行政事业单位绩效管理中存在的问题及优化措施探究

王晓娥 辽宁省疾病预防控制中心

一、行政事业单位绩效管理的意义与重要性分析

（一）绩效管理意义

通过强化绩效管理，能够推动行政事业单位的进步与发展，让其自身价值得到充分发挥。在预算管理中，绩效管理占据着十分核心的地位，工作目的性很强，将成本控制确定为绩效管理基础，通过大力开展绩效预算工作，能够对行政部门的经费支出进行有效控制，这是绩效管理的重中之重。高效的绩效管理，能提高行政事业单位工作效率，实现价值最大化的目标，走上快速发展的道路，因此，为强化绩效预算管理，应该着力推动行政部门进步与发展，使整个社会体系更加完善。

（二）推行绩效管理的必要性分析

当前，在绩效预算管理过程中，行政事业单位往往倾向于应用“基数法”，但这种方法比较落后，本质是因为行政事业单位不同部门采用各自的预算管理方式，各部门的预算管理方式差异性较大。在这种预算管理方式下，会造成部门利益割据不统一，使得部门利益过大化，存在讨价还价的问题，进而导致财政与部门矛盾激化。实际开展绩效管理工作时，由于无法实现科学有效配置，导致每个部门的财务配置、资金绩效管理以及部门需求等均存在一定差异，使得行政事业单位需要投入更多的精力与时间用于强化绩效管理。同时，财政资金定性与定量评价标准的确实，导致事业单位各部门财政管理程序无法取得有效进步与发展。

在财务管理部门内，往往只关注资金投资方向，而忽视了资金追踪的重要性，如此一来，就会对资金预算管理及事业单位自身的发展造成十分不利的影响。因此，就需要大力推行绩效管理工作，科学设置部门与财政的资金使用标准，并确保相应的责任权利明确。

二、行政事业单位绩效管理过程中的关键问题

（一）对绩效管理工作的重要性认识不足

无论进行什么工作，人的思想往往发挥着关键的引导作用。对于行政事业单位而言，在实际开展绩效管理工作时，对绩效管理工作的价值与作用认识不到位。

第一，由于传统思想观念的约束，一些管理人员在工作过程中，未能严格遵守以人为本的原则，错误地以为绩效管理工作就是考查工作人员的工作态度与质量，据此调整其工资薪酬水平。第二，对于绩效管理的认识，不少管理人员存在一定偏颇，对绩效管理概念的认识淡薄，定位上也有误解与偏差。第三，在很多管理人员看来，绩效管理与单位发展战略关联性较小，主要是因为认知缺失，使得绩效管理的实施缺乏目的性，对单位业务特点、战略目标以及单位文化的考虑也不够全面。正因为如此，使得绩效管理上投入的人力与物力资源没有得到相应的回报。当前，对于绩效管理工作，行政事业单位往往将其定位于等级评选，并据此发放奖金，对于单位发展有短期促进作用。但是如果考虑长远，这种不正确的认识会影响事业单位的发展。

（二）绩效管理重资金轻资产

根据《关于全面实施预算绩效管理的意见》的要求，各部门的预算收支都应纳入到绩效管理过程中，对单位资产与业务活动加以统筹考虑，并从管理效率、服务对象是否满意、运行成本、履职效能以及可持续发展能力等方面，对预算实施效果进行衡量。也就是说，行政事业单位再也不能随意开支，并且需要改变以往多拿多占的方式进行资产配置。

一直以来，行政事业单位以收付实现制为会计确认基础，比较注重资金投入，而造成国有资产的运营成本被忽视，一面是为了保证资产配置，大量的投入财政资金，另一面是大量的财政性资产遭到闲置，出现这种情况，多是因为会计核算中成本理念不足。所编制的预算并没有涉及与资产相关的信息，其固定资产、无形资产以及其他基础设施等都不用计提折旧，导致实际价值和账面价值不符，所以，在预算绩效管理过程中，由于数据支撑不足，导致行政事业单位的履职成本得不到准确反映。宏观层面上，不注重资产管理，未能全面掌握事业单位占有资产，导致政府摸不清自己家底，以致于出现决策失灵，重复建设问题突出，这种铺张浪费现象引起了公众的不满。

