进一步放开城市落户影响几何？

张静

陆铭

4月13日，国家发改委发布《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，在放宽户籍限制、发展城市群都市圈、建设特大城市以及推进县域发展等方面做出了今年的工作部署。

任务明确，城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策，实行积分落户政策的城市确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

那么，300万到底是个什么概念？城区常住人口包括哪些人？放开此类城市的落户限制，释放了怎样的信号？近日，本刊记者就相关问题专访了上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭。

涉及哪些城市

《瞭望东方周刊》：如何界定“城区常住人口”？

陆铭：根据相关官方表述，城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。说得通俗一点，就是在一个城市的辖区范围之内，比较接近于城市概念的那些地方。

什么是城区常住人口？中国的城市是一个行政管辖单位，很多城市管辖范围之内有大量农村地区和郊区。因为城区是相对郊区的概念，在郊区有一些镇，可能规模并不小，但那里的居民算城镇人口，不算城区人口。

城区常住人口300万以下的城市多少？可以先看看300万以上的城市有哪些。

住建部每年出版的中国城市建设统计年鉴，其中有对各大城市城区人口最为详细的统计。根据《2019年城市建设统计年鉴》，经梳理发现，全国有6个城市城区人口超过1000万，分别是北上广深、重庆和天津;17个城市超过500万，30个城市超过300万。

其中500万-1000万之间特大城市有11个，如东莞、武汉、成都、杭州、南京、郑州、西安、沈阳、青岛等;300万-500万之间的I型大城市有13个，如大连、长沙、石家庄、合肥、昆明等。

其中，石家庄、济南、昆明等省会城市已经实行了开放落户。也就是说，中国现在有落户门槛的城市仅剩20余个。

《瞭望东方周刊》：城区常住人口300万以下的城市都是哪种类型的城市？以人口流出地为主吗？

陆铭：城区人口在300万以上的大城市基本上都是人口流入地，300万以下的城市有不少分布在人口流出的省份。中国的人口流动趋势是向大城市集中的，人越多的大城市反而越是人口流入地。但是，有些大城市所在的省份可能是人口流出地，比如东北的一些大城市是人口流入的，但东北总体上属于人口流出地，只有沈阳大连等大城市人口净流入。再比如广西，南宁是人口流入地，但广西总体上是人口流出地，所以还要区分不同情况。

影响有限

《瞭望东方周刊》：分布于不同经济发展水平、不同地域的此类城市，放开落户限制对他们会产生怎样的影响？

陆铭：中国的人口流动方向，总体来讲有两个方向。第一，从相对欠发达的中西部向沿海东部地区集中，特别是长三角和珠三角一带。第二，中西部和东北地区内部向一些大城市及其周围集中。

取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，意味着主要取消的是一些中小城市的落户限制。

从这些中小城市所管辖的城市范围（包括城区和郊区）总人口来看，其不少是人口流出地，所以即使取消城区的落户限制，对当地人口增长影响并不会很大。

同时，在一些中小城市，没有当地户籍的外来人口在买房、子女上学等本身没有突出的户籍限制，是否本地户籍市民，差别不会太大。

中国的跨地区人口流动主要集中在城区常住人口300万以上甚至500万以上的大城市、特大城市和超大城市，所以这些城市的户籍制度改革更加紧迫。

《瞭望东方周刊》：如果说对人口流动影响不算太大，那么全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，在户籍改革上的意义体现在哪儿？

陆铭：我认为，全面取消城区常住人口300万以下的落户限制还是阶段性的，是中国户籍制度改革面向人口最终实现比较自由的流动，把户籍制度仅仅作为一个常住地登记制度改革方向的一个阶段性措施。

应该从两个方面来评价这件事情，一方面，当然它是有积极意义的，毕竟户籍制度改革不可能一夜之间全部推开，必须要渐进推开，当前的改革措施释放了一个向着开放过渡的信号。

另一方面，户籍制度改革的任务还非常艰巨。因为中国在过去若干年里积累了大量的跨地区人口转移，他们在工作居住地没有户籍。通过取消城区常住人口300万以下城市的落户限制，还不足以解决大规模跨地区人口流动面临的与户籍制度关联的公共服务不均等问题。解决这个问题，仍然任重道远。

2021年4月2日，外省人员在海口市公安局美兰分局人口和出入境管理服务中心办理引

积分落户如何优化？

《瞭望东方周刊》：许多人认为，目前上海、北京这些实行积分落户政策的城市，社保繳纳年限和居住年限分数占比还不够，怎么调整能体现“主要占比”的意义？这些城市的积分落户政策还存在哪些优化空间？

陆铭：关于积分落户里面除了居住年限和社保缴纳年限的占比以外，积分主要体现在教育水平。现在我们的积分落户制度，把一个人的学历作为非常重要的影响积分因素去考量。如果要切实提高居住年限和实际社保缴纳年限权重的话，那么相应的，以学历作为教育水平的指标在积分落户中所占的权重就应有所下调。

如果做到这一点，就会有利于那些教育水平不是很高的居民在工作地和居住地实现市民化，这里面有大量的农民工群体。根据我所掌握的数据，在中国的一些城市，特别是一些特大超大城市里，长期居住在当地达到十年以上的非户籍人口占到五分之一左右，而居住达到5年的占到一半以上。这一部分长期在当地稳定就业和居住的人口的市民化进程是非常紧迫的。很多长期“居民”，不能在当地获得市民化待遇的主要原因，就是教育水平成为在打分里面一个非常重要的短板。

一个城市的发展客观上为低教育水平的人口创造了大量的就业空间，比如城市运营、服务业大量需要低教育水平的人作为劳动力为城市发展做出贡献。但是，在户籍制度和相关的公共服务上面，他们还不能得到平等的市民待遇。

所以这也是我本人以及大量学者多年以来一直在呼吁的事情，如果依然采用积分制作为户籍改革的重要抓手，那么积分制里面应该调低教育水平的权重。