论我国民事“独任制+普通程序”组织模式的完善

谢冰斌

(京山市人民法院，湖北 京山 431800)

《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》在推进民事诉讼制度改革章节将探索推动扩大独任制适用范围作为一项重要目标(1)。最高人民法院关于《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》(以下简称《实施办法》)在第五章对扩大独任制适用范围作出了专门规定，就基层人民法院以及第二审法院法官适用普通程序独任审理案件类型作出细化，同时也对适用案件范围作出相应的限制，即明确了以列举式的形式规定基层人民法院必须组成合议庭审理的案件。从独任制适用场域而言，可谓是一项重大突破。在审理程序适用上，打破了司法实践中独任制仅适用简易程序、合议制仅适用普通程序的“怪圈”；在审理级别适用上，让第二审案件的审理组织有独任制适用的一席之地。当前关于独任制适用范围扩大的相关理论研究主要聚焦在以下方面：大部分学者对于独任制适用于普通程序持赞成态度，但对独任制审理级别适用范围产生分歧。张晋红、赵虎认为，在我国审判人员的素质能力以及司法权威还需提升的客观现实情况下，二审法院审理的上诉案件一律不准适用独任制[1]；王聪提出基于当事人合意的前提下，二审法院审理的上诉案件适用独任制[2]；荣明潇主张二审上诉案件除了重大疑难案件，其他均适用独任制普通程序[3]。学者对于独任制在审理程序、审理级别适用范围的相关探讨，对独任制相关试点改革颇有助益，但对涉及独任制与普通程序、程序转换如何具体衔接及跟进相关配套制度改革方面鲜有提及。因此，本文主要以《实施办法》中关于独任制适用范围扩张的具体规定为视角展开，尝试对独任制适用的现状进行实证研究，总结该机制运作的成效和障碍，为我国法院的试点工作提出思考和建议。

一、经验和优势：独任制适用的司法实践

诚如克里斯托弗·沃尔夫所言，实践是衡量一个制度好坏的重要依据[4]。独任制在实践中实施效果如何？对其实施以来实践状况进行一个微观的审视实属必要。对此，本文以基层JS法院2015—2019年独任制适用的情况为研究对象并开展实证研究，以此呈现当前独任制在司法实践中的运行状态。

(一)独任制适用的实践基础

如图1、图2所示，近五年来，独任制被基层法院广泛运用，适用率增长幅度高达53.21%。同时也可以发现，独任制的适用同基层法院立案数量的增长幅度呈正相关关系。自2015年5月1日我国的民事立案规则由立案审查模式正式向立案登记模式转变以来，各地受理的案件也相应增多，基层法院民事受案数量呈现出激增的趋势。另外，司法改革确立了法官员额制。民事案件数量增多的同时，入额法官人数减少，案多人少的矛盾更加凸显(2)。独任制的广泛适用客观上减轻法院案多人少的压力，也为扩大独任制适用范围提供了丰富的实践土壤。

图1 JS法院2015年-2019年民商事案件立案情况

图2 JS法院2015—2019年民商事案件独任制、合议制适用情况

(二)独任制适用的效率价值

在繁简分流改革的背景下，独任制相较于合议制在保障当事人的权益上，体现出更便捷的优势。从图3可看出，在审结期限上，合议制审结期限是独任制的2.5倍左右。按照现行法律规定，而且不考虑其他情况，合议制审结期限是独任制的2倍。此外，适用独任制的调撤率保持在53%以上，而适用合议制调撤率最高为36.53%，适用独任制调撤率是合议制的1.45倍左右(参见图4)。从中可以看到，独任制的适用能够有效节约司法资源，降低司法成本，对当事人而言实现了较高的诉讼效益。

图3 JS法院2015-2019年民商事案件适用独任制、合议制结案时间情况

图4 JS法院2015-2019年民商事案件适用独任制、合议制审理以调解、撤诉方式结案情况

由此可见，扩大独任制适用的范围对于司法质效、法律权威并不必然产生负面作用，独任制同合议制在审理组织上相比存在更多优势。因此有必要对独任制进行尝试和探索。

二、独任制扩大适用的障碍

独任制适用的扩大体现了对民事诉讼的规律性认识，即审理组织的适用要与案件类型、诉讼程序相匹配。司法资源有限，面临不断增多的案件，只有从区分案件繁简程度出发，考量案件所涉利益，统筹协调配备人力、物力，适用不同的程序和相应的审理期限，才能有利于司法效能的提高。本次《实施办法》的出台，对审判组织的合理配置，充分发挥独任制灵活易行、高效便捷的特点，保障“简案快审”“繁案精审”，做到审理组织与案件类型、诉讼程序匹配适当，精准用力。另外，独任制的扩大适用，需要相关配套改革措施的跟进。蔡彦敏通过对大陆法系和英美法系中独任制适用情况的比较研究，提出法官职业化水平和法律代理制度等是影响独任制运行的关键要素[5]。我国法官员额制改革、司法责任体制改革等一系列举措为独任制扩大适用在人才队伍建设上提供了后盾保障。总而言之，司法体制改革和《实施办法》的试点对独任制的扩大适用带来了机遇。但独任制的适用在现行立法、试点方案和司法实践中也面临一些问题，主要表现在三个方面。

