社会治理视阈下西北地区新型城镇化实践路径

[摘要]根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》要求，西北地区城镇化建设进入了全新的转型期。一方面，在国家“一带一路”、西部大开发、向西开放等规化与举措的推动下，西北地区新型城镇化发展迅速。另一方面，因利益等因素导致的社会矛盾和冲突时有发生，潜在的新型城镇化问题依旧存在。本文在介绍西北地区城镇化概况基础上，总结了西北地区在新型城镇化建设中存在土地征收补偿标准偏低、利益非均衡化、群体性事件等问题，从发挥地方政府在新型城镇化中的社会保障作用、用文化认同引领农民市民化过程、多管齐下解决新城镇市民就业等几方面提出西北地区新型城镇化进程实践路径。

[关键词]社会治理;西北地区;新型城镇化;实践路径

中图分类号：F127.8文献标识码：A文章编号：1674-9391（2021）10-0073-06

作者简介：周浩宇，男，北方民族大学管理学院讲师，英国格拉斯哥卡里多尼亚大学（Glasgow Caledonian University）硕士研究生毕业，研究方向：城镇化。宁夏银川 7500302014年3月，随着《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》）颁布，我国进入了新型城镇化发展阶段。根据《规划》可知，所谓新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。城镇化是农村人口转变为城镇人口，乡村转变为城镇，农村劳动力由种、养殖业转向工业与服务业的过程。当前，我国西北地区的经济社会发展已进入了一个全新的转型期，随着改革开放和西部大开发的不断深入，国家和各级地方政府在大力推动经济建设的同时，也不遗余力地进行着社会建设，力求通过不断提高社会治理体系和治理能力现代化，着力推进新型城镇化的进程。一方面，在国家“一带一路”倡仪、西部大开发、向西开放等规化的推动下，经济发展强劲有力，社会整体环境和谐稳定，人民生活水平不断提高，新型城镇化进程发展迅速;另一方面，因利益等因素导致的社会矛盾和冲突时有发生，潜在的新型城镇化问题依旧存在。

与我国不同，欧美发达国家城镇建设起步很早，当前一些发达城市已经出现城镇人口向郊区迁移的“逆城市化”现象，如20世纪60年代，随着城镇化问题日益严重，英国政府部门实施了逆城市化的行动，以公共服务设施建设为基础，一些政府机构向小城镇转移。之后，高等院校、图书馆、博物馆、市政服務部门相继向小城镇搬迁，引发企业和居民向小城镇迁移的社会行动，带动了小镇、农村人口集聚地区城市化进程。可见，无论在中西方，新型城市化都是一个“有形之手”和“无形之手”相互作用的过程，政府、市场和社会组织能否发挥社会治理作用，决定着新型城镇化之路的科学性和长远性。

所谓社会治理，是以党和政府为主导，包括社会组织和广大群众等社会力量广泛参与，以维系社会秩序为目标，运用多种资源和手段，提供满足全社会和每个社会成员发展需求的公共服务和公共产品，规范社会行为，协调社会关系，解决社会问题，促进社会团结，对社会系统和社会生活进行组织、指挥、监督和调节的这样一个过程。社会治理体系创新是贯彻党的十九大报告等相关政策精神，按照“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”的总要求，推进国家治理现代化。

对于西部地区新型城镇化建设而言，建立现代、科学的社会治理体系，对西北地区新型城镇化进程进行有效监测，对社会和谐稳定潜在风险进行有效的预警、防控，并对城镇化过程中影响社会和谐稳定的各类群体性事件进行有效治理等就成为亟须研究的课题。本文分析西北地区新型城镇化坚持实践存在的问题，发挥社会治理疏导排解、规范行为、满足需求和有序运行的功能，为西北地区新型城镇化治理提供思路和借鉴。

