干部挂职锻炼制度的发展历程与完善路径

[摘 要]干部挂职锻炼制度在改革开放后逐步形成与发展，主要目的是为了加强年轻干部培养，支持西部地区、老工业基地和革命老区发展等。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视组织工作和干部队伍建设，赋予干部挂职锻炼工作很多新定位新要求：贯彻落实党中央重大战略部署的重要手段、高层次人才引进的重要机制、加强党政领导班子建设的重要方式和优秀年轻干部培养的重要途径等。为更好地贯彻新时代党的组织路线，新时代干部挂职锻炼制度应在以下方面不断完善：一是坚持多目标协调，完善制度机制;二是坚持统筹兼顾，激发组织体系合力;三是坚持改革创新，培养选拔高素质专业化干部;四是坚持遵循规律，用好优秀人才。

[关键词]干部挂职锻炼制度;新时代党的组织路线;组织体系建设;年轻干部培养

[中图分类号]D61

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2021）02-0122-05

[收稿日期]2021-01-27

[作者简介]

崔建民（1963—），男，河南焦作人，博士，中国社会科学院人事教育局副局长、中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特邀研究员，研究方向为党的建设、组织人事管理。

干部挂职锻炼是指在不改变与原单位人事关系的前提下，根据工作需要，选派干部担任具体职务，到其他地方或岗位，承担重大工程、重大项目、重点任务或其他专项工作，在实际工作中培养锻炼干部的一种临时性任职。干部挂职锻炼制度是党管干部优势的重要体现，是我们党特有的一种人事制度安排。干部挂职锻炼是组织培养、锻炼、选拔高素质干部的重要方式，是提高干部综合素质特别是实际工作能力的有效方法，在提高干部队伍整体治理能力方面发挥了重要作用。

一、干部挂职锻炼制度的形成与发展

党的干部挂职锻炼制度是在改革开放后逐步建立起来的。受“文化大革命”影响，干部队伍在改革开放初期出现了年龄断层，主要表现为大量老干部面临着退休，但中青年干部严重不足，且缺乏实践经验。在这种形势下，培养选拔中青年干部是我們党面临的一个十分紧迫的重大问题。正如邓小平当时指出的，“选拔培养中青年干部这个问题太大了”，“这是个战略问题，是决定我们命运的问题。现在，解决这个问题已经是十分迫切了，再过三五年，如果我们不解决这个问题，要来一次灾难”。[1]P384干部挂职锻炼制度的正式建立，正是为了培养选拔中青年干部。1983年8月30日，中共中央组织部发出《关于选调应届优秀毕业大学生到基层培养锻炼的通知》，提出从当年起，“各省、市、自治区每年都要选调一批应届优秀毕业大学生，到基层进行重点培养锻炼，几年后，择优选拔到适当的领导岗位。这是实现领导班子革命化、年轻化、知识化、专业化的一项重要措施，应作为培养干部的一项制度长期坚持下去”[2]P331。紧接着，9月1日又发出《关于从中央机关、国家机关中选派部分年轻干部到基层或地方锻炼的通知》，要求“从领导机关挑选一些文化程度较高的优秀年轻干部到基层任职锻炼，是培养造就干部、改善机关干部素质的有效措施之一。中央、国家机关各部门应当积极地、有计划地、分期分批地进行这项工作”[2]P334。之后，干部挂职锻炼制度作为培养年轻干部的重要方式被固定下来，但在这一时期，挂职人员规模较小，挂职对象和挂职形式较为单一，主要局限于应届大学毕业生援藏和到基层锻炼等。