(一)独任制适用的案件类型界定不明

从我国现行立法的相关规定(3)归纳出独任制的特征如下：第一，独任制和简易程序的适用形成一一对应的关系，主要表现在审判员独任审理的民事案件须适用简易程序。第二，独任制适用法院限制在基层法院及其派出法庭，以至于中级法院及其以上的人民法院只能组成合议庭审理。第三，独任制适用审级限定在第一审程序中，二审程序则适用合议制审理。第四，独任制适用限于简单的民事案件。至于简单的民事案件如何界定，《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第一百五十七条从宏观层面归纳为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件。此外，我国相关司法解释亦从微观层面列举了简单案件的类型和不适用独任制的案件。立法者虽尽可能详尽简易案件的类型，但是在实践中这些标准的可操作性仍有待探讨。独任制的适用必然要考虑到与简易程序、普通程序的衔接问题，此次试点方案中基层人民法院独任制适用到普通程序中的民事案件要符合事实不易查明，法律适用明确的条件，属于原则性规定，更无具体的区分标准。

(二)独任制与合议制的适用不规范

目前，我国大部分基层法院通过扩大独任制的适用来缓解案多人少的压力已成为不争的事实(4)，但独任制审理转换到合议制适用的标准较为抽象。根据现行规定，法院依职权转换应符合以下两个条件即可：(1)案情复杂；(2)审理期限届满前做裁定(5)。然而在司法实践中，为了有效利用有限司法资源，很多基层法院将受理的案件基本上都以简易程序立案。案件审理过程中，若出现案件复杂、审理期限不足等，独任法官才将其转为普通程序审理，其余大部分是适用简易程序，法官独任审结。可是案情复杂的具体标准是什么，实践操作性不强，甚至可以说无限制，只需要符合在审结期限前做出转换裁定即可。此外，合议制适用独任化。在实践中，合议制不规范的适用，如“形合实独”的现象，有损合议制民主功能的发挥。合议制“形合实独”是由多方面造成的。首先，案多人少的矛盾依旧是直接原因。近20年来，我国中级人民法院受理的案件总数上升了十多倍，但是实际办案的法官只增加了两三倍[6]。扩大独任制的适用范围，可以在保证法官编制不改变的情况下，一审法院处理纠纷的能力提高2倍。这就直接造成在审判实践中屡纠不正的“和而不议”的现象。其次，案件承办人制度造成合议庭的虚化。承办法官承办案件的数量和质量是与自身薪金、奖惩、升迁等关联在一起的，与其他合议成员的审判业绩关系不大。承办法官在事实上包办案件所有工作，评议最终流于形式(6)。再者，错案追究制度在一定程度上促成合议庭独任化。法院内部的错案追责，一般是承办人承担责任，与其他合议成员关系不大。合议成员评议案件 “合而不议”时有发生，集体发挥的决策功能不佳。最后，陪审员“陪而不审”的现象无形中加剧合议制虚化的情况。由于陪审员的选任、个人素质等原因，人民陪审员在实践中参与的陪审案件范围较小。另外，受知识所限，共同参与、决策的合议目的也难以实现。总之，合议制虚化的现象有增无减，在立法与实践激烈冲突下，合议制适用的虚化隐性地扩大了独任制的适用范围，无益于独任制的有序适用，更是削弱了合议制民主功能。

(三)独任法官面临“内忧外患”

不论案件是适用独任制简易程序还是独任制普通程序，抑或是合议制普通程序，对于承办法官而言，面临逐年剧增的案件，办案压力也日益增大。近年来案件持续增长同审判人员不足之间一直存在矛盾，重新定位独任制和合议制的适用范围是不能回避这个现实问题的[7]。独任制的扩大适用有助于推进繁简分流改革，提升审判质效，然而在案件基数过大、法官人员数额不足的紧张关系下，公平和效率都会大打折扣。因此，解决独任法官内部审理案件压力大的问题刻不容缓。

随着独任制扩大适用，外界也对独任法官产生诸多质疑。一方面，独任制扩大可能影响司法质效。合议制优势在于集思广益，但独任制受制个人的司法经验，独任法官主观性强难免疏失等问题无法避免[8]。另一方面，独任法官有可能因缺乏监督而滋生司法腐败。独任制被限制适用，与独任法官有可能出现擅断、会滋生司法腐败不无关系[9]。独任制扩大适用范围, 也会带来司法独裁、专断的潜在危险，由此滋生司法腐败。腐败的司法不能实现公正，也不具备权威和公信力[10]。

