我国国家级自然保护区执法能力现状研究

张昊楠 张星烁 卢琳琳 周大庆*

(1.生态环境部南京环境科学研究所，南京，210042；2.中国野生动物保护协会，北京，100714)

执法是自然保护区管理机构的基础性但极其重要的工作之一，是实现自然保护区有效管理的重要手段[1]，对于保护自然资源、维护生态安全、促进保护区与社区协调发展等具有重要意义。在建设生态文明、打造美丽中国的新形势下，自然保护区执法工作的重要性与日俱增。然而，显著的执法成效既需要法律法规的配套指导，又需要执法队伍的能力到位，还有赖于执法对象的积极配合。目前，我国涉及自然保护区执法的实施主体较为多样，除自然保护区管理机构外，还涉及生态环境、林草、农业农村、自然资源等部门的相关执法机构[2-3]，尚未形成合力。2018年12月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，其明确将林业部门对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的执法权整合纳入生态环境保护综合执法，其对于自然保护区执法改革具有重要意义。此外，森林公安曾经是自然保护区的一支重要执法力量[4]，其转隶公安部后，一定程度上削弱了自然保护区内行政执法力度，甚至导致部分自然保护区暂时出现执法真空。

针对当前自然保护区执法能力弱、制约因素不清等问题，本研究以49个国家级自然保护区为研究对象，通过系统调研，较为全面地摸清了其执法资格现状，划分了执法模式，查明了其在执法方面面临的主要问题和诉求，并提出了相关对策建议，以期为自然保护区执法改革指明方向，为提升全国自然保护区执法能力提供技术支持。

1 研究对象

研究对象为49个国家级自然保护区，涉及23个省(区、市)，其数量和面积分别占我国国家级自然保护区总数量和总面积的10.3%和15.43%；除古生物遗迹类型之外，涵盖了我国其余8种自然保护区类型(表1)。综合考虑数据的获得性、完整性，49个国家级自然保护区中，以原环保部门管理的自然保护区为主，涵盖部分原林业部门的自然保护区。

表1 本研究调查的49个国家级自然保护区概况

续表1

2 研究方法

通过实地调研、电话咨询、问卷调查、专家咨询等方式，全面系统地调查49个国家级自然保护区的执法能力现状。调查内容主要包括执法依据、执法资格、罚没款返还、执法面临问题等4个方面。

2.1 执法依据

执法所依据的法律法规；执法依据是否存在漏洞，可实施性如何。

2.2 执法资格

是否有执法证；是否有执法授权；是否有独立执法所需的财政账户和专用票据；是否能独立出具处罚决定书或直接罚款。

2.3 罚没款返还

地方财政是否将部分罚没款返还保护区；如有，返还比例是多少。

2.4 执法面临问题

保护区在日常执法过程中面临的主要问题或诉求。

3 结果

3.1 国家级自然保护区执法模式

基于执法证、执法授权、执法所需财政账户和专用票据、执法手段等因素，将国家级自然保护区的执法模式划分为4种类型，分别为：独立执法型、部分执法型、依赖执法型、无执法型。执法能力上看，独立执法型最强，其次为部分执法型、依赖执法型，无执法型最弱。4种执法模式的具体特点如下。

(1)独立执法型：一般有省(区、市)法制办或法制委颁发的执法证，有处罚所需的财政账户和专用票据，具备根据《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《条例》)、“一区一法”等独立开展执法工作的能力。

(2)部分执法型：一般有执法证，在相关部门的授权下，通过下达处罚告知书、责令限期改正通知书等形式开展执法工作；一般没有直接处罚所需的财政账户和专用票据，须由相关部门配合完成整个执法流程。

(3)依赖执法型：一般有执法证，但没有地方政府或相关部门的执法授权，其执法职能主要体现为监督检查和调查取证，然后移交当地政府或自然资源、生态环境、林草等部门，由政府以及相关部门完成执法。

(4)无执法型：大部分没有执法证，也没有地方政府或相关部门的执法授权，发现违法违规行为只能劝阻或上报；部分保护区基本不执法，也不组织联合执法，近乎处于执法真空状态。

研究发现，49个国家级自然保护区中，具有一定执法权(包括独立执法型、部分执法型和依赖执法型)的自然保护区有32个，占总数的65.3%；其中独立执法型16个，部分执法型7个，依赖执法型9个。没有执法权的自然保护区有17个，占总数的34.7%，比例较高(图1)。

研究显示，4种执法模式在我国有较为明显的地区分布差异。例如，东北地区9个国家级自然保护区中有7个属于独立执法型，占比77.8%，是7个地区中最高的，执法能力最强；西南地区10个国家级自然保护区中有8个属于无执法型，其余2个为依赖执法型，执法能力最弱；华东地区7个国家级自然保护区中，没有独立执法型(表2)。

表2 49个国家级自然保护区4种执法模式的地区分布

3.2 国家级自然保护区执法依据现状

具有一定执法能力的32个国家级自然保护区中，新疆罗布泊野骆驼等21个自然保护区主要将《条例》作为执法依据，占总数的65.6%；湖南乌云界等6个自然保护区以“一区一法”开展执法，占总数的12.2%；黑龙江八岔岛等4个自然保护区依据林草、渔政等相关部门的法律法规(如《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国野生动物保护法》等)开展执法，占总数的8.2%；甘肃张掖黑河湿地自然保护区同时依据《条例》和《甘肃省湿地保护条例》开展执法。

