保护型监督何以可能：对党内同级监督的一项理论分析

2021-05-04梁玉柱

江汉论坛 2021年4期

摘要：权力监督是现代政治中的普遍现象，但对其分析却囿于主体划分和对立思维，忽视了同一监督主体内的性质差异和合作监督的可能性。监督方式和介入程度是决定监督性质的关键变量，以此可将监督分为全面保护型、全面维权型、简单保护型、简单维权型四种类型。在此框架下进行文本分析可以发现，同级监督全面介入公共政策过程，以合作、规范、助推为监督手段，目的在于提升公共政策的科學性与合法性，属于典型的全面保护型监督。从文本转向实践可以发现，同级监督仍面临着依赖人格化权威、一元化推动、制度空转等问题，亟需从树立法治权威、践行民主集中制、开展多元协同、完善程序赋权、推动考核倒逼等方面改革推进，以实现监督体系和监督能力的现代化。

关键词：保护型监督;党内同级监督;“三重一大”;谈心谈话;民主集中制

中图分类号：D26;D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2021）04-0037-06

监督成为现代政治中最常见的词汇，是信息爆炸和权利意识增长的结果。从政治角度界定，监督是对公权力行使过程审视、检查、纠偏的一系列过程。议会听证、媒体曝光、公民信访、游行示威、网络举报等传统和现代监督手段层出不穷，对公权力的监督成为一种触手可及的政治生活。尽管权力监督由来已久，监督手段多种多样，但监督的理论研究却有三个倾向亟待反思：

第一，监督分析囿于主体划分，忽视了同一监督主体内的性质差异。现有研究多将监督按主体分为政党监督、议会监督、行政监督、司法监督、社会监督、媒体监督等类型①，似乎每一种监督主体有着相同的特征。实则不然。纵观权力监督实践，同一监督主体内存在着不同的手段和目的，形成了性质截然不同、结果迥然相异的监督样态。例如，社会监督中存在着以信访“谋生求财”“公费旅游”等乱象②，媒体监督中也存在着蓄意敲诈的“黑媒体”。同一监督主体内，存在着很大甚至是根本的差异。

第二，将对抗型监督关系普遍化，也忽视了对抗监督的问题。现有研究一般认为，监督的价值建立在权力制约原则之上，监督者并不直接参与被监督者的权力行使过程，只能对权力主体滥用职权进行中止和追究。③ 这种思维源于决策、执行、监督相互制约的对抗型权力关系认识，存在着两方面的误区：一方面，将对抗型关系普遍化。而其实并非如此。例如，在中国的政治体系中，决策者和执行者可以是同一人或部门，而监督者也扮演着决策者和执行者的角色。另一方面，忽视了对抗性监督存在的问题。例如，欧美政治中对抗性的政党监督可以防止“政党分肥”，但也可能引发“否决政体”④、“悬浮议会”⑤，甚至导致政府停摆。

第三，固守人性恶的假设，否定了合作监督的价值和可能性。美国联邦党人提出，防御侵权的规定必须与攻击的危险相对称。他们认为，用这种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一种羞辱。但是，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。”⑥ 与联邦党人的人性观不同，马克思主义者坚持唯物史观，在监督的方法论上主张历史性地看待人性。中国在权力监督问题上，既坚持“惩前毖后”，也要“治病救人”。如习近平所指出，“分析这些年来查处的典型腐败案件，都有一个量变到质变、小节到大错的过程。如果在刚发现问题时组织就及时拉一把，一些干部也不至于在错误的道路上越滑越远。”⑦ 这种历史观下的人性论假设有别于单单强调权力制约的人性恶假设，肯定了合作监督的价值和可能性。

鉴于此，本研究试图超越传统的主体划分和对抗思维，从权力监督性质的角度重新认识监督，在新的分析框架下对中国共产党的党内同级监督进行理论分析，探究党内同级监督的作用机理及改革路径。

