浅析从改革开放以来我国财税改革进程

王震川

河南日报报业集团

2020年10月份，在庆祝改革开放40周年之际，习总书记来到了我国改革开放的起点城市深圳，并再次释放出改革开放再出发的时代强音。改革开放40周年，砥砺奋进的40年，亦是我国从建国时期一无所有的处境逐步成长为国家综合实力位于世界强林之中。我国从改革开放到2013年基本上搭建起来和我国市场经济相符合的财税管理制度，这也是我国财税改革的一个重要时期。改革开放40年的成效显著、举世瞩目，在我国大力建设财政制度的大环境下，对我国制度变革和财税体制进行中长期发展的分析。

一、回首40年来我国财税制度改革主要历程

改革开放初期，全国处于适应阶段，为了使地方政府财税经济该给融入国家大的经济发展环境中，并充分调动地方政府经济建设的主动性和积极性的目的。我国开始实行以“让利放权”为主要手段的财政体制改革，之后我过得财政体制进行了三次重要的调整，分别在1980年开展并实施的“分级包干、划分收支”的财政政策、在1985年实行了“划分税种，核定收支，分级包干”财税政策，并在1994年又中央开始调整为分税制财政管理体制。在分税制制度实行以前，我国财政体制改革基本上是五年一微调，这种调整既不是政治化和规范化的现代财政制度体系，又不能与发展中的社会主义市场经济相适应。这种频繁的调整不利于各级政府间形成稳定且长期的管理预期。自从1993年起，我国才结束实行“分灶吃饭”的中央和地方财税管理模式，此时中央财税收入占全国财政收入的比重才下降到了22%的左右，在极个别的月份，中央财政甚至要向地方财政借债以维持正常运转。这样就产生了两个弊端，第一是使中央的宏观调控能力大大降低，第二是形成了“分封制经济”，地方为了维护自身利益，加紧了各项保护措施。所以在强化法治治理的模式下，从1994年中央开始实行了以“三分一转一返还”为要的分税制改革。第一次引入“因素法”的概念，这种形式使中央对地方返还的财税收入，以及支付转移方式更加完善和清晰，这样使中央和地方在分配制度上更加明确和合理，在各级政府财政分配上形成了较为长期稳定的模式。2014年后随着改革开放的深入推进和社会的经济的飞速发展，前期实行的中央和地方之间的财税制度存在的不合理、不规范、不协调、不适应等问题也在不断地暴露出来，由国家本应该对为民众提供基本民生服务产生了非常大的影响力。但“分税制”实行20周年后的今天，以“管理上浮、征税下沉”为基调的发展下，国家着手对各级管理机构间财税关系开始调整。2014年国家审议并通过了《深化财税体制改革总体方案》，2016年中央发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，中央和地方财政事权分工才去得明显的区分。从收入方面，在保持收入局势总体不变的情况下，尤其是在“营业税改增值税”施行后，颁布收入划分的过渡性制度，开始划分中央和地方政府的财权比例。从支出侧这方面看，确定支出责任和财政事权区分的原则，加强有关领域的协同变革，从侧面推进财政事权和支出责任的进一步划分，建立财政事权和支出责任相辅相成的制度体系。与此同时，优化财政转移支付力度，加大一般性转移措施，争取到2022年底，逐步建立起标准合理，权责清晰，保障有力，财力协调的公共服务的保证机制和体系。

二、总括中国财税改革40年的历程

（一）如何树立市场和政府的关系

如何树立市场和政府的关系，始终是社会主义国家发展中必须解决的问题，是财税制度改革必须直面的问题，也是市场和政府如何划分权限，明确分工的事宜，直接影响了公共财政的支出范围和纳入程度，未解决财政资金的分配不均提供一个概念支持。随着社会主义的不断深化发展，归家产业结构的优化升级，企业规模实力的飞升，市场和政府的关系也不是一成不变的，需要再把握全局的框架下，进一步深化改革。

（二）财税改革需要与我国的基本国情相匹配，不能采取急功近利式的改革道路

我国的制度改革只能是循序渐进温和进行的，应该处理好增量和存量的衔接问题，在平稳中进行改革。在党“十四大”的确定了市场在我国社会主义市场经济中的中流砥柱的基础，并提出我国经济体制改革的目标是由传统的计划经济逐步向社会主义市场经济的转化与过渡；在党的“十八”以后我国确定了市场在资源调配中的起到决定和和核心性的作用，明确了我国改革开放的大门继续大开；在党的“十九”以后，伴随转变政府职能政策和国家政治体制改革的实施，我国的财政体制改革更加需要根据国家的实际国情，由表及里、由简到难的继续推进。

（三）财税改革进程中需加强中央政府的对宏观经济的调控职能

我国是一个社会主义国际，中央人民政府是国家治理和社会各项责任的最后负责人。所以，当前我国的财税改革已经进入底层环节，剩下部分都是难啃的硬骨头，加强宏观调控面临的是巨大的阻力和困难，改革过程充满了复杂性和曲折性。在财税改革中要处理好中央和地方的利益关系，积极调动两个层级的动力，最终实现国家总体治理效能的提升。

（四）财税改革进程中处理好协调推进和顶层设计关系

2013年开启的我国新的财税深化改革中，建立现代财政制度，它需要规范着政府和市场，政府和社会，中央和地方关系的一系列财政制度。在建立现代财政制度三大任务的关系来说，一是税如何收，收入如何分配，以及经济的周期调节，属于筹集国家财政收入的职责；二是明确地方各级政府该承担什么样的支出责任和财政事权，在中央和地方政府之间形成相互制约和激励，才能把政府和人民的事办好。