随着改革开放的不断深入，干部新老交替问题日益显现，培养教育青年干部成为一项十分紧迫的现实任务。1991年9月，中共中央发布《关于抓紧培养教育青年干部的决定》，提出“对于有培养前途的青年干部，特别是四十岁左右的青年干部，要有目的地选派他们到基层去任职锻炼”，“地（市）以上组织人事部门每年可从应届大学毕业生中挑选一批品学兼优的学生，分配到基层去培养锻炼，并进行跟踪考察，然后从中挑选优秀分子，逐级补充到党和国家机关干部队伍中来”。[3]P2051993年8月，国务院发布《国家公务员暂行条例》，其中第十八条规定，“省级以上人民政府工作部门录用的国家公务员，应当具有两年以上基层工作经历。按照规定录用的没有基层工作经历的国家公务员，应当安排到基层工作一至二年”[4]P351。这些制度推出以后，各地干部挂职锻炼工作迅速展开，取得积极成效，但也出现很多问题，包括选派干部的条件掌握得不够严格;部分挂职干部的主要精力被安排到跑资金、要项目上;干部挂职锻炼去向大都集中在少数沿海地区，到贫困地区和艰苦地区少;管理和教育工作没有跟上，使挂职锻炼流于形式等。针对出现的这些问题，1994年9月，中共中央组织部进一步发出《关于干部挂职锻炼工作有关问题的通知》，对干部挂职锻炼工作的指导思想、选派干部挂职锻炼的对象和条件、干部挂职锻炼的去向和职务安排、办理干部挂职锻炼的程序、挂职锻炼干部的管理和教育等作出了明确规定。[5]P638-639这是我们党内第一个专门针对干部挂职锻炼工作的规范性文件，规定和搭建了干部挂职锻炼工作的主要内容和基本框架。

到20世纪末，我国的改革开放取得了举世瞩目的巨大成就，伴随着经济的快速发展，区域间发展不平衡的问题也日益凸显。针对这一新的问题，党中央决定实施“西部大开发战略”，这是一项促进东西部地区协调发展的重要举措和重大任务。适应“西部大开发战略”的要求，积极发挥干部挂职锻炼在促进区域协调发展中的作用，2001年4月，中共中央组织部发出《关于选派中央和国家机关优秀年轻干部到西部地区挂职锻炼的通知》，明确要求，2001年从中央、国家机关组织选派100名左右省部级后备干部和其他局、处级优秀年轻干部到西部地区挂职锻炼，挂职锻炼时间为两年。[6]P1302003年底，中共中央组织部在总结2001年选派第一批优秀年轻干部到西部地区挂职锻炼经验的基础上，选派了第二批挂职锻炼干部。这一批挂职干部是赴西部地区、老工业基地和革命老区，接收挂职干部的地区范围扩大了，挂职锻炼规模也增加到200名左右，选派单位相应也增加了。自此之后，选派优秀干部到西部等地区挂职锻炼已经成为定期开展的固定工作，对于促进西部等地区经济、社会、文化建设发挥了重要作用。

干部挂职锻炼制度经历了一个不断充实和规范的过程。改革开放初期，干部挂职锻炼类别比较单一，主要是应届大学毕业生或一些“三门”干部（从家门到校门再到机关门）到基层去锻炼，形式上主要是“下挂”。因此，在1993年8月国务院颁布的《国家公务员暂行条例》中，指出“挂职锻炼，是指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务”[4]P354。此时，干部挂职锻炼主要是“自上而下”的单向选派干部。然而，随着挂职锻炼工作的深入开展，发现同样存在“自下而上”的挂职需求，到上级部门挂职锻炼有利于扩大基层干部宏观视野，提高政策把握能力，促进上、下级部门工作联系沟通。2006年1月，《中华人民共和国公务员法》正式实施。其中，对干部挂职锻炼派出去向作了新的规定。第六十六条指出，“根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。”[7]P510此时，干部挂职锻炼的内涵明显扩大，不再局限于“自上而下”，也可以是“自下而上”，但对于到企业挂职锻炼，则明确限定为国有企业。

目前，干部挂职锻炼形式十分多样。从挂职锻炼级别来看，主要是担任比现职更低或相同级别的职务，在特殊情况下也可以担任比现职更高的职务。从挂职锻炼派出去向看，既可以到上级单位，也可以到下级单位，还可以到平级单位。从挂职锻炼交流单位看，既可以在党政机关内部挂职锻炼，也可以到企事业单位、人民团体挂职锻炼。从挂职锻炼目的来看，既可以是新入职人员熟悉工作情况，也可以是有针对性的培养干部。从挂职锻炼地区来看，既可以是中西部地区干部到东南沿海发达地区挂职锻炼，也可以是东南沿海发达地区干部到中西部欠发达地区挂职锻炼，还可以是选送优秀后备干部到发达国家政府部门挂职锻炼。从挂职锻炼渠道来看，既可以是中央部门组织的挂职锻炼，也可以是各地区、各部门组织的挂职锻炼。