一、监督的四种类型：基于监督性质的划分

监督是一种控权关系，反映监督者对被监督者权力行使的约束。有研究者依据监督者与被监督者的权力关系，将监督分为同体监督和异体监督。这种分类未能涉及监督过程的特征，因此无法加深对不同性质监督的认识。有学者较早从国家政权类型出发对监督性质进行分类，将监督制度分为封建社会监督制度、资本主义监督制度、社会主义监督制度。基于此视角，王若磊提出当代中国的监督是一种保护性监督，而西方国家的监督是一种对抗性监督。⑧ 这一研究对两种监督的方式、目的及背后的文化传统的差异进行了描述，对开展监督性质分析有一定的启发意义。问题在于，这一研究未确立类型划分的标准，也存在明显的漏洞，例如中国的权力监督中也存在明显的对抗性监督，简单的中西二元划分难以自圆其说。

从性质的角度对监督进行分类，还需要回到监督的定义上。如前所述，监督是对公权力行使过程的审视、检查以及纠偏。监督性质分析应该聚焦监督过程，而监督方式和监督介入程度构成监督过程的核心特质。对于监督方式，本研究将其分为合作、对抗两种。其中，合作包括监督者对监督对象的批评建议、督促整改等，目的在于推动公共政策良性发展以及被监督者的个人发展;对抗包括监督者对被监督者的举报、诉讼、抗议、审查调查等，目的在于维护公众的合法权益或惩罚违规违法者。监督介入程度是决定监督性质的另一重要因素，这源于介入程度与监督信息的相关性。介入程度越深，所能获得的有效信息越充分，所施加的监督压力也就越大，从而越能深刻影响监督的真实效果。深度介入监督过程涉及对监督实践的全面了解，在事前、事中和事后都能不同程度地展开监督。与此相反，介入程度越浅，所能掌握的信息越有限，对被监督者的压力也就越小，从而越是难以达到预期的监督效果。

基于上述分析可以看出，监督方式和介入程度构成监督性质分析的两个重要维度，由此可以将监督分为四种类型：以合作方式深度介入监督过程的全面保护型监督;以合作方式轻度介入监督过程的简单保护型监督;以对抗方式深度介入监督过程的全面维权型监督;以对抗方式轻度介入监督过程的简单维权型监督。（见表1）传统研究分类中的单一监督类型，在新的框架里会面对新的分类。举例而言，信访监督存在以对抗方式维护自身权益的维权型监督，也存在以合作方式维护公共利益的保护型监督。其中，保护型监督又可根据维护公共利益的具体内容分为全面保护型和简单保护型。如果只是来信来访提出工作建议，可以归为简单保护型;如果来信来访之外，还提供科学论证，甚至参加听证会、协商会等，就可以说是全面保护型。此一分析框架的意义在于根据监督的性质将监督类型化，从而深化了对监督的认识。

二、党内同级监督的地方实践：一种保护型监督模式

监督类型划分的意义在于深化对监督性质的认识，形成维护公共利益的监督秩序，减少社会冲突和政治腐败。本研究试图以党内同级监督为例，分析保护型监督的作用机理。之所以选择党内同级监督，有三重理由：第一，同级监督面临现实的困境。党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的⑨，而党内同級监督是党内监督中一直存在的监督难题。习近平在2014年第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上指出：“这些年发生的一把手腐败问题，很少有同级纪委主动报告的。有的地方纪委领导甚至对反映同级党委领导干部问题的同志说：你不要讲了，我什么也没有听见。这种现象很不正常，必须有所改变。”⑩ 习近平的这一重要论述透露出同级监督实践中存在监督低效甚至不愿监督的问题。第二，同级监督难题亟待解决。在党的十九届四中全会上，党中央要求“重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度，破解对‘一把手监督和同级监督难题”{11}。提升同级监督的效果既是习近平总书记提出的重要问题，也是中国走向国家治理现代化必须解答的时代课题。第三，同级监督具有典型意义。党内同级监督呈现出明显的保护型监督特征，与传统研究中的对抗型监督思维形成了明显差异。