（三）绩效管理重评价轻应用

在预算绩效管理链条上，评价结果应用十分关键，不仅仅是绩效管理活动的出发点，更是编制精细化预算的指引。为促进绩效与预算的一体化，需要充分发挥绩效评价结果对预算的激励约束作用。在预算安排过程中，多是先有项目，紧接着才是预算，并没有对绩效评价结果加以利用。制定的绩效评价工作方案，未能详细确定时间节点，多是在完成评价工作后再进行评价结果反馈，但是评价工作何时完成，却没有作出规定。比如说，绩效评价工作主要委托给第三方评价机构，但双方并未就第三方评价机构完成评价工作的时间进行约定，并提交相应的评价结果，以致于上年项目评价工作一直拖到下一年编制预算时仍未完成。等到向社会公开评价结果，又到了次年决算公开时间，晚于次年的预算批复。在为项目设置绩效目标时，并无现有的评价结果提供参考，为了便于绩效评价的完成，就需要设定简单的指标，如此一来，就会出现评价结果无法及时反馈，评价结果未能及时对外公布与监督，更别提将其应用于绩效目标的设定中了。由于绩效管理链不完整，直接影响了其激励约束作用的发挥。

（四）绩效管理重当下轻长远

为了完善现代财政制度，对预算管理与控制进行改进，国家出台了《实行中期财政规划管理的意见》，专门规定，应当针对中期财政规划期内的重大改革、支出项目等，加快构建预算绩效评价机制。为了响应这一要求，很多事业单位的中期财政规划中便有了绩效管理理念，也使得预算绩效管理的时间线明显拉长。要做好预算绩效管理工作，除了要找准当前紧迫任务及财政资金产出与效果外，也要着眼于宏观政策目标，建立完善的长效机制。从某种程度上来说，实施绩效管理，不仅是对当下财政投入的效果效率进行评价，还是对政策长远目标所作出的规划。但是对于行政事业单位而言，在上报预算绩效目标后，需要同年初预算或追加预算作出批复，已经习惯了年度考核思维，导致绩效目标的设定过程中只能选择预算执行年度的成本、效益、产出及结果等具体评价指标。在编制中期财政规划的项目库项目的绩效目标时，运用同一指标体系，就会产生矛盾。因为缺乏长期绩效指标，无法对中长期项目开展绩效评价考核。行政事业单位在编制中期财政规划时，并未结合预算绩效评价机制，导致预算支出结构出现碎片化问题，政策延续性差等问题。

（五）绩效考核体系不够科学

目前，对于行政事业单位而言，绩效考核的科学性不足，主要表现为：首先，绩效考核目标不明确。在绩效管理过程中，未能制定明确的绩效考核目标，无法保证绩效考核工作的顺利开展。比如说，在绩效考核制度中，事业单位仅仅阐述绩效考核的范围，却并未制定考核流程与实施过程，致使绩效考核比较盲目。其次，绩效考核方法不科学。对于行政事业单位而言，很多工作都是进行定性与定量工作，主要是对员工的工作任务、能力的总量进行考核。

在绩效考核过程中，一些工作无法进行量化，部分考核指标比较主观，实际考核过程中，会出现与事实情况相差甚远的情况。同时，对事业单位而言，采取的绩效考核方法缺乏科学性与单一性。在对员工工作进行分析评价时，就会按照自己的主观意见开展评价工作，导致绩效考核的公平性与公正性，对绩效管理工作造成了十分不利的影响。

