黑龙江绥化市食品安全监管问题研究

王曙光 刘会亭

近些年来，我国食品安全问题由最初的社会热点问题上升到了国家的政治问题。习近平总书记在党的十九大中明确提出实施食品安全的战略，要让人民群众吃得放心。虽然，我国在食品安全监管方面取得了重大成就，但是在地方上，仍存在很多问题。以黑龙江省绥化市为研究对象，通过对绥化市食品安全监管基本情况和近年来取得的积极成就进行分析，发现绥化市食品安全监管还存在了许多问题，食品安全监管法律薄弱，机构设置不尽合理，出现问题行政问责难，同时基层监管力量和技术手段跟不上，监管力度不足等。通过问题研究，分析给出解决问题的对策建议，希望可以有序有效地推动绥化市食品安全监管，让百姓吃得放心。

黑龙江省绥化市食品安全监管的总体状况

绥化市食品安全监管的基本情况

绥化市食品药品监管以市场监督管理局为主要监管部门，其余各监管机构平行设置，各个部门在其监管范围内拥有各自独立的监管权力，互不影响。但是，由于食品生产等涉及的范围较广，此时就需要各个部门的职能交叉使用，同一监管对象受多个部门监管，具体的机关单位和其监管职责如下，见表1（资料来源：笔者根据绥化市政府官方网站进行数据整理而获得）。

从表格中各食品安全监管部门职能可以看出，每个监管部门负责食品安全中的一个相关部分，各部门分工明确，并没有过多地出现监管部门权责不清问题。但分段式监管在食品监管的各个环节连接处，并没有明确的界限与职责规范。

绥化市食品安全监管的积极成效

近年来，绥化市开展“校园食品安全守护行动”，并落地见效。先后建立了学校食品安全陪餐制、原料定点采购制、校长第一责任人等18项制度，并针对校园食品安全问题，构建了餐饮服务食品安全长效机制，保障了绥化市241家学校食堂、581家校外托管机构、692家托幼机构和850家校园周边餐饮的食品安全。绥化市推行的校园食堂“八不八必八需”的做法以及绥化市推行“校长第一责任人”和“家长监督委员会”等监管创新做法、对校园及校园周边食品安全专项治理情况对其他地方政府提供了借鉴经验，哈尔滨市、大庆市纷纷效仿，国家督导组对此给予了高度的肯定。

绥化市还专门开展了农村假冒伪劣食品专项整治工作，加大农村市场执法力度，对假冒伪劣商品、“三无”产品追踪溯源，严打重罚，极大程度净化了绥化市农村食品的安全环境。

2018年市场监督管理局检查农村食品生产、经营单位3864家，责令整改问题563个，责令停产整顿5家，捣毁食品黑加工窝点5个，立案查处9起，经济处罚35万元。

2019年关停白酒小作坊69户，查扣散白酒135吨，查处案件12起。解决了白酒小作坊无证生产管不了等历史难题。

截至2020年实行向农村食品送货车辆统一送货标识管理，农村送货车统一送货标示目前达183辆，斩断“黑批发”“黑窝点”食品流入农村的途径，确保农村食品源头可靠。

黑龙江省绥化市食品安全监管的问题分析

食品安全監管法律缺失

目前，我国已经颁布了多达几十部的食品监管相关的法律法规，但由于分段立法，条款相对分散，单个法律法规可调整的范围较小[1]，从“农田到餐桌”的全程管理办法暂时没有完全的体现，这就给食品安全行政执法留下了隐患，给不法分子留下了法律的空子。再加上绥化市村、县较多等市情，存在因执法主体不同，适用法律不同，定性不准确等问题，难以监管的情况时有发生。

监管机构设置不尽合理

一是权责划分不明确。在各个权利部门针对权利边界处的管理责任没有明确的划分和规定，会导致各监管部门交叉管理现象，造成各监管部门工作重复性高，效率低等问题。

二是部门多但合力不足。由于绥化市监督管理部门多，部门间存在职能交叉、重复执法等现象，加之部门之间不能形成有效的合力，导致监管责任难以落到实处。

监管部门行政问责困难

一是缺乏信息共享机制。绥化市食品安全监管存在部门内部监管信息分散、部门间信息不互通的现象。这主要是由于在“分段监管”体制下，农业、卫生、食药监等部门分别负责食品生产到消费监管的某个环节或某个领域，各监管部门之间缺乏信息共享机制，出现沟通协作壁垒[2]。

二是部门间沟通不畅。由于各监管部门之间没有进行妥善沟通，同时也没有相关部门宏观调控各部门的分工，出现各监管机构的职能以及各自负责的领域有重复和脱节的情况，当出现问题时各部门相互推卸责任，影响了食品安全监管的整体效果，出现问题行政问责困难。

食品安全监管力度不足

一是食品监管未全覆盖。由于绥化市1市辖区 6县，共166个农村乡镇（办事处），1336个行政村。从绥化市的行政区划分可以看出，乡镇和村占有很大一部分，食品生产经营单位体量庞大且分散，导致基层食品安全监管不到位，力度小，得不到长久监管。