（一）以全面促保护：同级监督的阶段分析

“有法可依，有据可查”是推动各项监督的重要前提，各地区出台的同级监督意见和细则将有力地推动《中国共产党党内监督条例》中同级监督规定的落地，也为分析同级监督介入程度提供了原始素材。本研究的资料来源于对湖北省襄阳市、荆州市、恩施州或其下辖区、县、市的实地调研和文本分析。研究发现，各地对同级监督阶段的规定大体一致，但在内容的丰富性和程序的操作性等方面存在明显的差异。

为了建立可比较的模式，首先将同级监督划分为事前、事中、事后三个阶段，三个阶段又包括谈心谈话、重大事项报备、廉政风险提醒和问询、问题整改要求、重大决策参与、选人用人把关、问题线索上报、述责述廉评议等八个方面。在此基础上，对每一个方面根据内容的完备性和程序的细致性进行打分。每一个方面按四个等级打分，0分表示无此项，1分表示此项内容规定简单，2分表示此项内容规定丰富但缺少程序，3分表示内容规定丰富且程序细致。最后汇总得分，对每一地区的同级监督形成可比较的分值。（见表2）

从六个地方同级监督的阶段和内容可以看出：第一，同级监督以预防为主，涉及权力运转的各个阶段，是一种全面介入监督模式。在事前，形成制度化的教育和报备环节。在事中，进行程序性的民主讨论、民主决策，贯彻民主集中制的要求，同时建立及时整改的制度规范。在事后，有评价性的述责述廉和问题检查。总结来说，同级监督在监督介入上的重心是“抓早抓小、防微杜渐”，通过早提醒、早教育、早警示、早整改，突出预防作用，实现对公共政策合法性和科学性的全过程监督。第二，各地同级监督规定在内容的丰富性和程序的细致性上存在差异，反映出地方开展同级监督仍存在着一定的差距。从湖北六个地方同级监督的得分看，荆州市公安县、襄阳市襄州区、襄阳市宜城市在制度规定上得分较高，分别达到22、21、20分，而荆州市、恩施州来凤县、荆州市沙市区得分较低，分别为14、14、9分。得分最高的荆州市公安县纪委开展同级监督的意见和细则中，对监督的内容和程序进行了详细规定，而得分最低的荆州市沙市区，一些常规的同级监督内容，如谈心谈话、问题整改要求、重大事项报备等未写入文件，同时文件对纪委“三重一大”监督的规定较为粗略，缺少详细的流程。

程序本身是一种权力，同级监督三个阶段、八个方面的介入过程展示了同级监督的全面性，而其对公共政策制定、执行、评价的早期介入展现出明显的保护性目的。以全面促保护，是同级监督阶段分析的显著特征。

（二）以合作促发展：同级监督的方式分析

党内同级监督是中国政党国家体制下的独有监督形式，在党和国家监督体系中扮演着重要角色。实质上，同级监督就是要履行党委的主体责任和纪委的监督责任，发现同级党委及其成员在政策制定和执行过程中的问题，通过及时纠偏、警示教育等方式增强权力运行的合法性、合规性、合理性，推动“形成科学管用的防错纠错机制，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”{12}。同级监督的目的在于维护公共利益以及保护党的领导干部资源，其依赖于提醒、教育、预警等机制，这就决定了同级监督的方式以合作为主。

第一，从政策制定的角度看，同级监督旨在发挥党委及其成员，尤其是纪委的风险研判能力，通过专业审议、重大事项讨论等方式，提升政策的科学性。在“以竞争促发展”的政治经济模式下，地方决策者具有强烈的政绩冲动，也容易引发“形象工程”“面子工程”等问题，严重影响打赢“三大攻坚战”等中央重大决策的落实。而在既有监督体系中，巡视巡察、纪律监察、审计、信访等监督形式更多是事后监督，预防决策失误恰恰是同级监督发挥作用的重要空间。例如，恩施州来凤县纪委针对县委关于公路“建养一体化”项目涉及资金量大、可能带来较大政府债务风险的问题，纪委书记果断在县委常委会上提出异议。与此同时，来凤县纪委向恩施州交通运输局、恩施州财政局等部门发函请求指导。在职能部门的专业支持下，在请示州政府后，来凤县及时修订了地方重大公共政策，将原计划实施的3个项目取消了2个，项目资金从25.9亿元减少到16.71亿元。对于地方大型工程，如果仅仅依赖于巡视、信访、媒体等事后监督，一旦发生严重的债务风险，伤害的不仅是地方民生，也会引发区域性甚至集体性风险。