一、西北地区城镇化概况

《中国新型城市化报告（2012）》指出，“中国城镇化率已突破50%，城乡结构发生了历史性的变化。”[1]美国著名的经济学家、诺贝尔奖获得者克里斯指出21世纪将有两件大事，美国的高科技和中国的城镇化。经过改革开放四十多年发展，我国城镇化率在迅速提高。根据宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区、甘肃省、陕西省2019年国民经济和社会发展统计公报，宁夏回族自治区城镇常住人口41581万人，常住人口城镇化率为5986%;青海城镇常住人口33748万人，常住人口城镇化率为5552%;新疆维吾尔自治区城镇常住人口130879万人，常住人口城镇化率为5187%;甘肃省城镇人口128374万人，常住人口城镇化率为4849%;陕西省城镇人口230363万人，占总人口的5943%。预计在2050年以前，城镇化依然是西北地区调整城乡人口结构、以工促农、城市带动乡村发展的重要举措。城镇化问题不仅涉及人口由农村迁移到城镇，户籍政策、社会保障政策、教育政策、就业政策等方面与时俱进改革对于城镇化有序发展也至关重要。另外，城镇化也是一个利益再分配的过程，政府、开发商、城镇既有居民、迁移人口等利益主体都可能因为利益分配不当发生冲突。政府作为城镇化宏观调控者，任何的政策不当和工作失误都可能引发城镇化对象的不满情绪和过激行为，而冲突一旦超出可控范围，其负面影响可想而知。在新型城镇化过程中，房屋拆迁、土地征用、农民市民化等问题已经严重影响到了西北地区的新型城镇化发展。目前，全国城镇化规划草案已拟定，在统筹兼顾的前提下西北展开新型城镇化建设势在必行。本文所用数据主要来自北方民族大学社会学与民族学研究所在2019年进行的“西北地区社会稳定状况综合调查”和2020年9-10月进行的“西北地区的新型城镇化发展”补充调查。“西北地区社会稳定状况综合调查”调查于2019年5-9月在西北地区的宁夏、新疆、甘肃、青海四个省区，设计样本量为7500份，共回收有效问卷7139份，“西北地区的新型城镇化发展”补充调查主要在宁夏中卫、固原等地进行，样本的人口学说明如表1所示。

（一）城镇化过程中的征地问题

针对城镇化进程中的房屋拆迁和土地征用问题，西北各省市都根据当地实际情况制定了相应的补偿标准，如《银川市征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法》所列《征地区片综合地价汇总表》中规定，农村实际征地区片价为17～63万元/亩，而《房屋补偿标准》中最高一级价格为500元/平米，最低一级价格仅为80元/平米。银川市周边郊区家庭土地占有量较少，如按5亩计算，可获赔补偿款最多315万元，最少85万元。2014年银川市城镇居民人均消费性支出为20401元[2]，以四口之家计算，这些土地补偿款最多能维持一个家庭使用39年，最少仅为1年。土地是农民生存和发展的资本，就业及社会保障等制度尚不健全，偏低的土地征收补偿标准大大降低了农民的生活水平。目前，银川市中心位置在售房屋价格约为6000元/平米以上，偏远地区也在2000～3000元/平米。以房屋最高补偿标准计算，即使在偏远地区购买房屋，所获补偿款最多能购买原居住面积1/6的房屋，这无疑增加了农民的生活成本，挤压了他们在其他方面的生活支出。“征地问题成为中国城镇化进程中的热点，补偿低下是不争的事实。利益损益是征地冲突的重要诱因，基层政府、企业与农民面对冲突的应对策略和互动方式是决定冲突强度和走向的关键变量。”[3]调查发现，按照现行征地补偿标准，多数被访者并不愿意自身的土地被征用。582%的被访者表示“很不满意当地现行土地征用补偿标准”，394%的被访者表示“不太滿意当地现行土地征用补偿标准”。对于政府强制实施征地拆迁的行为，338%的被访者表示“会坚持到底，补偿不满意不会同意征地拆迁”，423%的被访者表示“会寻求法律等途径表达自己的合理诉求”。可见，土地和房屋补偿价格偏低，城镇房产价格居高给农民城镇化带来不利影响。一方面，地方政府出于政治考量和经济利益诉求，有强烈的城镇化动机;另一方面，城镇化过程中政府、开发商、移民之间的多元关系和利益矛盾，导致移民因利益受损而产生抗拒城镇化的行为。关于城镇化进程中政府扮演的角色，235%的被访者认为“政府更多考虑的是普通民众的利益”，683%的被访者认为“政府更多考虑的是政府自身及企业等利益相关方的利益”，仅有82%的被访者认为“政府会综合考虑各方利益”。可见，多数民众对政府在新型城镇化中扮演的角色并不满意。如果这种不满意情绪经激化演变成利益关系冲突，与城镇化政策初衷相违背，那么解决相应社会问题的代价就太大了。

