PPP模式的优势研究及发展建议

王义

公安县城建投资有限公司

前言：近年来PPP模式广泛应用于我国城镇综合开发、交通运输、环境保护等公共基础设施建设领域，这类收益低、见效慢、融资需求大、投资周期长的民生工程建设因此获得了有力支持。但结合实际调研可以发现，现阶段我国各地在PPP模式应用中也面临着一定问题，如项目资本金到位不及时、法律政策变化导致成本增加、政府原因导致工期延误、双方关于政府审计结果存在较大分歧等，这类问题的针对性预防和处理正是本文研究关注的焦点。

一、PPP模式的优势和推广意义

（一）优势分析

PPP模式的优势可概括为七个方面：第一，增加投资资金来源，满足基础设施项目建设需要；第二，转换政府职能，降低各地政府财政负担；第三，提高投资主体多元化水平，提升基础设施项目活力；第四，民间部门和政府部门取长补短，充分发挥民营机构和公共机构的各自优势，彼此存在的不足可有效弥补；第五，构建由PPP项目参与方组成的战略联盟，各方不同利益协调可顺利实现；第六，合理分配风险，打消各方顾虑；第七，应用范围广泛，突破公共基础设施建设中私人企业参与等限制[1]。

（二）推广意义

PPP模式的推广近年来受到了各界的广泛关注，这一模式在公共基础设施建设中的推广意义主要体现在三个方面：第一，为新型城镇化建设、经济转型升级提供支持。基于PPP模式，地方政府可向社会资本开放公共服务和基础设施项目，可持续、多元化资金投入机制可顺利形成，城镇化建设融资渠道也可有效拓宽，这对民间投资活力激发、社会存量资本盘活、社会资源整合、经济转型升级和结构调整均能够带来积极影响；第二，能够实现国家治理能力提升、政府职能转变。PPP模式的推广本质上属于体制机制变革，政府的发展规划、公共服务、市场监管职能在PPP模式下能够与社会资本的技术创新动力、管理效率实现有机结合，微观事务中政府过度参与问题规避、公共服务的质量和效率提升均可顺利实现。PPP模式要求公开透明、平等参与，社会资本与政府在PPP模式中需要按照合同办事，这对于政府职能转变、简政放权、契约文化弘扬、现代国家治理发展也能够带来积极影响；第三，属于现代财政制度构建、财税体制改革深化的重要内容。政府购买服务属于PPP模式的实质，政府预算收支管理由此需要从单一年度向中长期财政规划转变，这与财税体制改革的目标和方向存在高度一致性[2]。

二、PPP模式的发展建议

为推动PPP模式发展，解决PPP模式应用过程中遇到的前期项目手续不完善、超项目总投资和财承、相关手续无法顺利办理等问题，本节提出了三方面发展建议，包括强化建设期履约管理、科学编制PPP项目合同、建立健全社会资本方违约预防机制。

（一）强化建设期履约管理

为规避PPP模式应用中的各类问题，保证PPP模式优势的最大化发挥，必须强化建设期履约管理。财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）对PPP项目的合同履约管理提出了相关要求，如公共服务绩效与政府支出责任挂钩、社会资本与政府权利义务对等，以及合同履约管理需围绕全生命周期开展。因此PPP项目的履约管理属于项目规范实施的重要要求，同时属于政府的义务和责任，这一管理可围绕五方面展开：第一，强化建设期融资监管。PPP项目融资完成的情况、资本金具体金额和出资时间、资金使用的监管需得到重视，融资无法完成涉及的违约责任追究也不容忽视，PPP项目建设的推进可由此获得保障和基础支持，通过解决融资问题，其他问题的出现几率和具体影响可有效降低；第二，强化施工过程履约管理。需关注PPP项目的开工及时性及是否遵循进度要求进行施工，可能对施工质量造成影响的因素、可能导致工期变更的因素，建设期履约保函的提交、各项保险的办理、建设期绩效监测的开展也需要得到重视；第三，重点开展变更管理。PPP项目的变更责任主体及实施流程需要设法明确，并明确如何办理变更备案审批手续；第四，规范开展建设期绩效评价。需结合事先设定的绩效指标和目标，考核可围绕管理、产出、效益等开展，建设产出与考核结果的挂钩极为关键；第五，重点监管项目公司股权转让。应严格把关与审核PPP项目公司存在的股权转让等情况，以此保证项目融资不会受到影响，且依法合规原则能够在股权转让过程中得到严格遵循，以此规避股权引起的复杂问题[3]。

