在土地利用总体规划和各县市的城市总体规划。地区级土地利用总体规划较多的体现了“自上而下”的刚性传导，而各县市的城市总体规划则更多的体现了县级地方政府的发展诉求，这两类规划属于不同层级且原分属不同部门管理，存在着规划衔接不畅的现象。例如在地区级的土地利用总体规划中规定所辖的温宿县允许建设区为169.36km2，有条件建设区为13.88km2，而在该县城市总体规划县域空间管制规划中适建区面积为251km2，显著高于前两者之和。对比地区级土地利用总体规划和各县市总体规划，这一现象较为普遍，而部分县市城市总体规划中对各管制分区面积未做明确规定。

部门间、层级间对规模管制的衔接不畅，导致地区级层面所规定的管制规模要求被普遍突破并形成累积效应。地区级土地利用总体规划中提出到2020年允许建设区总面积为1246.17km2，有条件建设区总面积91.13km2，但到2018年阿克苏全地区允许建设用地面积和有条件建设区实际执行面积已超过规划目标年的管控规模。

2.3 现行空间用途纵向传导不足，对地方土地开发的低质低效尚未形成有效制约

现行空间规划中总规层面的空间用途管制强制性内容主要体现在土规的“三界四区“、城规的“三区四线”和环境影响评价；而控制性详细规划则是地方政府对建设项目实施规划许可的主要依据。总规层面的用途管制要求体现了宏观层面的战略意图，需要通过控规和具体的规划实施来落实细化，但实际阿克苏地区纵向传导不足，对地方土地开发中存在的低质低效现象尚未形成有效的制约。

由于受到传统分散家庭经营模式影响，阿克苏地区农村居民点规模大、布局散乱等利用效率偏低现象显著，部分村内空闲地较多，2018年现状农村居民点人均用地面积为412.99m2/人，已远超过《村镇建设用地规划标准（GB50188-2007）》及《新疆维吾尔自治区村庄规划建设导则（2010）》等标准所规定上限。城镇建设用地同样存在闲置和低效利用现象，其中工业园区建设用地低效问题较为突出，容积率、建筑密度不高、开发和建成面积远低于规划面积，用地集约化程度偏低，存在部分废弃厂房、土地闲置现象。

3 市县级国土空间用途管制运作策略探索——以阿克苏地区为例

统一用途管制是新的国土空间规划体系下，进行空间开发保护的主要手段。如何保障西部地区城镇化持续推动并有效抑制地方政府的发展冲动，市县级空间用途管制将承担重要的历史使命，同时也为相关运作策略的创新提供了契机。

3.1 严格层级传导，保障管控要素精准落地

层次传导问题是传统空间管制失控的主要症结，也是新的国土空间规划体系重点强调的内容，上一层规划所提出的各类管控边界、约束性指标等管控要求必须在下一层次规划的编制和实施中进行严格的细化和落实。

阿克苏地区在地区国土空间用途管制中探索性的提出指标传导、控制线传导和布局传导三种传导方式，一方面落实国家、省级国土空间规划的战略引导和底线约束要求，另一方面对所辖各县的国土空间规划以及控制性详细规划提出具体分解落实要求，从而有效指导各类空间管控要素精准落地。

空间管制指标传导主要提出强制性指标传导和指导性指标传导两类。强制性指标传导规定了生态保护红线面积、永久基本农田保护面积、耕地保有量、建设用地总面积、城乡建设用地面积、用水总量、林地保有量、基本草原面积和湿地面积指标等。该类指标作为规划强制性内容，必须严格落实上位规划确定的量化要求，以量化形式在地区级规划中予以明确并分配至所属县级规划及控规中。指导性指标传导包括资源环境约束、空间结构优化、公共空间提升和综合防灾保障四方面。

控制线传导主要体现“三条控制线”的划定工作，地区层面要落实和细化省级国土空间规划各类底线要求，并确定所辖各县市生态保护红线、永久基本农田保护线的规模和边界，对城镇开发边界提出指导方案。县级层面根据市级指导方案结合地方发展需求划定城镇开发边界，并反馈地方，结合“一张图”贯彻到底来实施精确表达和传导。

布局传导侧重结构性传导，根据地区生态环境与经济发展特征，明确划分六大规划分区，对空间区块功能、用地准入和管制规则作出原则性安全；在城镇发展区、乡村发展区细分为二级规划分区，提出功能布局的原则性安排，确保了城镇发展区、乡村发展区的总体功能布局能有效传导至县级规划或控制性详细规划。

3. 2精细化空间管制，提高地方土地利用集约度

可建设用地的极度有限性与生态环境的脆弱性决定阿克苏地区的土地利用必须尽快改变当前粗放的发展模式，实施精细化管理提高土地利用集约度。

积极盘活城镇存量建设用地，推进工业园区发展格局向集约化发展。通过建筑密度、容积率、基础设施和公共设施配置等强制性要求的细化落实促进用地布局粗放、容积率过低的工业园区优化企业布局，提升用地集约度；清查废弃工厂、空闲地，由地方政府及时收储。

强化农村建设用地管理，不同用地实施分类精细化管控。对于生存条件恶劣，自然灾害频发的零散村和空心化严重的自然村，可以采用生态搬迁、合村并点等方式进行撤并搬迁。对新申请宅基地，要加强对宅基地申请、审批、使用的全程监管，控制基地面积。

3.3 生态优先，强化空间用途管制的地方特色

阿克苏地区不仅是新疆重点风沙的策源地，更是抗击土地荒漠化、盐碱化的最前沿，因此保护好阿克苏地区生态环境是地区发展的基础和根本，生态优先必须成为该地区空间用途管制的首要导向，在适度发展过程中充分考虑地方资源特征和民族特色。

阿克苏地区产业空间用地管制应以生态环境承载力制定开发强度，充分考虑阿克苏地区矿产资源、农业种养资源、自然生态旅游资源的突出优势。改变目前“低、小、散”的问题，建立生态环境资源永续利用与产业特色鲜明、持续发展的空间资源配置格局。

阿克苏农村居民点主要采取庭院式居住模式，这是新疆特殊的干旱生态环境条件下形成的，在农村建设用地管控中，应尊重其地方民族特色，不应该采取国家或地区标准进行严格约束，而是遵循“严格控制农村居民点中的养殖用地、逐步实现养殖规模化经营, 高效利用农村居民点中的空闲用地和种植用地”的原则加以控制，在顺应生态环境特征的同时延续地方文化肌理。

结论

在国土空间规划改革背景下，市县级国土空间用途管制是实现生态文明建设和经济发展相统一的重要实施载体。本文回溯了空间用途管制的发展演变，分析发现西方国家空间用途管制的制度修正是围绕着限制私人土地开发权展开的，而我国空间用途管制的制度完善则呈现从地方到中央，从多部门分头管理到“多规合一”统一管理的趋势，根本目的在于抑制地方政府的开发冲动。进而以新疆阿克苏地区为例，通过实证研究探讨了现行市县级国土空间用途管制中仍然存在着对于地方开发的管制盲区，未能有效制约土地开发的低质低效趋势；同时在单一刚性的空间管制约束下，地区产业发展与生态保护矛盾突出。在此基础上提出运作策略的创新思路，包括严格层级传导，保障管控要素精准落地；通过精细化空间管制，提高地方土地利用集约度；以及生态优先，强化空间用途管制的地方特色。