政府采购促进卡脖子技术创新的理论探究与政策建议

程与豪

同济大学经济与管理学院

一、政府采购的内涵

（一）政府采购的定义

首先政府采购是采购的一种。采购作为市场上一种常见的交易行为，一般而言，采购是指购买人为了某种特定的需求，以特定的交易规则，向特定的人购买特定的商品的行为。

政府采购作为采购的一种具体方式，其同样符合采购的基本定义，因此本文沿用对采购的定义，对政府采购定义如下：政府采购是政府作为购买人，为了公众利益的需求，通过招投标的形式，向公众购买产品或服务的行为。

该定义共包括五个方面：第一，政府采购的购买主体为政府。此处的政府指的为广义的政府，不仅包括政府采购部门，同时还包括各级有采购需求的部门。各个部门将需求统一起来，由政府采购部门进行集中的大额采购；第二，政府采购满足的是公众的利益。作为人民的政府，其出发点终究是为了公众利益；第三，政府采购需要遵循规范的招投标机制。招投标机制的存在有利于提升政府采购的公平、公开、公正性，同时也能一定程度上体现政府采购对市场的导向；第四；政府采购是向公众购买的，主要指的为企业；第五，政府采购的采购对象为产品或者服务，其性质体现了政府的目标，例如当政府采购的对象为具有创新性的产品或服务时，便在一定程度上能够促进企业创新。

（二）政府采购的特点

政府采购的特点主要由三点：

一是资金的聚合性。政府采购的资金来源于政府的预算内或预算外资金，其根本来源于纳税人的税收于各种公共收入。政府采购通过聚合公众的资源来为公众的利益购买产品或者服务，体现了资金的聚合性。

二是政府采购的行政性。政府采购是以广义政府为采购主体，有明确的相关法律法规约束的购买行为，因此其购买行为必须以公众利益为前提，体现国家的意志，符合相关的法律法规，因此具有很强的行政性质。

三是政府采购的社会性。政府采购的根本出发点是公众利益，取之于民而用之于民，其具有非盈利性的必要要求。因此，政府采购需要在保证资金利用效率的情况下，最大程度上满足群众的利益。

（三）政府采购的原则

政府采购在实施过程中必须遵循相应的原则，即公平、公开、竞争三原则。

一是公平性原则。政府采购的公平性是指政府在招投标时，要让所有的企业具有相同的机会中标，不能够制定偏向于个别企业的招标要求。公平性的另一个要求是要让各类规模的企业均有中标的机会。在正常的选择中，大规模企业或国有企业由于具有较强的经济实力与成本优势，通常在招投标过程中具有良好的竞争优势。但是很多中小企业或民营企业在竞争过程中处于弱势地位，难以获得这类政府订单。而有数据表明，创新的主体集中在中小规模企业中，因此政府采购必须关照这类具有创新潜力的企业，将适量的政府订单给与他们，这对促进中国整体创新与国家经济转型都具有重要作用。

二是公开性原则。政府采购在进行公开招投标时，其依据的相关法律法规、招投标文件以及招投标进程都要有足够的信息披露。其原因主要是政府采购所用资金最终来源于社会公众，且其目标是满足社会公众的利益，因此在使用相关资金进行采购时，必须要接受社会公众的监督。在信息充分披露的情况下，不仅政府采购的流程受到了相应的监督，同时其价格的披露也让公众能够充分了解资金的使用效率。

三是竞争性原则。竞争性原则是在公平、公开两个原则的基础上进一步衍生的原则。通过建立公平、公开的招投标机制，可以引导企业在市场中有效竞争，在能获得更高质量的产品或服务的同时，也能够迫使企业通过技术创新来减少成本，从而达到政府采购得目标。

二、卡脖子技术定义与形成缘由

（一）卡脖子技术的概念

中国在改革开放42年间已取得了长足的进步，在2019年的全球创新指数报告中，中国的创新水平自2009年的第46位，十年见跃升至第14位，该水平在中等收入经济体中位列第一，且其规模已经超过了部分中等发达国家的水平，且专利的申请与授权量也已名列前茅。而2018年4月的“中兴事件”，即美国对中兴公司断供高端芯片，这才让我们意识到，即使经过了42年的改革开放，即使中国的创新总量已名列前茅，我们仍未掌握部分关键核心技术。而这些技术一旦被断供，就会对相应的企业、行业乃至社会整体造成一定的威胁。因此，攻克卡脖子技术刻不容缓。

（二）卡脖子技术的形成

卡脖子技术本质上是关键核心技术，其同时具有基础性与前沿性。例如“中兴事件”中的高端芯片，部分国家由于掌握了制造高精密芯片的技术，因此可以在此基础上进行一系列具有前沿性的技术创新。而关键核心技术需要在长期的良性循环中不断积累经验，因此具有很严重的后发者劣势与先发者优势，先发者通过先进技术制造产品时，其卖价甚至可能低于后发者制造的成本，且其先进产品在市场上造成了一定的垄断，更加聚拢了市场资金，有利于先发者进行下一步创新，却让后发者陷入技术、资金两难的局面。

在卡脖子技术本身就难以攻克的情况下，创新本身的特性也让企业望而却步。创新其具有的风险性、不确定性与正外部性使得企业面临自身、外部的双重压力。对企业自身来说，其创新产品的收益容易被“搭便车”行为所分散，即企业很难或者需要很长时间回收创新投入，且其风险性与不确定性让外部投资者不愿意将资金投入到创新活动中，更进一步加剧了企业不愿意创新的意愿。但是相关资料显示，中小企业才是创新的主力军，而面临内外部融资约束的中小企业，如何能更好实现创新呢？