（二）城镇化过程中的农民工问题

在城镇化进程中，多数农民工或失地农民仍处于“半市民化”的边缘状态，他们进入到城市里，却未被城市所接纳。他们成为了这个城市最底层的人群，干的是最脏、最累、最危险的职业，却拿着低廉的薪资。基于现有户籍制度下的医疗制度、社保制度和教育制度，农民工无法根据对城市的贡献而享受平等的城市公共服务。农民工劳动时间长，安全条件差，劳动报酬低，并且薪资时常被拖欠，缺乏必要社会保障等，这一切使农民工居于城市底层。加之，繁重的劳动让农民工容易职业病，未来生活蒙上了阴影。课题组对西北宁夏、新疆、甘肃、青海四省586名农民工进行走访调查，他们的职业大多分布在建筑、工厂、家政、餐馆等行业。工作时间在十小时以上的460人，占到样本总数的7845%;觉得安全条件差的393人，占比67%;觉得劳动报酬较低的364人，占比62%;工资时常被拖欠的432人，占比737%;283人表示自己有大小不一的职业病，占到483%。456人表示随迁子女上学难，占比78%。绝大多数被采访对象表示自己享受不到所在城市同等的社会福利。另外，根据调查，西北各省市农民工参保率不高，大多不及两成。一些农民因为工资低、失业等社会现实问题不愿意回到农村务农，在生活压力之下部分失业农民铤而走险，成为危害城镇治安的威胁者。近年来，西北各省市不断加大对城市农民工问题的治理，力图缩小农民工与城市居民之间的福利差距，让他们也能享受到住房、医疗等社会保障，同时让其子女也能接受到与城市相同的教育质量。人社部不断加强对拖欠农民工工资的企业和个人的严罚整治，将其拉入“黑名单”，让他们在政府资金支持、生产许可、资质审核、融资贷款、税收优惠以及交通出行、高消费等方面依法受到限制，从根源保障农民工的经济利益不受侵犯，从而推动西北地区社会的和谐繁荣发展。调查发现，671%的被访者担心落户后“不能享受与城乡居民同等的基本公共服务”。即便农民获得了城市户籍变成了城市居民，如果后续配套政策没有跟进，在社保、就业、住房等方面的差别对待还是可能引发社会问题。可见，现有农民工身份转变及政策配套缺失问题已成为影响新型城镇化有序发展的重要根源。

（三）城镇化过程中的利益非均衡化的问题

地方政府、开发商、失地农民三者是城镇化过程中因土地买卖而形成的利益“三角体”，各主体的利益既具有一致性，也具有差异性。一致性表现为土地买卖带给“三角体”大小不一的利益。差异性则是指各主体影响力方向、大小不一致导致利益分配非均衡化。地方政府希望通过运营土地促进地方经济社会的快速发展，往往利用公共权力强行征地，以较低价格购买土地;开发商则通过从政府手中购买土地开发商业房产并从中获利;而对于失去土地的农民来说，虽然暂时从土地买卖中得到有限资金，但也承担了后续“农转非”生计发展的各种风险。显而易见，土地城镇化确保了地方政府和房地产开发的利益，因此他们参与土地城镇化的动力最强。如果农民入城后，在各项政策保障没有健全的情况下，可以明显地划分出两个利益群体，而农民往往成为利益的受损者。受益群体首先是地方政府，尤其是省级以下地方政府。他们从总体上规划着土地的运营，操作着整个城镇化的进程。在人口急剧增长的今天，土地作为稀缺资源存在巨大的升值空间。政府以低价一次性买断农民的土地，再以几倍甚至几十倍的价格挂牌出售给房地产开发商。“有关资料显示，农民只能得到土地用途转变增值的土地收益分配中的5%～10%。”[4]显然，土地增值收益分配不是很公平，而且增值收益的绝大部分也没有用在失地农民身上。这自然容易导致各方利益冲突的增加，影响新型城镇化事件的发生在所难免。