三、检视和破解：我国民事“独任制+普通程序”组织模式的完善路径

(一)精准识别“独任制+普通程序”组织模式下的案件类型

审判组织的适用范围遵循案件疑难程度对审判力量的内在需求的规律，对审判力量要求高的适用合议制；反之，则适用独任制。但是，民事纠纷是多样化的，具体哪些案件对审判力量要求高，以什么标准对审判组织的适用做出最初判断？这就有必要对案件进行类型化的分析研究。本文拟从两个步骤渐进式地识别“独任制+普通程序”组织模式的案件类型。

第一步，区分适用简易程序及普通程序案件类型。国内关于适用简易程序与普通程序的案件类型的理论研究成果颇丰，宋朝武认为以诉讼标的额、案件性质为确定适用简易程序案件类型的一般标准，同时赋予当事人程序选择权[11]。易夕寒通过比较法分析认为，简易程序案件标准可以从诉讼标的额、案件的性质及复杂程度和双方当事人的合意选择进行考察[12]。章武生将简易程序案件类型进一步细化为以下三类：一是案情简单的案件；二是案件不一定简单但追求快速审结的案件；三是涉及数额小的小额案件[13]。王亚新将民事案件类型归纳为以下四种：一是简单案件，指案情简单，当事人对立情绪不强烈，至于争议案件标的额不论大小均可包含在内；二是复杂案件，指事实认定、法律关系梳理或法律适用有难度的案件；三是所谓“难办案件”，指需要考虑政治、经济、社会、道德等诸多因素，甚至需要将这些因素置于首先考虑的案件；四是在法律上有特殊意义的案件，指可能涉及法律的统一解释适用的案件。王亚新教授这种精细的划分基本上是符合我国实际情况的，更重要的是实践操作性强，从中可以区分第一种案件适合简易程序，第二、三、四种案件适用普通程序。王亚新教授提出的简单案件标准将标的额大小作为一种考量因素，但是不是作为必要的因素，是符合现实实际的。如表1所示，适用简易程序案件的标的额未必小于适用普通程序案件的标的额。标的额大小与案件的难易程度没有直接的联系，只能作为一个参考要素。即使没有超过该地区法院的诉讼标的额，但案件本身复杂，那就需要采用普通程序审理。同理，标的额较大，但案情简单，也需要适用简易程序审理(7)。

表1 JS法院2015—2019年民商事案件适用独任制、合议制立案标的额情况

第二步，区分“独任制+小额诉讼”“独任制+简易程序”“独任制+普通程序”“合议制+普通程序”组织模式。根据简易程序和普通程序的区分标准，即可从案件事实认定、法律关系认定及法律适用角度进一步区分独任制适用的案件类型。根据《实施办法》，“独任制+普通程序”适用的案件类型是事实不易查清但法律关系明确的案件。此处事实不易查清，要和“合议制+普通程序”组织模式中的事实难以认定有所区别。刘峥、何帆、李承运指出，“独任制+普通程序”组织模式下事实不易查清是指针对查清事实的过程和方式需要较长的时间[14]。譬如需要伤残鉴定的案件，涉及鉴定时间较长，但一旦鉴定完毕，事实就查清了；离婚案件中财产分割，需要对共同房屋进行评估，评估完毕，共同财产价值一查清，就可以依法分割。综上，“独任制+小额诉讼”“独任制+简易程序”“独任制+普通程序”“合议制+普通程序”组织模式的区分标准如表2所示。

表2 各组织模式适用案件类型

(二)明确组织模式间的衔接条件

根据当前立法规定，简易程序转换普通程序符合以下条件之一即可：(1)法院认为案情复杂，依职权；(2)当事人对简易程序提出异议，法院审查异议成立(8)。依据前文划分标准就可以界定案情复杂的案件类型，以此用来指导法院依职权转换程序以及作为对当事人异议审查的标准。

本次《试点方案》通过对审判组织进一步配置，形成“独任制+小额诉讼程序”“独任制+简易程序”“独任制+普通程序”“合议制+普通程序”四种组织模式，做到资源有效配置，快慢分道有序，确保简单案件高效了结、疑难案件实质性合议。但“独任制+普通程序”与“合议制+普通程序”组织模式应有所区别，在于独任制体现的是灵活高效、合议制体现的是民主决策的优势。陈琨认为，“普通程序—独任制”相比“普通程序—合议制”的运行模式在程序设计上要有所俭省，在审限上应更加严格[16]。当前普通程序审理期限为“6个月+6个月+X”(9)，基于发挥独任制高效的优势，同时也是对当事人权益的保护需求，“独任制+普通程序”组织模式审理期限建议为“6个月+6个月”，不得延长，但其他审理流程必须严格按照普通程序进行，不得随意删减，克扣程序，弱化保障。