二、新时代干部挂职锻炼的新定位新要求

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视组织工作和干部队伍建设，对干部挂职锻炼工作提出了很多新精神新部署，大力推动干部挂职锻炼制度改革创新。具体来看，新时代干部挂职锻炼体现了以下几个方面的新定位新要求。

（一）作为贯彻落实党中央重大战略部署的重要手段

党的全面领导依赖于坚强的组织体系来实现，而干部挂职锻炼制度是这一体系的重要组成部分。2019年修订的《中华人民共和国公务员法》明确提出，“根据工作需要，机关可以采取挂职方式选派公务员承担重大工程、重大项目、重点任务或者其他专项工作。”[8]P22由于精准脱贫、防范化解重大风险、污染防治是我国近几年的工作重点，因此也成为挂职干部的重要使命。第一，精准扶贫。事实上，党的十八大以来，下派挂职干部的中心工作就是参与基层精准扶贫、精准脱贫工作，其中包括中央组织部选派到西部地区、老工业基地和革命老区的挂职干部，以及各地区、各部门选派的驻村扶贫工作队员、第一书记和下乡挂职干部等。据不完全统计，党的十八大以来，为做好精准扶贫工作，参与定点扶贫的中央单位累计派出挂职干部1200多人次，精准扶贫工作取得巨大成效。第二，防范金融风险。作为当前中国经济最突出的重大风险之一，金融風险根本上是由于虚拟经济与实体经济相背离而造成的。为提高各地金融工作水平，使金融更好服务于实体经济，党中央从金融系统选派大量优秀高层次金融专业人才，到相关地区挂职锻炼。三是污染防治。为提高各地污染防治水平，党中央从生态环境部等部门选派专业人士到相关地区挂职锻炼，承担污染防治等工作。

（二）作为高层次人才引进的重要机制

我国人才区域分布不平衡，东部地区集中了大量高层次人才，而中西部地区人才十分匮乏，引导人才向中西部地区流动是我国重大人才战略。干部挂职锻炼是一种向艰苦边远地区和基层一线输送人才的重要制度安排。2019年新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》提出，要“推进地方与部门之间、地区之间、部门之间、党政机关与国有企事业单位以及其他社会组织之间的干部交流，推动形成国有企事业单位、社会组织干部人才及时进入党政机关的良性工作机制”[9]P155。对中西部地区而言，通过挂职锻炼或兼职的方式吸引高层次人才是一种高效率的柔性引才方式，国有企业事业单位、社会组织专家学者，高校教师及在读博士研究生等都成为“引才”“引智”目标。同时，党中央有针对性地安排“博士服务团”、“援疆”服务团、“援藏”服务团，以及到西部地区、老工业基地和革命老区挂职锻炼等，这主要出于“对口支援”、扶持落后和西部民族地区经济社会发展的目的。例如，为支持海南自贸区建设，2018年以来，中央组织部选派了三批285名优秀挂职干部到琼工作，有效缓解海南自贸港建设开局起步阶段对干部人才的迫切需求。

（三）作为加强党政领导班子建设的重要方式

2019年12月，中共中央印发《2019—2023年全国党政领导班子建设规划纲要》，提出要“适应时代发展需要配强领导班子，不断提升能力素质，持续改进作风，激励担当作为”[10]。党的十八大以来，党中央选派挂职干部时，强调“实挂”而不能“虚挂”，要变“客人”为“主人”，甚至要由“挂职”改为“任职”。中央组织部每年选派大量年富力强、精力充沛、德才兼备的中央机关司局级干部到地方直接任职，让他们全身心投入到地方改革与发展中，使干部跨地区、跨部门交流成为选人用人工作常态。干部挂职锻炼和交流任职对于加强党政领导班子建设发挥了重要作用。一是有利于优化领导班子结构。目前，很多基层组织在年龄结构、专业结构、能力结构等方面失衡，干部挂职锻炼和交流任职有利于优化基层组织领导班子结构。二是有利于更新思想观念。选派优秀干部到基层挂职、任职，或选派基层干部到上级单位或平级单位挂职锻炼，有助于将党的路线方针政策和先进地区的新思维、新技术、新方法带到落后和发展缓慢地区。三是有利于提高工作科学化水平。干部挂职锻炼和交流任职本身就是工作经验学习交流的过程，有利于上下级之间、不同区域之间加强沟通、相互理解，从而完善工作规则、规范工作流程，提高决策科学化水平。四是有利于加强党风廉政建设。干部挂职锻炼和交流任职能够克服干部长时间联系一个地区或部门的弊端，有助于打破既得利益格局、加强管理监督。