（六）绩效考核的反馈渠道不畅通

评价结果指的是绩效评价过程中，对绩效考核信息提供反馈。因为与员工缺乏足够沟通，参与度不高，致使工作责任相互分离，未能制定明确的评价指标，部门间也不注意沟通，对功能评价信息提供反馈，影响了绩效考核作用的发挥。正如心理学家斯宾塞·约翰说过，人要获取动力，就必须得到结果的正面反馈，也就是说，及时有效的反馈能够促进绩效的快速提升。因此，在绩效管理过程中，需要建立一套科学完善的考评结果反馈机制。我们知道，绩效反馈多是依靠评估者与被评估者的沟通完成的，主要是为了让被考评者能够清楚地看到工作过程中的优点与不足，从而确定绩效改进方向与措施。加快构建考评结果申诉机制，鼓励员工参与制定部门绩效计划，让他们充分发言，针对考核结果提供有效反馈。既能帮助员工认识到自身不足，又能构建良好的内部沟通机制，以防沟通不畅影响绩效考评信息的反馈。

（七）绩效管理保障机制不完善

调查发现，行政事业单位绩效管理涉及众多内容，具有较强的系统性和复杂性，亟需建立相应的绩效管理保障机制。但就目前而言，绩效管理保障机制主要存在的问题有：第一，未能合理设置绩效评价指标。相较于其他行业而言，行政事业单位管理比较特殊，在绩效评价工作中，要么使用定性指标，要么采用描述型评价方式，并没有建立系统的评价体系。第二，绩效目标设置不合理。不少绩效管理人员都主要集中于短期目标上，却不重视单位长期发展，与此同时，行政事业单位的资金来源于政府财政拨款，在实际开展绩效管理工作的过程中，未对投入产出、成本效果的关系加以分析。第三，绩效管理缺乏有效激励。事业单位主要依靠财政拨款，新型财政正在进行绩效评价管理探索，绩效管理并未被纳入预算编制，只有资金约束作用，但无法发挥相应的激励作用。第四，绩效监督不力。实际开展绩效管理工作时，未能严格落实监督管理工作，影响了绩效考核结果的正确性。

三、行政事业单位绩效管理的优化措施

（一）提高对绩效管理的认识

为进一步强化行政事业单位内部管理，全面落实好绩效考核管理工作。第一，事业单位领导应明确自身职责所在，彻底摒弃传统的“铁饭碗”观念，充分认识到绩效管理的重要性。对于工作人员的绩效考核结果，还需加强反馈，如果他们对绩效考核结果存在异议，可允许其申请进行二次复核，如果是由于事业单位内部员工的失误导致绩效考核结果不公平，就要对出现错误的结果进行批评，还要给予适当的鼓励，不断加强管理干部和基层员工的交流，提高他们对于绩效管理的认知，调动员工的主动性与积极性。

（二）强化资产管理，搭建预算绩效管理格局

2019年元旦，我国发布了《政府会计制度》（简称“制度”）并付诸执行，提出，行政事业单位在日常管理过程中，需要以权责发生制与收付实现制分别开展财务会计和预算会计核算，到了年终时，需要根据财务会计报表来编制《政府财务报告》，并结合预算会计报表完成《部门决算报告》的编制工作。对于财务会计核算而言，是以权责发生制为基础的，这就需要对固定资产、无形资产等计提折旧与摊销，还要对2018年以前的固定资产科目计提折旧与摊销。新政府财务报告，能够充分反映行政事业单位的履职成本，对于行政事业单位资产管理的要求更加严格。第一，在新《制度》中，新引入了费用的概念，把固定资产折旧或无形资产摊销计入单位运营成本，同时，因运营成本持续攀升，导致绩效评价较低，促使事业单位在转换会计制度后，加强资产清查，进一步巩固其财政家底。

当前，全国大力倡导厉行节约、防止奢侈浪费，并相继构建了政府公务仓制度，即政府作为主体搭建的公共资产营运管理平台，为不同的行政事业单位提出了一个能够实现资产共享的平台，对各事业单位的闲置资产进行再分配，使资源得到合理配置与优化，促进资产使用效率提升，从而将财政家底得以盘活。

