国际法视域下新冠肺炎疫情应对
2021-05-08成敏马玉莎张姣
成敏 马玉莎 张姣
摘要：突如其来的新冠疫情使全世界都在这场没有硝烟的战“疫”中损失惨重。对比中国成功的抗疫经验，部分西方国家在疫情初期因轻视疫情风险、狭隘的利己主义思想以及阴谋论地将疫情政治化才导致疫情失去控制。同时，新冠疫情也暴露出很多国际法问题，比如世界卫生组织出现信任危机，发达国家与发展中国家医疗资源极不平等，以及疫情之下各缔约国采取过度限制性措施严重挑战《国际卫生条例》等相关国际法的权威。疫情之下，我们唯有捍卫世界卫生组织的权威，摒弃各种政治偏见，积极构建人类健康卫生共同体，才能真正寻找到应对新冠疫情的解决对策。
关键词：世界卫生组织;新冠疫情;过度限制性措施;互联网医疗
[基金项目]本文系2018年度昭通学院校级项目“利益多元化背景下高校思想政治理论课实效性研究”（项目编号：2018xj22）的阶段性研究成果。
新冠疫情突如其来，全球正在经历自第二次世界大战以来最严重的国际公共卫生新冠疫情。可以说，西方各国在新冠疫情防控这场大考中纷纷不及格。反观中国，我国人口稠密，通过人际交往传播的新冠病毒肺炎疫情更应该在中国肆虐，为什么中国能在这场国际公共卫生治理大考中向世界交出一份及格的答卷呢？
一、部分西方国家抗疫不力的原因分析
按理说，美国、法国、意大利等国家都是典型的发达国家，他们拥有世界上最先进的医疗资源，但疫情爆发仅8个月，昔日意气风发的西方大国出现了令人大跌眼镜的景象。
1.政治偏见、狭隘利己主义以及种族偏见横行
一场新冠疫情撕去了西方世界伪善的面具，各种狭隘利己主义、政治偏见以及种族偏见正在大行其道。2020年3月16日，美国总统特朗普在毫无科学依据的情况下通过社交媒体发文称，“美国将对受疫情影响的行业给予有力支持，尤其是航空也及其他受‘中国病毒影响的行业”。此话一出引起中国强烈谴责，对于美国的污名化我国坚决反对。其实，从特朗普“戏精上身”的表演我们不难看出美国有三个昭然若揭的“秘密”，其一，美国当局正在试图将疫情舆论政治化，企图通过污名化中国来转嫁本国民众对其抗疫不力的怒火;其二，美国大选在即，特朗普竭力扮演复工复产的经济推手，其目的是维护华尔街财团们的经济利益以博取财阀的换届支持;其三，美国担心中国崛起，通过污名化中国来煽动反华情绪、聚集反华势力，企图再造“以美国为单一中心的新秩序”。
今年3月至5月份，意大利是欧洲疫情最为严重的国家之一，并且因为医疗资源严重不足而发生了如前文所述的拔掉60岁以上感染者呼吸机的反人权案例，疫情严重时意大利也是全球死亡率最高的国家。2020年3月，意大利外交部长曾紧急恳求欧盟成员国的支援和帮助，却没有一个国家给予回应，只有中国在不到20小时内紧急发出救援物资，并派出医疗专家紧急驰援。而在这种救命时期，德国却截留了意大利从中国进口途径德国的83万只外科口罩，当意大利索要时，德国却谎称口罩找不到了。据新闻报道，德国在疫情其间不止一次截胡他国医疗物资，这让人不禁感叹德国法西斯的强盗行径，妥妥的狭隘利己主义。
部分西方国家在此次新冠疫情中展现了极大的种族偏见。比如，美国记者曾公开在《华尔街日报》刊登题为“中国是真正的亚洲病夫”的文章，而丹麦竟然借疫情把五星国旗的五角星刻意画成冠状病毒公然侮辱中国，更有甚者，部分西方国家出现了当街殴打华人的暴行。笔者认为，部分西方国家纵容其民众恶意诋毁中国，只是暂时将民众怒火引向中国，掩盖自身抗疫问题并不能在疫情之下独善其身，最终的苦果只能自尝。此外，西方国家无端煽动反华情绪，并且拒绝国家或区域间合作，其结果只能浪费抗疫的寶贵时间和机遇，从而加剧疫情泛滥，损害的还是本国的国家利益。