(三)“内外兼修”：健全法官遴选制度和法官责任机制

独任制适用范围的扩大，其中独任法官是核心角色，只有法官被大众信任，提高司法公信力、建立司法权威。“独任制+普通程序”组织模式才能有序不紊运作。独任法官在审理过程中享有案件的诉讼指挥权。为了防止法官理解偏差、立场不中立，规避法官擅断甚至滋生的司法腐败问题,可从内、外部方面采取措施预防。

内部而言，需要完善法官遴选制度。在选任标准上应注重对职业道德、法律理论功底、司法实务等方面的考察，同时要及时补充法官名额，完善退出机制，对于涉及违纪违规入额法官一票否决，强制退出员额。另外，除了法官助理外，还应考虑从专家学者、律师、高校教师中遴选专业员额法官，丰富法官队伍，组建精英化、专家化法官遴选制度。在人员安排上，可以安排初任法官处理“独任制+小额诉讼程序”“独任制+简易程序”组织类型的案件，有一定审判经验的法官处理“独任制+普通程序”“合议制+普通程序”组织类型的案件，做到阅历不同的法官与难易程度不一案件的匹配，这也是司法资源优化配置的一种形式，有利于提高司法效率。

外部而言，需要建立审判监督机制。李亚男提出法院可以建立专门的监管委员会，成员由行政人员和专业法官组成，对于日常投诉及不端行为的调查由行政人员处理，涉及法律专业问题及审判行为擅断等问题，由专业法官判定[17]。该做法值得借鉴。此外，对于审判管理部门要将简易程序转普通程序、独任制转合议制案件纳入常态化监管范围的事项的审批应由庭长或主管院长负责，案件在网上办理流程系统中要留有痕迹，承办法官在审理报告中要作出说明。最后，要明确独任法官办案责任机制。一方面，要真正落实“审者判，判者审，谁办案谁负责”的机制[18]。另一方面，改革错案追责制度，案件中的事实认定、法律适用问题存在不确定性，不能由于认识的不同，而让法官担责，除非法官存在故意或者重大过失行为，一般对判决不承担责任。这样才能消除独任法官办案的顾虑，切实保障独立审判。

四、结语

《实施方案》对审判组织配置作出了突破性、前瞻性的规定，着力推进案件繁简分流机制改革。独任制扩大适用的试点工作正如火如荼地开展，也正在接受司法实践对该制度设计的可行性、妥当性的检视，试点法院应积极探索总结经验成果，为将来完善民事诉讼制度夯实基础。

注释：

(1)本文所称独任制均属于在民事诉讼场景下。

(2)在经济落后地区，法官流失严重，个别中西部省份基层人民法院面临凑不齐一个合议庭的情况。参见周曙：《法官流失的近忧远虑》，来源于中国法院网https://www.chinacourt.org/article/detail/2005/03/id/155018.shtml，访问日期2020年4月18日；在经济发达地区，以北京市朝阳区人民法院为例，该院一名法官一年办案400余件，几乎所有的基层法官都声称，办案在拼体力，赶上年终结案，几乎天天熬夜，案多人少的矛盾在当前是十分突出的，参见何兵：《现代社会的纠纷解决》，法律出版社，2003年版第155页。

(3)关于独任制立法主要集中在《民事诉讼法》第三十九条、第一百五十七条规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百五十六条、第二百五十七条规定。

(4)据调查，适用独任制审理并结案的案件占大约80%,参见唐牣：《民事简易程序适用改革的思考》，载《司法论坛》，2014年第6期第78页。

(5)《民事诉讼法》第一百六十三条规定，人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百五十八条第二款规定，人民法院发现案情复杂，需要转为普通程序的，应当在审理期限届满前做出裁定。

(6)合议庭“合而不议”的现象在司法界几乎共知：大量案件的合议庭是临时抓差组成的。参见章武生：《论民事简易程序之重构》，载《中外法学》，2003年第1期第63页。除“合议庭”中的承办法官在询问当事人外，非承办法官在法庭上一言不发，甚至写自己承办案件的判决书，仅仅“陪坐”而已。参见傅郁林：《繁简分流与程序保障》，载《法学研究》，2003年第1期第59-60页。许多“合议笔录”是结案后补签或代签的。参见许兰亭：《审判组织改革初探》，载《中央政法管理干部学院学报》，2001年第5期第51页。

(7)台湾学者邱联恭就把此类案件定义为一般的简易案件，当事人往往追求简速裁判，所以体现为程序简化，迅速实现权力。参见邱恭联：《司法之现代化与程序法》，三民书局 ,1992年版第278页。

(8)详见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百五十八条和第二百六十九条。

(9)《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百四十九条：“人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起六个月内审结。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准，可以延长六个月；还需要延长的，报请上级人民法院批准。”