第二，从政策执行角度看，同级监督旨在从权力行使过程中发现问题、整理问题、反馈问题，使权力运转规范化、法治化。在国家深度转型过程中，国家权力是转型的重要推动力，而同级监督适应了法治时代对权力运转过程的要求。作为一种监督类型，同级监督的特殊性在于作为监督对象的同级党委成员是地方发展的重要决策者，也是影响政策执行效果的关键少数。习近平强调：“加强和规范党内政治生活，加强党内监督，必须从领导干部特别是高级干部做起。这是由领导干部特别是高级干部执掌重要权力的特殊地位所决定的，也是由领导干部特别是高级干部发挥示范作用的特殊职责所要求的。”{13} 而完成这一要求的关键之一是在党委会、党的常委会等权力平台上实行监督。同级监督无疑满足了此要求，并且通过公开讨论、书面要求、正式参与等机制推动着决策的科学化和合法合规。

第三，从政策结果角度看，同级监督旨在聚焦问题背后的制度失灵或程序缺失，助力地方治理水平的提升。同级监督具有以点带面、以案促改的显著特点，同级监督的解决方案并不局限于一时一地，而是寻找问题背后的制度和生态根源。例如，荆州市公安县纪委针对个别精准扶贫项目工程承包给无相应资质的公司和个人的问题，向县政府发出建议书。作为回应，县政府制定了《公安县财政扶贫资金项目精细化管理实施办法》《公安县扶贫资金项目公示公告实施细则》《公安县建档立卡贫困村基础设施和公共服务建设项目行政审批暂行办法》，对精准扶贫项目的财务管理、项目审批、结果公示、监管责任等形成制度化规定，为清廉、高效、透明的精准扶贫项目实施提供了制度保障。从这一典型案例可以看出，同级监督除了解决具体问题，更看重修复政治生态和提高治理水平，成为地方健康发展的助推器。

第四，从政策主体角度看，同级监督旨在寓干部保护于监督之中。随着责任政府建设的稳步推进，失责必追、追责必严成为党管干部的重要原则。尽管干部队伍的法律意识、规则意识日益强化，但仍存在一些干部对法律和规则认识不清、重视不够的问题，而这也潜藏着干部被追责问责的风险，进而可能导致干部资源的浪费以及影响干部队伍的稳定。习近平指出：“过去形成了这么一种现象，就是不到违法的程度大家都可以‘包容、‘宽容，到了违法就由他去吧。这是对党和干部不负责任的表現。”{14} 《中国共产党问责条例》强调“严管和厚爱结合、激励和约束并重”以及“惩前毖后、治病救人”的问责工作原则，同级监督正是通过全程监督，尤其是事前事中对议事规则、法律法规要求、政治风险等因素的把关，避免干部犯不必要的过错。

（三）作为保护型监督的党内同级监督

从对同级监督介入程度和监督方式的分析可以看出，党内同级监督属于典型的全面保护型监督。同级监督形式多样、内容全面，目的在于推动党和国家重大政策的落地和执行，把握地方发展的科学方向，维护地方干部的清正廉洁。与此同时，同级监督并不是对立型监督，而是合作型监督，它以民主、合作、协商等为原则，借助专业知识、多元主体、法律保障等力量，推动政策科学化、制度规范化、执行法治化。

三、保护型监督何以可能：党内同级监督的困境与出路

党内同级监督是对地方核心政策制定者和执行者的监督，在党和国家监督体系中发挥着重要的作用，也是完善国家治理体系的必然要求。同级监督以合作方式为主，介入监督过程的多个阶段，是一种典型的全面保护型监督。“合作”减少了监督过程的冲突性，“全面”增强了监督过程的有效性，但为何同级监督实践中依然面临诸多难题？又该如何突破这些难题？对这些问题的思考，有助于我们进一步回答保护型监督何以可能的问题。