二、新冠疫情所暴露出来的某些国际法问题
1.世界卫生组织出现信任危机
目前，国际社会认定和应对“国际关注的突发公共事件”的组织是世界卫生组织（以下简称WHO），它成立于1948年，是联合国系统内国际卫生问题的指导和协调机构，是世界上最大的政府间卫生组织，目前共有196个成员国。此外，人们普遍呼吁完善的“全球卫生防疫体系”也是由WHO负责领导、协调推进，其他政府间组织、非政府组织、国家共同参与，以《国际卫生条例》为执法依据，旨在利用现代的科学技术、公共卫生学和医学的措施和方法，来防治全球疫病爆发和流行的国际机制。起初，WHO以根除全球重大传染病为己任，通过建立现代化预警、监测、报告平台以及研发和推广药物和疫苗等措施方面卓有建树。比如，其在1947年的全球流感防治、1955年全球疟疾防治以及1967年全球天花根除中都发挥了很好地组织领导能力。但是，受二战后冷战对立意识形态的影响，WHO其后推出的项目和计划受到两大冷战阵营的牵制，甚至WHO一度沦为冷战双方争夺第三世界的工具。长此以往，成员国对WHO推出的公共卫生计划和项目整体上积极性不高。因此，面对此次新冠病毒肺炎疫情即使WHO竭力宣传其危险性，并积极动员缔约国携手抗疫，但是疫情初期多数缔约国怀疑是WHO故技重施，又在夸大说辞。甚至一些国家阴谋论地指责WHO延缓通报疫情信息是顾及中国的地位。于是，当疫情如洪水猛兽般在全球肆虐时多数成员国方才后悔莫及。
2.疫情之下《国际卫生条例（2005）》现有体系出现重大缺陷
（1）发达国家与发展中国家医疗资源极不平等
2020年1月至2月，新冠疫情在武汉爆发初期，其他国家还如旁观者一样给我国捐赠口罩等医疗物资，但迅猛的传染速度使得几乎全球各个国家都深陷这场灾难，而中国也由原先的受捐助国变成主动援助国。笔者曾思考，强如中国这样的“世界工厂”在面对突发的公共卫生安全时一时间也无法自救，那更何况世界上那些贫困的发展中国家呢？事实证明，在新冠疫情肆虐全球时莫说落后的发展中国家，就连发达如美国、英国以及意大利等老牌西方大国至今也没能从这场旷日持久的疫情中解脱出来。实际上，《国际卫生条例》（2005年）第五条规定，每个成员国应当发展、加强和维持检测、评估、通报和报告事件的能力。但是，很多发展中国家根本就无力负担这样的财政负担。在这场突如其来且传播迅猛的新冠疫情面前他们大多无力自救，只能等待国际援助，而可悲的是，他们视为“救世主”的国家早已经自顾不暇。
发达国家与发展中国家医疗资源不平等还体现在，目前全球卫生治理体系要求发展中国家向有研究能力的发达国家提供病毒样本，但是发达国家在研究出药品后却忙于为药品申请专利然后以无法承受的高价卖给发展中国家。尽管WHO清楚这一现状，但其约束力十分有限。
（2）国际法制裁形同虚设
国际法的制定目的就是追求国际合作，以1948年《世界卫生组织宪章》为例。《世界卫生组织宪章》（以下简称《宪章》）第二条，该条明白无误地确立了WHO作为全球卫生的首要领导者，声明该机构应该与联合国各机构、各国卫生部和专业组织密切合作，充当国际卫生工作的指导和协调机构。同时，《宪章》第二条还授予WHO广泛的规范性权力以便执行其使命，也授权世界卫生大会通过公约、协定和规则，并对国际卫生问题提出建议。然而，WHO很少通过谈判达成具有约束力的国际法来发挥其行使硬实力的宪章权力。迄今，在WHO 72年的历史中只通过了三个条约，其中两个早于该机构的成立，即《命名规则》和《国际卫生条例》。WHO唯一通过的一个卫生公约，是2003年的《烟草控制框架公约》。