（三）注重绩效评价结果应用

在制定绩效评价工作方案的过程中，需要统筹考虑，及时安排时间节点，使绩效评价和预算工作实现相互衔接，进入立项阶段后，及时将绩效管理关口前移，针对重大政策与项目构建事前绩效评估机制。预算编制过程中，科学制订绩效目标，使产出、结果、效益以及成本等信息得到充分体现，对预算资金进行有效分配。进入项目执行阶段后，不断加强绩效运行监控，专门加强对绩效目标实现程度的评价，保证预期绩效目标得以顺利实现。当执行完预算后，应组织自评或委托第三方评价机构，针对预算执行状况进行绩效评价，然后将评价结果报送到财政主管部门，并对外公开，接受来自群众的监督。在下一年预算编制过程中，加强对评价结果的运用，进而实现闭环管理。

对于财政主管部门而言，应加强绩效管理监督职能发挥，强化预算执行进度考核，就行政事业单位进行预算，并加强绩效实施。一是调整预算执行偏差，以防出现执行进度落后，资金遭到闲置，或短期突击花钱，二是对政策与项目实施过程中的管理疏漏与目标偏移进行纠正，使财政资金得到安全高效使用。

（四）加强评价指标体系设计

对行政事业单位来说，都是根据财政项目库来制定中期财政规划的，要想确保中期财政规划实现资源与效果的有机结合，就必须将绩效管理理念融入到财政项目库建设过程中。在开展绩效管理工作前，应当设定绩效目标，关键在于合理选取评价指标。在对评价指标体系进行设计时，需要把握衡量目标的轻重缓急，加快完善长效机制，不仅要考虑时效性要求，还要保证指标体系具有可持续性。如有必要，可对评价指标体系作出动态调整，使其满足新的政策要求。需要注意的是，对于可持续性的指标，还要保证其具有一定的可推广性，以便其他行政事业单位直接采用。此外，作为财政部门，应对这些指标进行合理筛选与利用，并确立为共性指标。

（五）加快完善单位绩效考核体系

为大力实施绩效管理，保证绩效管理作用的有效发挥，就要加快完善绩效考核体系，严格制定绩效考核制度，使绩效管理工作得到有效落实。同时，对于行政事业单位而言，应当基于自身发展实际，合理制定绩效考核目标，在实际开展绩效评估工作时，需要根据员工的实际工作性质进行。每个部门都要制定差别化的考核指标与标准，使考核制度更加合理，促进考核制度与实际工作的相互融合，绩效管理各环节工作得以细化，提高绩效管理的可操作性，使整体与部门实现统一。考核目标与制度的制定，必须结合国家出台的各项政策，使绩效考评结果不仅真实，而且有效。为了保证绩效考核成效，需要不断加大监督力度，防止出现主观评价的问题。作为管理者，应随时关注绩效考核指标的执行情况与完成度，适当调整相关工作，对每位员工成绩作出客观准确的评价。

（六）强化绩效考核监督

在绩效考核评估过程中，还要不断强化绩效考核监督，防止“人情”考核的现象出现，确保每一位行政事业单位员工的工作表现得到客观评价。一方面，不定期组织对行政事业单位的抽查，深入了解事业单位内部绩效考核情况，对于一些重要项目，财政部门应成立专业审查团队，扎实开展绩效考核监管工作，使绩效考核管理监督工作落实到位。另一方面，围绕绩效考核信息，科学利用各项数据技术进行分析，使整个绩效考核过程得以有效监控，纠正绩效考核过程中的问题，消除潜在隐患，充分发挥绩效考核工作的作用。

四、结束语

总之，事业单位在国家经济发展过程中发挥着重要的推动性作用，其绩效管理水平直接关系到事业单位整体管理水平的高低。鉴于当前事业单位绩效管理不完善的现状，需要提高对绩效管理的认识，强化资产管理，搭建预算绩效管理格局，注重绩效评价结果应用，加强评价指标体系设计，加快完善单位绩效考核体系，及时解决绩效管理过程中的问题，促进事业单位管理水平提升。