（四）作为优秀年轻干部培养的重要途径

干部挂职锻炼作为培养选拔年轻干部的重要途径，在建设高素质专业化干部队伍方面发挥了更加重要的作用。2018年6月，中共中央政治局审议通过《关于适应新时代要求大力发现培养选拔优秀年轻干部的意见》，提出“以大力发现培养为基础，以强化实践锻炼为重点，以确保选准用好为根本，以从严管理监督为保障，健全完善年轻干部选拔、培育、管理、使用环环相扣又统筹推进的全链条机制”[11]。干部挂职锻炼对于年轻干部培养历练能够发挥重要作用。一是加强政治历练。年轻干部如果缺乏对党的忠诚，那也就失去了培养的价值，必须将对党绝对忠诚的政治品质作为立身之本。干部挂职锻炼实际上是一种政治上的考验，越是在条件艰苦、矛盾集中的地方，越能体现年轻干部对党绝对忠诚的政治品质。二是提高执政能力。让年轻干部在基层一线经受考验、增长才干，是我们党培养干部、造就人才的重要方法。干部挂职锻炼是将年轻干部放到一個全新环境中进行培养，能够在艰苦环境中磨练意志、陶冶情操，在经历风雨中增长才干、提高能力。三是增强斗争意识、提高斗争本领。挂职锻炼为干部创造斗争历练的机会和平台，尤其是急难险重岗位，能够有效提高年轻干部的斗争意识和斗争本领。四是培养求真务实的工作作风。年轻干部有优点，也有不足，优点在于学历水平高、接受新事物快、办事有冲劲，而不足往往在于缺乏政治历练和工作经验。挂职锻炼要求年轻干部接地气、转作风、干实事，有助于培养求真务实的工作作风。

三、完善干部挂职锻炼工作的思考与建议

2018年7月，习近平总书记在全国组织工作会议上发表重要讲话，明确新时代党的组织路线，提出要“以组织体系建设为重点，着力培养忠诚干净担当的高素质干部，着力集聚爱国奉献的各方面优秀人才”[12]。干部挂职锻炼制度经历了不断完善、不断发展的过程，尤其是党的十八大以来得到了进一步发展与提升，已成为贯彻新时代党的组织路线的重大举措。然而，干部挂职锻炼工作中仍存在一些问题，例如多重主体对干部挂职锻炼目标定位缺乏清晰认识、干部挂职锻炼管理的制度体系不健全、对多种专项挂职计划缺乏统筹和评估等。[13]P89-90为更好地贯彻新时代党的组织路线，对做好干部挂职锻炼工作提出如下建议。

（一）坚持多目标协调，完善制度机制

新时代党的组织路线赋予干部挂职锻炼制度更加丰富的内涵。干部挂职锻炼工作承担着贯彻落实党中央重大战略部署、引进高层次人才、加强党政领导班子建设、培养优秀年轻干部等目标。要实现上述目标，必须要在主管部门、用人单位、挂职干部多重主体之间形成统一认识、作出统一部署。然而，我国干部挂职锻炼制度不系统、不健全的问题突出。虽然《中华人民共和国公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》等法律法规对干部挂职锻炼工作做出一些原则性的规定，但缺乏专门针对干部挂职锻炼的法规，大部分具体要求散见于每年的干部挂职锻炼工作通知中。应在中央层面加强对不同类型挂职项目的统筹规划和统一管理，出台涵盖党政机关干部、事业单位和国有企业干部挂职锻炼的综合性和针对性指导意见，对干部挂职锻炼的基本目标、制度功能、条件要求、工作程序以及主体责任等作出明确规定。

（二）坚持统筹兼顾，激发组织体系合力

贯彻新时代党的组织路线，必须要以组织体系建设为重点，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。要注意处理好挂职干部和当地干部之间的关系，使他们在协调配合中发挥组织体系合力。一是落实好公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，对于长期在一线岗位辛勤工作的干部，及时解决职级和待遇问题，完善激励保障机制。二是加强干部交流，对于长期在艰苦岗位、一线岗位工作的干部，优先向工作条件相对较好、地理位置相对优越的岗位交流。三是对挂职期满有留任需求和意向的干部，要在综合考虑工作需要、领导职数、工作表现和干部队伍状况的基础上，进行科学合理的留任安置。