在实践中，碍于国家执行豁免和一些地缘政治的因素，目前的国际法基本停留在“软法制裁”的层面。所谓“软法制裁”，是指WHO更多的是通过创建以科学、伦理和人权为基础的软法，比如决议、全球战略以及行为规范等国际舆论来迫使缔约国接受其约束。但是，在没有国际法院裁决辅助和暴力机构威胁的情况下，一旦该缔约国宣布退出WHO，则该国有权不接受其约束。
（3）过度限制性措施对《国际卫生条例（2005）》的考验
疫情给《国际卫生条例（2005）》（以下简称《卫生条例》）带来了诸多挑战，其中之一是，尽管WHO以法律条文的形式建议各缔约国，希望其在新冠疫情下不要对国际贸易采取过度限制性规则，但是，疫情之下许多缔约国依然在国际旅行、国际运输以及特定产品进出口方面采取了普遍高于《卫生条例》的标准，且不向WHO说明理由和提供科学依据。
具体言之，《卫生条例》第43条规定，“本条例不应妨碍缔约国为应对特定公共卫生风险或国际关注的突发公共卫生事件，根据本国有关法律和国际法义务采取卫生措施”。换言之，各缔约国为了应对特定公共卫生风险或国际关注的突发公共卫生事件，有权在国际法框架内，按照本国法律的规定，采取比WHO更高的额外的卫生措施。事實上，在新冠疫情之前的五次公共卫生安全事件中，WHO主要担心缔约国假借疫情防控来打贸易战，于是WHO又重申期待所有缔约国都能采取基于事实的公共卫生措施。总之，超出WHO建议范围的任何其他卫生措施都必须满足基于科学原则和最低程度贸易限制的要求，目的是尽量减少其使用频率。但是，由于WHO的建议不具有强制约束力，不能妨碍各缔约国行使卫生监管主权。并且，还因为《卫生条例》框架下现有的争端解决机制采用的是国际商事仲裁的贸易规则，其拖沓的程序也导致争议解决效率十分低下，很多案件由于证据灭失和主观任意性使得裁判委员难以调查核实，因此案件裁决无果，进而也导致即使缔约国假借度性限制规则对他国展开贸易战也很难受到国际法制裁。
三、应对策略
1.新冠疫情之下应统一抗疫思想，共克时艰
思想是行动的先导，这对WHO下的所有成员国也同样适用。如前文所述，正是由于各缔约国在新冠疫情爆发初期没有及时提醒国民注意，也没有及讲解抗疫知识，才导致大多数国民在疫情初期掉以轻心，增加感染人数。尔后，当疫情失控时，部分国家政不是积极寻找抗疫伙伴，而是煽动反华情绪，大搞种族歧视。并且，截至目前，国际社会依然没能达成强有力的思想共识。鉴于此，笔者认为，面对来势汹汹的疫情局势，国际社会应当摒弃政治偏见和狭隘的利己主义，只有思想统一才能在抗击新冠疫情的路上携手同行，正所谓“上下同欲者胜，风雨同舟者赢。”笔者也积极呼吁全世界人民应守望相助，共克时艰，共同佑护人类共同的地球家园，共同构建人类健康卫生共同体。
2.新冠疫情之下应凸显世界卫生组织的地位
WHO作为负责全球公共卫生问题的国际组织，是具有权利能力和行为能力的国际法主体，疫情之下各缔约国应团结在WHO旗下，赋予WHO更多的权利以使它在全球公共卫生危机方面发挥更大的作用。《世界卫生组织组织法》和《国际卫生条例》是国际社会共同制定的国家间的协议，具有国际法上的效力。任何国家一旦加入就意味着受其约束，享有国际法上的权利，承担国际法上的义务，如违反相关规定则需要承担相应的国际责任。面对国际关注的突发公共卫生事件所有WHO缔约国都应严格遵守《世界卫生组织组织法》和《国际卫生条例》。