二是缺乏有效的监管手段。绥化市食品安全监管工作流于形式，各部门常常将工作检查重心以报告总结为主，工作缺少从实际出发的侧重，缺乏有效的监管手段。

三是缺乏科学的食品监管。绥化市虽然很早就开始建立了食品检验相关实验室，但是由于多种其他因素限制，并没有充分整合利用好这些丰厚的资源，同时，缺乏资金投入更新先进的检测设备，导致检测水平相对较低。

完善黑龙江省绥化市食品安全监管的建议

完善食品安全监管法律法规

一是制定完善的监管细则。针对食品从生产到消费的各个环节制定合理且完善的专项监管细则，要满足绥化市市情，特别是针对绥化市日常监管中暴露的问题制定详细的监管方法，实现食品监管全覆盖，扼制违法犯罪行为的发生。

二是出台食品安全地方性法规。食品安全的立法应该听取各方的意见，包括专家、职能部门、生产经营者以及广大群众的意见，把百姓最关心的问题作为政策中重要的部分，要提出以群众问题为首要解决的适用方案。

三是梳理问题整合精华。梳理目前存在的问题，将食品安全相关的规章制度和具有指导性意义的文件进行整合，通过将整理过程中食品安全监管法规相互重叠，相互矛盾的部分进行梳理整合，把一切不符合绥化市市情实际且冗余的条例废除，提炼出具有高度可执行性，高时效的法律法规细则，让食品安全法律法规具有科学性和协调性。

合理设置食品安全监管机构

一是建立协调监管机构。食品安全监管具有跨区域和跨部门的特征，要实现食品安全全链条监管，必须破除地区和部门之间的障碍，应该建立专业部门协调监管机构，充分发挥食品安全委员会综合协调的作用。

二是調动监管人员工作积极性增加监管合力。合理分配工作职责，使得各监管部门和基层所能够结合各自工作职责充分发挥自身优势和作用，进而激发监管人员工作的积极性，形成食品安全监管工作合力。

明晰食品安全监管部门权责

一是明确事权，厘清责任。在事权划分上，应结合绥化市现有工作实际状况，政府要科学合理的划分各部门之间的事权，制定工作职责清单，监管责任合理分配。制定明确的监管责任清单，将监管责任落实到具体部门和个人，确保监管人员在工作中目标明确，做到不失位、不越位，确保各种食品监管事项的有效落实。

二是形成合理的社会共治体系。目前的食品安全监管体系仍过于单一，应当积极开展食品安全监管主体的多元化开发工作，在确立政府主导地位的同时，还要强化市场、非政府组织、社会公众在食品安全监管工作中的重要性，打造出稳定且合理的食品安全社会共治体系。

加大食品安全监督管理力度

一是扩大监管队伍提高监管人员素质。采取面向社会招聘的方式，进行合同管理制度，通过签约，用绩效工资管理来增加基层人员的工作数量。在基层监管中应输入大量监管人员，根据实际情况建立以区或村庄为单位的监管团队，在上级专项人员带领下，共同完成食品安全监管工作。同时，应该制定培训计划方面尽可能详细且具有针对性，明确培训方式、内容和目标任务，对基层监管人员培养，要多运用与实践相结合的培训方法，提高基层监管人员素质。

二是加强智慧监管提高监管手段。绥化市可以结合本市实际情况有序推进智慧食安监管系统的构建，一是借助外力来实施智慧食安监管，运用大数据分析甄别上网食品经营者的食品安全问题，并将问题线索推送至市场监管部门，由监管部门及时予以调查处理。二是完善已有智慧食安平台的建设和推进[3]。

三是增加资金提高食品安全检测水平。对于食品安全监管的保障，客观上需要充足的经费和设备支持[4]。要积极整合各方资源，建立协调有序的检测机制，提高绥化市政府检验部门自身的检测能力。绥化市也可采取第三方检测机制，同时安排年轻监管人员参与学习，逐步提高检测能力和水平[5]。

通过对黑龙江省绥化市食品安全监管现状进行分析，发现在目前阶段，绥化市食品安全监管仍存在很多问题。不管是食品安全监管法律法规层面、监管机构设置，还是食品安全监管部门自身行政问题、监管力度等方面都或多或少存在问题。因此，从这几个角度出发，针对绥化市自身的特点，并结合实际情况提出了强化绥化市食品安全监管的几条对策建议，希望通过这些对策建议可以有效地改善目前存在的问题，提高食品安全监管，保障消费者的权益和健康。

参考文献

[1] 刘鹏.中国食品安全监管——基于体制变迁与绩效评估的实证研究[J].公共管理学报，2010，7（02）：63-78+125-126.

[2] 胡冰川.强化主体责任完善食品安全治理体系[J].中国市场监管研究，2020（02）：30-32.

[3] 王建华，王恒，孙俊.基于订餐平台视角的食品安全监管策略[J].经济与管理，2020，34（03）：79-85.

[4]詹承豫.中国食品安全监管体制改革的演进逻辑及待解难题[J].南京社会科学，2019（10）：75-82.

[5] 王春艳，付强，侯韩芳，李晶.政府食品安全监管第三方评估研究初探[J].中国酿造，2018，37（02）：198-200.

作者简介：

王曙光，哈尔滨商业大学财政与公共管理学院教授、博士生导师，研究方向：财税理论与公共政策;

刘会亭，学历：硕士在读 学校：哈尔滨商业大学

哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院