（五）财税改革过程中要学会牵“牛鼻子”

从1994年国家开始实施分税制改革后，抓住了上一次财税改革的的核心问题，国家的财政收入大幅增加。2013年国家提出全面深化体制改革，这是一场拉开关乎国家治理体系现代化大幕的事件，既要从国家层面考虑，增强改革的整体性、系统性、规范性、协调性；还要精细政策规范，准确把握各项改革措施颁布的实效。财税改革成为全面深化改革的牛鼻子，是以2014年国家颁发《深化财税体制改革方案》为标志的，也为之后修订的《预算法》具有了经济宪法的作用，为财税体制改革提供了法律依据。

三、我国今后财税改革的发展方向

（一）财税制度的改革和完善要与国家治理现代化体系相适应

党的十八届三中全会明确财政是国家治理的基础和重要标杆，把财政事权放到了国家核心要务的层面上，所以现代财政事权制度要坚持法治思维。财政资金的预算安排和收入支出情况必须纳入发路框架内，合规合法，之后还应该逐步完善预算的制作，实行，监管和考核等方面的法律规范，强化预算红线，防止行政权力对财政权力的干涉。实施税收法定原则，培养知法懂法，依法纳税的意识，做到无论新税旧税一律由法律作为规范；循序渐进将现行行政法规规范的税收上升为法律规范。

（二）继续推进预算管理方面改革，培养预算即法的理念

1.编制长期科学的预算编制的。中长期涵盖了两年或者两年以上的收支需求的预算情况，能对中长期的财政进行约束和管理。不再片面以一年为期限为预算编制设限，为政府全方位掌握财政未来的发展走势提供了基本的支撑，为财政政策的连续性有效性提供了保障。之后还要持续推进中央部门预算三年滚动规划工作，提前对各个部门的研究政策进行审议，提前对支出项目做好计划，强化事前规划对年度预算的控制力。

2.实施全绩效管理，优化资源配置。首先是在监督部门做好项目绩效自评的同时，进一步扩大重点绩效的外延，建立健全惠及民生政策和重大专项支出和的绩效管理机制，其次是巩固绩效目标监管无死角的成果，完善绩效的事后评估和审计，健全各类绩效评价指标，并及时和反馈，形成闭环管理模式。

3.依法依规推进预算公开。第一按照法律规定和结合自身情况，逐步规范门路、渠道和方式，突破各级政府预算公开内容不一致、口径不合规、监管不到位的困境。第二是持续扩大政府预算范围，简化公开内容、细化预算层级，把本单位预算向社会公布作为主要任务去落实，让预算的管理更加透明和清楚。第三是健全预算责任追究和考核制度，加强各级政府的经济责任，在做好好本级政府和本层级的预算公开事宜，并依照法律规定及时全部的向广大民众公开。

（三）继续深化税收制度改革，建立健全地方税体系

1.继续完善增值税改革力度。随着国家“营改增”范围的不断扩大，，实现增值税对一切服务、不动产和货物的全涵盖。我国增值税改革取得的另一项主要成果是把不动产和服务纳入进项税抵扣范围之内。当前处于疫情常态化防控期间，经济下行压力较大，为了实现所有行业税赋只减不增，试点过程中并未对原来增值税存在的制度性问题进行优化，继续使用原营业税各项优惠措施，对一些特殊行业还采取了一系列过渡性的税收优惠制度，导致我国实行的增值税和改革后的税制还有很大的后劲，同样也是这是我国后来财税改革重点努力的地方。

2.研究推进个人所得税改革。随着经济的发展、社会进步、民众的收入不断增加，开始推进分类和综合相结合的个人所得税改革就需要提到以后工作的重点中。个人所得税改革方案需要中央总体设计、企业事业单位和个人实施分步到位相结合，逐步建立起适合现阶段发展国情的个税制度，让个人所得税发挥其平衡收入水平、区域水平的调节作用。

3.建立健全各级政府地方财税体制。针对营改增后，各级地政府税税收流失，纳税主体税种缺失的问题，实施推进将房地产、改革土地使用税纳入到新的改革措施中。在现行国家开展的“六稳六保、房住不炒的”大环境下，清理不合理的税收优惠和不正当的税收竞争，发挥税收隐形手的作用，抑制房地产泡沫，使各地政府大力发展实体经济，促进经济的转型升级，努力增强人民的幸福感、获得感。

（四）进一步推动各级政府间财政关系

1.持续推进各级政府间，公共服务领域财政事权和支出责任的权责划分。在分配专项转移支付、一般转移支付、各级基本财力保障机制，以及涉及民生保障资金时，充分考虑我国实际国情，在不同人口因素、区域情况、发展均衡等问题基础上，充分考虑增加转移支付和农业转移人口市民化相结合情况的因素。

2.改革完善各级政府间财政转移支付和分配的措施。目前在我国转移支付制度改革“提高财力性转移支付比重，整合专项转移支付，发挥各级政府能动性”的政策指引下，建立专项转移支付的清理、评审和退出机制。国家在改革专项支付管理制度，应该调动转移支付的灵活性和主动性，减少中央的负担，充分发挥地方政府的积极主动性。