各缔约国千万不能效仿美国盲目“退群”，而应按期如数缴纳会费，增加WHO资金投入。同时，各缔约国应及时、真实地通报疫情信息，认真落实防控措施，确保WHO拥有足够的资源和号召力才能使WHO在新冠疫情防控中的发挥重要作用。此外，新冠疫情之下应重申WHO是全球卫生筹资、倡导贸易、知识产权、环境保护与公共卫生相协调的唯一合法机构以倡导把健康与发展置于全球治理的中心。最后，新冠疫情之下，WHO应有权引领世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行和联合国粮农组织等全球多边机构组建新的健康联盟，以提升WHO处理疫情危机的效率。
3.完善《卫生条例》对过度限制性措施规制的建议
（1）强化缔约国提供相关信息的动机
正如前文所述，由于WHO对各缔约国限制国际贸易的措施仅享有建议的权力，间接导致《卫生条例》第四十三条第二款所列的三项科学依据都形同虚设。鉴于此，笔者认为有必要强化缔约国主动报告相关信息的动机。比如，WHO可以建立一份“潜在的突发公共卫生事件清单”，通过日常关注，鼓励各成员国定期报告具有高度突发可能性的公共卫生事件，从而降低此类报告的特殊性。再比如，WHO还可以在声明疫情构成“国际关注的突发公共卫生事件”后迅速与WTO、联合国人权事务委员会召开联合会议，商讨建立限制性措施的协同机制。若均为三者间共同成员的国家，可以在商讨协同机制的同时进行协调、磋商彼此之间拟采取的额外卫生措施。此外，WHO还可通过新闻发布会、专家评估报告等方式，通过国际舆论和政府间的“同侪压力”加强对各成员国的监督。
（2）对涉及过度限制性措施的争端解决程序进行调整
正如前文所述，即使缔约国之间就过度限制性措施向常设仲裁法院提起仲裁，但由于繁琐的仲裁程序也会拖延裁决，这对正在遭遇如新冠疫情一般重大的公共卫生安全的国家来说不仅取证困难而且也会因为沉重的诉累而不得已选择放弃。对此，笔者提出如下建议：首先，针对全球公共卫生这样的仲裁争议应采用有别于普通商事纠纷的自由的仲裁员挑选程序，可以明文限制仲裁双方挑选仲裁员的时间和次数，以阻止两国无限拖延诉讼进程。其次，由于突发性国际公共卫生事件多涉及病理学等医学方面的专业知识，因此建议由疫情防控方面的专家协助仲裁庭对双方提交的证据、理由进行评估，以尽快查明案件，解决争端，维护公共卫生秩序。最后，应确保仲裁裁决的透明度。此类争端的解决不仅关乎《国际卫生条例》的适用与解释，还关系缔约国对世界卫生组织的信任，因此，仲裁裁决的结果应向所有成员国公开。
（一）应尽快建立突发性公共卫生国际互救型卫生体系
正如前文所述，发达国家与发展中国家在医疗资源方面严重不平等，发展中国家应WHO的要求向发达国家报告并提供病毒样本信息，但发达国家在抗疫药品研发成功后不是第一时间帮助发展中国家积极抗疫，而是以无法承受的高价向发展中国家出售药品。对此，笔者认为，WHO应效仿世界气候组织在新冠疫情防控中推行“共同但有区别的抗疫原则”。发达国家和发展中国家对疫情的国际防控应与其国家实力相匹配，WHO在协调国际抗疫过程中应向发展中国家适度倾斜医疗救助资源，以帮助发展中国家尽快走出疫情阴霾，恢复国家建设。
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作者简介：成敏（1991—） ，女，汉族，云南昭通人，昭通学院马克思主义学院助教，研究方向：思想政治教育、法学。
1、昭通学院马克思主义学院，云南 昭通 657000
2、昭通卫生职业学院基础医学院，云南 昭通 657000