（四）城镇化进程中的群体性事件，是社会失衡的外在表现

城镇化进程中拆迁与征地中的利益争夺、户籍隔离导致的就业和社保等问题是导致社会不稳定的主因。这种不稳定的因素，有时会发生群体性事件。群体性事件，是新型城镇化失衡的外在表现。而在受损群体利益诉求过程中，他们的法律意识淡薄以及维权意识超前，加之基层组织社会控制弱化是影响新型城镇化事件发生的重要原因。

1.基层组织控制力弱化导致社会治理失序

改革开放以来，在政府的指导和监督下，农村逐步实现自我管理。但是，就社会组织发展现状而言，社会组织独立性不强，往往具有政府“依附”性质。基层社会组织发展缓慢主要表现为管理权限不明确、管理制度规范不健全，权限不明、责任不清等问题容易导致管理主体在具体社会事务处理上出现“多头”管理现象。另外，基层组织人员角色定位不准、素质不高、政策执行力差，这些都埋下了治理乏力的内在“祸根”。如果，失地农民利益受损，一方面农民在村委会中难以依托村组织确保土地城镇化过程中的眼前和长远利益;另一方面，“农转非”后，新市民也很难依托社区服务中心、居委会等社会组织来表达、实现自身利益。一旦正式渠道不畅通，采用非正式渠道表达利益诉求容易引发社会问题。

2.利益受损群体法律意识淡薄导致错位的维权方式

农民文化程度普遍偏低，法律意识也比较淡薄，加之利益诉求渠道不畅通，诱使一些情绪激动的农民采取极端方式向地方党政机关施压以实现自己的切身利益，宣泄压抑不住的个人情绪，社会冲突将难以得到有效调节和控制。法不责众是潜移默化的“隐性制度”，主要表现为群体在利益诉求、利益获取过程中，依靠参与人数众多的社会事实，侥幸认为就算自己采取非法行为来获得利益，司法部门也会因为忌惮参与人数较多而采取“睁一只眼闭一只眼”的执法态度。这是参与违法人群意识到集体力量强大的影响力后，对集体错误的依赖行为。一旦持这样观点的村民抱团成群，他们往往不考虑后果，采取一味“闹”下去的态度，致使矛盾激化，也让社会矛盾失去了最好的处置时机。[5]

三、西北地区新型城镇化健康发展实践路径

在新型城镇化建设过程中，各级政府必须正视城镇化中的各种问题，在新型城镇化进程中，要充分吸取过去城镇化建设中的经验教训，着力解决政府与民争利的问题和失地农民市民化的问题。从源头解决因城镇化带来的户籍改革、社会保障等影响新型城镇化的问题，才能谋求地方经济社会的可持续发展。

（一）弥补地方财政不足，提高地方政府在新型城镇化中的社会保障能力

中央政府要对分税制财政体制进行改革和调整，减轻地方政府对“土地财政”的依赖，进一步完善中央财政对地方的转移支付，为地方政府城镇化建设提供充裕资金。地方政府通过规范地方政府的各项土地收入以及税制改革，逐渐提高地方政府的财政自给能力，消除“土地财政”的不利影响，提高新型城镇化中的社会保障能力。新型城镇化过程中，地方政府部门要在保护农民权益方面主动作为，重视农民全面市民化问题。其中，加快户籍改革势在必行。为了促进农民市民化，首先要解决的就是土地与户籍挂钩的问题，对于拥有农村户籍的农民，不论是否放弃所承包土地和农村宅基地，只要本人申请，均可转为城镇户口，这样更有利于引导农民有序向城镇流动，更重要的是，要为新落户人口制定相应配套政策，强化各种手续的转移接续，对就业服务、子女教育、民族宗教事务等他们最关心、最迫切需要解决的事宜，及时予以办理，尽可能地使他们及其家属能够享受所在地城镇居民同等的公共服务。只有这样，才能使有意愿落户城市的农民“进得来，留得住”，实现安居乐业稳定发展，有效推动西北地区新型城镇化的进程。