（二）科学编制PPP项目合同

作为PPP项目履约的保障和基础，项目合同的重要性极高，为规避项目合同编制不当引发的相关问题，PPP项目合同必须对项目建设期间项目公司和政府方的权利义务进行合理划分，保证双方不同诉求较好平衡，项目建设的顺利推进自然能够更好得到保障，具体可从五方面入手：第一，明确项目建设期融资责任。社会资本方和项目公司应完全承担PPP项目建设期融资责任，因此必须开展相关责任的监管，并在合同中明确违约预防和处罚的相关内容；第二，明确项目建设要求。PPP项目建设要求需涉及设计、施工、验收、环境保护等标准要求，项目建设的具体标准需要在签订PPP项目前由双方协商确定；第三，明确项目建设时间要求。PPP项目的进度安排和建设工期需要在合同中明确约定，对于完工时间影响重大的项目，具体开始运营日和完工日期也需要明确约定；第四，科学划分建设责任。项目公司一般在PPP项目中基于合同要求负责检测和运营，项目建设分包给施工单位或承包商实施不会导致该责任的解除或豁免；第五，政府方的监督和介入。为保证PPP项目建设情况能够及时了解，保证项目满足合同约定要求且按时开始运营，政府方在PPP项目建设中的介入或监督极为关键，因此需要在合同中约定建设期政府方介入和监督权利的相关条款，如定期获得项目计划和进度报告等资料、进场测试和检查（不影响正常施工）、有限监控建设承包商的选择、特殊情况下介入建设工作等。

（三）建立健全社会资本方违约预防机制

PPP项目需要重点预防社会资本方违约行为出现，财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）也提出了相关要求，如规定社会资本方的质量控制和绩效监测义务、政府方合理的介入权和监督权，以此强化违约管理，社会资本违约预防机制属于这一管理的重要组成部分。围绕全生命周期的PPP项目开展分析可以发现，实施项目时的项目公司在各个阶段均可能出现违约行为，如建设期的违约行为主要包括资本金出资义务未及时履行或未履行、融资未在约定时间完成或未完成、保险未及时购买、建设期履约保函未及时提交、项目公司股权擅自转让、擅自对外抵押担保特许经营权或项目公司资产，以及建设期存在的放弃建设、工期延误、不及时开工等行为。对于PPP项目可能出现的项目公司或社会资本方违约行为，应在合同中提前设定严厉的违约责任处罚措施或承担方式，并详细规定违约的各类情形。如PPP项目出现严格损害政府方利益、合同目的无法实现的根本违约，政府方需要具备要求赔偿直接经济损失、解除合同的权利，以此保证PPP项目中的项目公司或社会资本方不能违约、不想违约、不敢违约。如违约行为已经发生，双方需设法防范或规避同类风险的再次出现，为保证PPP项目更好实施，双方需开展深入沟通并形成统一意见，由此开展补充协议的重新签订，更好为PPP项目推行保驾护航。

结论：综上所述，PPP模式在公共基础设施建设领域的应用优势显著。在此基础上，本文涉及的强化建设期履约管理、科学编制PPP项目合同、建立健全社会资本方违约预防机制等内容，则提供了可行性较高的PPP模式优化应用路径。为更好发挥PPP模式优势，科学风险管理理念的树立、风险分配与风险管控的强化、信息化管理技术的引入和应用同样需要得到重视。