（一）从“书记支持”走向“领导责任”：法治监督

同级监督是同级党委所有成员的共同责任，其中党委书记和纪委书记又肩负关键之责。纪委监督同级党委是党章赋予的神圣权力和义务，并且同级监督是一种保护型监督，以合作方式维护公共利益。尽管如此，同级监督一直面临着监督的权威来源问题。在同级监督中，同级纪委对同级党委负有专门监督责任，但同级党委书记以及作为行政正职的党委副书记在位次、权威上都高于纪委书记，同级党委常委其他成员也与纪委书记有着同等的权力地位。正是由于这种权力位阶的影响，在调研中各地普遍反映同级监督是否做得好取决于同级党委书记和上级纪委书记的支持力度以及同级纪委书记的监督技巧和监督勇气。但问题在于，这种支持、技巧和勇气，都是一种个体性、人格化的因素。作为一种监督手段，同级监督不能依赖于个体性、人格化的因素，而要依赖于制度化的权威和非人格化的约束。开展同级监督必须以依法依规监督为根本原则，重塑监督权威。要变“书记支持”的权威来源为“领导责任”的权威来源，在此基础上严格履行“一岗双责”“失责追究”等法律法规要求，探寻法治监督的优化路径。

（二）从“一言堂”走向“一套班子”：民主监督

保护型监督真正取得实效，依赖于领导者在公共决策中的集体参与和协商，而其背后是民主集中制的贯彻落实。早在1956年，邓小平在党的八大《关于修改党的章程的报告》中就指出：“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活”{15}。党内同级监督实践中的阻力在于“一言堂”现象仍然盛行，其实质上是对党的民主集中制的破坏。“一言堂”现象是党内政治问题的根源，也正是同级监督所要解决的问题。然而，也正是“一言堂”现象阻碍了同级监督的实施及其效果，这就形成了一个死循环。破解“一言堂”，要点在于推动党内民主，发挥“一套班子”的作用。习近平强调：“一个班子强不强、有没有战斗力，同有没有严肃认真的组织生活密切相关。要认真落实‘三会一课、民主生活会、领导干部双重组织生活、民主评议党员、谈心谈话等制度，加强经常性教育、管理、监督。”{16} 要改善同级监督的效果，就必须从“一言堂”的决策模式走向“一套班子”的决策模式，实质上也就是要真正落实党的民主集中制的组织原则。

（三）从“单兵之王”走向“众人拾柴”：多元监督

监督的基础在于信息。对同级监督来说，同级党委成员具有接近权力运作的“距离优势”，但仅靠党委成员或同级纪委系统，而忽视了更为广大的政策利益相关者，无异于舍本逐末。在治理分工日趋专业化的背景下，尤其是面对腐败技术化、隐蔽化的现实，同级党委成员之间的信息优势也会大打折扣。针对调研中反映出的同级监督中纪委不善监督的问题，务必从同级监督的定位和价值出发，明确纪检人员是问题的发现者、提醒人，而非专业的分析师，也不是最终的决策者。因此，纪委书记不必成为“单兵之王”，纪委需要做的是整理不同的利益诉求，借助专业力量进行风险研判，提供审慎的监督意见。在治理精细化和复杂化的背景下，对搜集监督信息的要求也越来越高。同级监督需要通过多元协同的方式，发挥纪委、职能部门、专业智库等多方优势，提出精准、专业的监督意见，为发展保驾护航。因此，党内同级监督需要和巡视巡察、纪检监察、信访、媒体等监督形式结合，利用其他形式所提供的信息资源不断走向开放监督。