（二）提高土地征用补偿标准

同一块土地在农民手里可以拿来种庄稼，在开发商手里可以用来种“房子”，二者收益差距巨大。土地是不可再生资源，它的使用和转让必须符合国家利益和人民的长远利益。土地使用者和开发者都没有绝对的权利，在土地的转让中所有的利益主体必须做到依法、依规，利益兼顾。针对失地农民最不满意的土地补偿标准低的问题，各地政府部门要进行相应的制度和法律创新，根据土地转让后的用途与使用前的用途之间的利润差距，尽快提高征地补偿标准，确保失地农民在失去土地后，获得未来发展的保障资金。

（三）用城市文化认同引领农民市民化过程

乡土文化与城镇文化之间的差异，是农民能否顺利实现市民化的关键环节，也是化解农民市民化过程中危及社会稳定风险的核心。农民进城不是简单迁入城镇问题，也不是仅仅提高城镇化数据就可以大告成功。只有农民在内心中真正认同城乡文化，实现身份与价值观统一城镇化转变，才能让农民搬得进、能住下、能发展。然而，文化变迁是一个比较漫长的过程，需要政府与社会结合西北地区文化特点，建设具有地方特色和现代要素的城鎮文化。首先，注重城镇文化的包容性，打造新型城镇文化。西北地区民风朴实，地方文化绚烂多彩。城镇文化建设需要结合当地文化，用人们喜闻乐见的文化形式对城镇文明进行包装，形成城镇核心文化的包容性，尽量减少因文化元素差异导致的文化不兼容现象。同时通过社区演出、大众媒体等形式进行宣传，消除新居民在文化消费中的陌生感、违和感和孤立感。其次，培养新居民以法治意识为核心的公民意识。在乡土社会中，农村村规、寨约、族规、民俗能够协调大量村民关系，一般村民之间的矛盾都是通过这些非正式制度得到解决。而村民搬入城镇后，以血缘为纽带的人际关系调节机制发生断裂，一旦发生冲突而无渠道化解矛盾，往往容易导致矛盾扩大化。因此，要加强城镇新居民的法治意识宣传，形成公民权利意识和法治文化，增强人们依法维权的能力。最后，谨防出现新的社会文化排斥与冲突。通过开展培训、公益活动等方式加强新兴市民“亚文化”与现代城市主流文化的交流与融合。“仅重视每个人的一种归属会造成一种对人的过分简化，一下子抹杀人的多方面归属与关系的深远影响。”[6]既要大力培养市民对城镇的社会认同，又要防止过分简化这种认同而产生新的社会排斥。[7]

（四）多管齐下，解决新城镇市民、农民工就业问题

就业是解决民生中根本的问题，搬迁人口能否在城镇实现多渠道就业关系迁入家庭的根本福利，也决定了城镇化的最终性质。西北搬迁群众往往来源于位置偏远地区，常年从事农业相关的生产活动，所具备的劳动技能难以满足城镇生计转变要求。因此，地方政府和社会组织需要发挥促进当地人口就业的作用。首先，加快城镇搬迁农民“蓝领化”建设。根据本地劳动力结构，引进一些绿色劳动密集型产业，引导部分搬迁劳动力就近进厂打工;其次，发挥社会保障部门与沿海企业对接作用，组织有城市工作经验的新市民出门打工;最后，职业院校要发挥劳动技能培训的职能。根据部分新市民的就业愿望，组织人们到职业院校进行劳动技能培训，增长劳动技能，从新技能上带动农民市民化转变。

参考文献：

[1]牛文元.中国新型城市化报告2012[M].北京：科学出版社，2012：58.

[2]银川市统计局.银川市2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2015-04-19）[2020-11-10].https：//www.cnslates.org/.

[3]柳建文，孙梦欣.农村征地类群体性事件的发生及其治理——基于冲突过程和典型案例的分析[J].公共管理学报，2014（2）：101-144.

[4]丁旭光.透析城市发展中失地农民权益受损原因及保障措施[J].特区经济，2006（5）：96-97.

[5]李培林，王晓毅.生态移民与发展转型：宁夏移民与扶贫研究[M].北京：社会科学文献出版社，2013：153-155.

[6][印]阿玛蒂亚·森.身份与暴力：命运的幻象[M].李风华，陈昌升，袁德良，译.北京：中国人民大学出版社，2009：153.

[7]简敏，念兴昌.农民市民化的社会稳定风险及其治理[J].理论探索，2014（3）：77.