在市场自然条件下，企业无法有效进行创新，这便为政府适当干预提供了合理依据。其中政府采购作为促进创新的重要手段，在近年来受到越来越多创新型国家的重视。

三、政府采购与企业创新之间的关系

政府采购通过事先向企业采购大量订单，分别从创新资源、创新方向与创新动力三方面促进企业创新。

政府采购为企业提供创新资源。政府采购的订单数量一般较大，且大多数政府采购会预先付大部分资金，这些资金能够为企业创新前期投入提供部分资源[1]。其次，由于政府采购具有明确的信号属性，即政府采购能够向外部投资者传递出该企业具有良好创新能力的信号，因此外部投资者也愿意将资金投入到该企业中，进一步缓解了创新的资源压力。

政府采购为企业提供创新方向。创新具有很强的风险性与不确定性，其很大程度上来源于企业对创新方向的选择上存在一定偏差。而政府采购会在事先制定好需要采购的产品或者服务的标准，这些标准能够为企业创新提供相应的创新方向，一定程度上减少了企业创新的风险性与不确定性。

政府采购为创新提供创新动力。政府采购的订单数量庞大，即让企业能够迅速达成规模效应，并能够迅速回笼部分资金、享受大部分创新收益，减少了创新的正外部性给企业带来的潜在损失。同时，政府采购的订单数量之大，能够使得产品迅速被市场接受，为进一步刺激市场需求提供了良好的开端。

但政府采购同时也可能会抑制企业创新。例如在市场竞争程度不足的情况下，政府采购可能会由于地方保护主义而成为偏袒部分企业的手段[2]。其次政府采购的已有目标众多，在此基础上增加对创新的促进，可能会导致政府采购的效率降低。且目前而言，国内的政府采购目前尚未区分创新型政府采购与普通政府采购，现有政府采购的产品或服务大多为生产性的产品与服务，且这类政府采购数量通常较大，企业可能需要挤出原本用于创新的资金来完成这类政府采购订单，因此可能抑制企业创新。再者是作用机制本身问题：政府采购存在“盲巨人”效应，即虽然影响效果很大，但是政府本身并不知道其影响方向正确与否。例如政府采购采购的商品虽然一定程度上能够给予企业创新的方向，但是政府本身并不知道这个方向正确与否，其不正确的采购方式与采购对象反而可能会制约整个行业的发展，因此成为一个畏首畏尾的“盲巨人”、,出现不敢大规模购买、购买方向出错等问题[3]。同时，政府采购的途径还是要通过市场购买，即通过系统内部进行运作，企图缓解市场失灵导致的企业创新不足的问题，该途径极有可能造成其他方面的失灵。例如政府订单的规模巨大，则相关产品的原材料、人工成本会急剧上身，增加了企业的创新成本，进一步减少了企业的创新积极性；又或者由于企业专注于政府采购的订单，而忽视了市场上真正的需求，导致其进一步创新的动力降低并倾向于维持现状，减缓创新进度[4]。

四、政策建议

在政府采购促进企业创新的效果不甚明朗的情况下，应该如何保证政府采购促进创新的效果？本文提出以下政策建议：

1.首先要加大对政府采购政策的宣传。现有部分中小企业仍不知道该政策的存在，自然也不会积极去研究相应的政策要求，也使得政府采购丧失了促进企业创新的出发点。在具体举措方面，政府可以聘请专门的顾问来对中小企业相关负责人进行相应的培训，解读相关法律法规，增大政府采购的普及性。

2.加大政府采购对中小企业技术创新的扶持力度。多项数据表明，中小企业对国家经济的贡献程度正在不断上升，且中小企业已然成为国家创新的主体。在某些国家，中小企业的创新产出比大规模企业的创新产出要显著更多。但是中小企业在技术创新时，会比大规模企业受到更多的困难与挑战。其中较为严重的是其资金约束，由于创新需要大量的前期投入，而中小企业由于资金约束，根本无法开展创新或只能开展创新水平较低的创新活动。因此政府采购时要对中小企业进行充分的考量，加大对中小企业的技术创新产品的购买力度，也要给与中小企业相应的优惠措施，更可以设置专门针对中小企业的采政府采购规范。

3.建立健全政府采购制度。我国关于政府采购的三个文件已于2011年被废止，其直接原因是这些文件中的部分表述具有明显的保护国内企业的倾向性，但其根本原因在于当时我国的国力并不十分强大，很多国外相关的政策，只是在表述上稍有不同，其本质都是利用政府采购进行企业创新。因此，通过多年的积累，我国已有足够的实力在国际上发声，只有具有明确的政策规范，政府采购才能更好促进企业创新。

4.尽快订立创新型政府采购。由于政府采购目前没有区分创新型产品与生产性产品，部分生产性政府采购不仅不能促进企业创新，反而会挤出企业原有创新资源，进而抑制企业创新。因此制定针对创新型产品的政府采购才能够保证政府采购促进创新的效果。其次由于政府采购具有明确的创新方向引导性，而错误的方向却会耽误创新的总体进度。因此，政府采购在实施前要做充分的市场调研，要明确采购产品能够正确引导企业创新。最后，政府采购要考虑由于采购量大造成的原材料价格短时间内飙升的情况，要加大对此类现象的监控，例如可以通过对整条产业链进行采购，从而减少该产业链短时间失衡的情况。