（四）从“制度摆设”走向“制度权力”：程序监督

同级监督形成了多种形式，也存在制度空转或制度失灵等问题。比如，一些地方在“三重一大”监督中存在着变事前事中监督为事后补办手续的现象，这就削弱了全程监督的意义;谈心谈话监督中存在着回避真问题、做老好人的现象，这就消解了其提醒、教育等保护功能。除此之外，现实中还存在着述职述廉评议因结果无法运用从而沦为“走过场”的问题。这些制度空转问题的背后是程序的权威性不足，而程序权力是监督权力运行的重要保障。严密的监督程序既是责任，也是权力。程序优化的目的在于解决同级监督中作风不实、监督不力等问题。例如，“三重一大”是涉及地方发展的重要工作，也是腐败问题的高发点。为了发挥同级监督在落实“三重一大”制度中的功能，必须将事项审议前的内容传阅机制、问询—回应机制，审议中的决策叫停机制、民主讨论机制，审议后的跟踪反馈机制、效果评估机制等内容做实做细。因此，应该重塑党内同级监督的各种程序，使监督制度更加严密、更具威力，使监督程序更具操作性、针对性。

（五）从“地方试验”走向“压力推动”：考核监督

任何制度和体制都不是完美的，重要的是提高制度修复能力和体制学习能力。同級监督不是新形式，问题在于如何推动同级监督切实履责。在同级监督未正式提出以前，谈心谈话等监督形式已经实际采用，但同级监督正式提出后，纪委监督同级党委尤其是同级党委“一把手”的责任更加明确。在同级监督中，工作提醒书、廉政风险通知书、工作整改通知书等多种监督形式的运用显著压实了纪委的监督责任，提升了地方整体治理成效。建立考核责任制，是各级党委进一步开展党内同级监督工作的重要抓手。在压力型体制下，推动地方之间围绕中心工作展开竞争，是形成有效治理模式的有益经验。推动同级监督更进一步开展，必须着手建立一套考核评比体系，使地方竞争目标从单纯的GDP增长转向高质量发展，以此也形成更加完善的同级监督形态。

结论：保护型监督的效度与限度

本文从监督性质的视角对党内同级监督作了一项新的理论分析尝试，突破了简单的主体划分研究传统，又强调了合作监督的价值与可能性，将同级监督放到保护型监督的框架中进行分析，深化了对同级监督的认识。开展同级监督是党的自我革命的重要体现，在一个带有传统的自我监督特征的廉政制度体系下，党内同级监督的改革与完善具有重大意义。党内同级监督作为一种全面保护型监督，可以发挥多元主体的信息优势和治理智慧，为决策科学化奠定基础。党内同级监督是中国“共识型决策”{17} 的体现，实质上也反映了中国协商民主的发展水平。与此同时，对领导干部的预警、提醒、教育和轻度惩戒，实质上是对领导干部的保护。同级监督的功能为理解保护型监督的效度提供了鲜活的例子。

必须强调的是，保护型监督无法替代对抗型监督和权力制约，相反，保护型监督的有效运作依赖于对抗型监督和权力制约的制度保障。缺乏制约和惩治的权力主体，也难以对保护给予正向反馈。因此，党内同级监督的限度在于其功能发挥需要建立在党和国家监督体系不断健全与完善的基础之上。推动党内同级监督的发展除了同级监督自身的改革之外，还要求整个监督体系和监督能力的现代化。权力监督是一项全局性的政治工程。

注释：

① 金太军、张劲松、沈承诚：《政治文明建设与权力监督机制研究》，人民出版社2010年版，第370页。

② 吴家庆、刘厚见：《我国当前的信访乱象及其治理》，《湖南师范大学社会科学学报》2015年第3期。

③ 陈国权等：《权力制约监督论》，浙江大学出版社2013年版，第30页。

④[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，广西师范大学出版社2015年版，第445页。

⑤ 周淑真、孙润南：《悬浮议会、全民公投和政党政治结构性问题》，《政治学研究》2019年第4期。

⑥[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，商务印书馆2013年版，第264页。

⑦⑨{12}{16} 《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第186、187、185、182页。

⑧ 王若磊：《“保护性监督”抑或“对抗性监督”？》，《人民之声》2014年第8期。

⑩ 中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版，第112页。

{11} 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度

推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。