（三）坚持改革创新，培养选拔高素质专业化干部

贯彻新时代党的组织路线，建设忠诚干净担当的高素质干部队伍是关键。培养选拔高素质专业化干部，不仅要着眼于党委、政府部门自身，而且要着眼于高校、科研院所、智库等其他部门，选拔培养使用一批具有较高专业水平和发展潜力的专业人才。干部挂职锻炼制度可以成为专业人才进入党政部门的“旋转门”机制。对于一些优秀专业人才，可以通过挂职锻炼的方式进入党政部门，在工作一段时间以后，根据个人意愿和工作表现情况，决定是否正式调入。通过这种方式，可以建立起一种筛选和转换机制，一方面可以让能够胜任党政工作的专业人才进入领导干部队伍，从而提升干部队伍的专业化水平，另一方面也可以让不能胜任党政工作的专业人才重新回到专业岗位，避免出现人才错配。为打造“旋转门”机制，应畅通人才在不同岗位、不同地区、体制内外的流动渠道，消除长期困扰我国人才流动的身份壁垒问题，将以行政级别为主的“身份管理”转变为以职务聘任为主的“岗位管理”。

（四）坚持遵循规律，用好优秀人才

贯彻新时代党的组织路线，要着力集聚爱国奉献的各方面优秀人才，最大限度把广大人才的报国情怀、奋斗精神、创造活力激发出来。干部挂职锻炼本质上也是一种人才培养使用方式，应遵循人才成长规律和社会主义市场经济规律。遵循人才成长规律是指在挂职干部的选派和培养中，要充分考虑挂职干部个人特点、成长阶段、发展定位等因素，将适合挂职锻炼的干部放到合适的岗位上。要从中央决策部署、地方工作需要、干部培养锻炼等多角度，充分考虑挂职接收单位和挂职干部双方需求，在个人自愿和组织需要的基础上，建立科学规范的挂职干部选派机制，提高挂职干部选派的适配度和精准度。要科学合理地做好工作分工，明确岗位职责，优化挂职锻炼环境，为挂职干部配备必要的人力物力财力，使其在分管领域有权有责。遵循社会主义市场经济规律是指要充分考虑挂职干部工作和生活上的需求，保障挂职干部的职业发展空间和待遇水平，通过市场机制的作用引导优秀人才向国家最需要的贫困地区、一线岗位流动。要加强对挂职干部的人性化管理，在福利待遇、家属探望、子女就读、岗位晋升等方面做出合理安排。

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[10]新华社.中共中央办公厅印发《2019—2023年全国党政领导班子建设规划纲要》[N].人民日报，2019-12-05.

[11]新华社.中共中央政治局召开会议审议《关于适应新时代要求大力发现培养选拔优秀年轻干部的意见》 中共中央总书记习近平主持会议[N].人民日报，2018-06-30.

[12]习近平.切实贯彻落实新时代党的组织路线 全党努力把党建设得更加坚强有力[N].人民日报，2018-07-05.

[13]郝玉明.挂职干部管理的问题与对策[J].中国领导科学，2020（5）.

Abstract：The temporary-post cadre training system has been gradually formed and developed since the reform and opening-up，and its main purpose is to strengthen the cultivation of young officials and support the development of the western region，the old industrial bases and the old revolutionary regions.Since the 18th National Congress of the CPC，the CPC Central Committee，with Comrade Xi Jinping as the core，has attached great importance to the organizational work and the construction of cadre team，and brought forward new orientations and new requirements on the work of temporary-post cadre training.The temporary-post cadre training is regarded as an important means of implementing the major strategic deployment of the CPC Central Committee，a key mechanism for introducing high-level talents，an important way to strengthen the construction of the Party and administrative leadership，an important way to cultivate good young cadres，and so forth.In order to better implement the Partys organizational line in the new era，the temporary-post cadre training system should be perfected in the following aspects：first，insist on multi-objective coordination and improve institution and mechanism;second，maintain a holistic approach and stimulate the resultant force of the organizational system;third，insist on reform and innovation，and cultivate and select high-quality specialized cadres;and fourth，adhere to the regularities and make good use of talents.

Key words：temporary-post cadre training system;the Partys organizational line in the new era;construction of organizational system;cultivation of young cadres

（责任编辑：朱文鸿）