3.3 国家级自然保护区执法资格现状

执法证方面，约70%的自然保护区有执法证，比例较高，但单个自然保护区拥有执法证的人员数量不一，有的自然保护区仅1—2名人员有执法证；仅45%的自然保护区管理机构获得了地方政府或相关部门的执法授权，具有执法主体资格(图2)。49个国家级自然保护区中，13个自然保护区有处罚所需的财政账户，15个自然保护区有处罚所需的专用票据，分别占总数的26.5%和30.6%，比例很低。执法手段方面，40.8%的国家级自然保护区能出具处罚决定书，36.7%的自然保护区能直接罚款，比例偏低(图2)。

3.4 国家级自然保护区罚没款返还现状

具有一定执法能力的32个国家级自然保护区中，9个自然保护区从未有过罚没款，占总数的28.1%；15个自然保护区的罚没款完全上缴财政，不返还保护区，占总数的46.9%。罚没款先上缴财政，然后按一定比例返还的自然保护区仅有8个，占总数的25.0%，分别为：内蒙古图牧吉、辉河、锡林郭勒草原、科尔沁、西鄂尔多斯、新疆罗布泊野骆驼、辽宁丹东鸭绿江口湿地和湖南乌云界国家级自然保护区。

就返还比例而言，最高的100%返还，如内蒙古辉河自然保护区；最低的50%返还，如新疆罗布泊野骆驼自然保护区；有的视地方财政状况实行弹性返还比例，如内蒙古科尔沁自然保护区的返还比例为50%—100%。

3.5 国家级自然保护区执法面临问题

经调查和归纳总结，国家级自然保护区在日常执法中普遍存在以下问题。

一是违法成本低、法律法规存在漏洞且可实施性差。突出表现为：①处罚额度低，缺乏强制手段，无法形成有效震慑。《条例》制定于1994年，受限于当时社会经济的实际情况，其第三十四条和第三十五条限定了罚款额度，最低100元，最高10 000元。但是，《条例》制定距今已有26年，从现在来看，其处罚额度明显不足，违法成本太低，行政执法无法形成有效震慑，导致部分违法主体在缴纳罚款后仍未停止违法行为。②法律法规体系不完善，《条例》细则未配套，不具备可实施性。《条例》虽然明确规定了处罚的事由，如砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等，但并未规定针对处罚事由的裁量细则，实际执法时可操作性差，对于社区基本生产生活所需的放牧、耕作等容易“一刀切”，甚至使保护区内居民处于普遍违法状态。另外，有的明显污染环境的行为(如水域围网养殖)并未列入，导致自然保护区管理机构陷入明知其违法却不能执法的尴尬境地。

二是执法队伍缺乏资质或授权、执法能力不足。突出表现为：①地方政府或主管部门未根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定进行授权，导致自然保护区管理机构未获得执法主体资格，无法获得独立执法权。由于不是执法主体，保护区管理机构在执法过程中需不断与主管部门协调，执法效率低；执法主体不明确，导致联合执法时职能受限，协调难度大。②执法力量不足，流程不规范，设施设备缺乏。国家级自然保护区人员编制相对较少，执法力量严重不足、设施设备缺乏、资金来源不稳定、执法手段有限、执法流程不规范等问题较为突出，执法能力整体偏弱。

4 讨论

近年来，通过中央生态环境保护督察、“绿卫”森林草原执法专项行动、“绿盾”自然保护地监督检查专项行动等，我国自然保护区执法方面的诸多问题逐步显现和暴露，其中执法能力对执法成效有非常重要的影响，亟须加快推进改革。

我国的自然保护区法律法规建设尽管起步较早，但法制程度尚处于未完善阶段。大部分国家级自然保护区以《条例》为执法依据，但是由于《条例》制定时间较早，相关规定较为宏观而模糊，在执法主体、事项、额度、生态补偿等方面已不能满足新时代自然保护区管理的需求，遇到很多具体问题时往往无法可依，亟须修订[5]。例如，《条例》规定在保护区内禁止砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动，与海洋类型自然保护区相关的只有挖沙和捕捞两种，而围网养殖却不包括其中。广西合浦营盘港-英罗港儒艮自然保护区拥有完全执法权，面对围网养殖这种违反《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国渔业法》等法律法规且大量存在的违法行为，只能取证调查，然后通过公函的形式移交，无法直接处罚。

执法模式方面，无执法型的国家级自然保护区在4种执法模式中占比最高，这些保护区在日常管理中以劝阻、说服教育为主，基本不执法，难以满足自然资源管护的要求。执法证和执法授权方面，虽然约70%的自然保护区有执法证，但是有相关执法授权的自然保护区管理机构不足一半。由于绝大部分自然保护区管理机构是事业单位性质，无法作为行政处罚的执法主体，如果没有地方政府或相关部门的执法授权，即使管理人员有执法证，也不能正常执法。自然保护区执法队伍缺乏顶层设计和制度设计，是造成全国自然保护区系统内执法模式、执法证和执法授权等诸多不统一的根本原因。

财政账户和专用票据方面，拥有财政账户和专用罚款票据能大大提升保护区的执法效率。没有专用财政账户，保护区执法时需协调环监执法大队、林草、渔政等多个单位或部门，不仅程序繁琐，还面临多部门协调问题。另外，自然保护区一般位于偏远地区，收到行政处罚决定书后去银行缴纳难度较大，往往无法执行，尤其是对于居无定所的渔民而言；如有财政部门统一制发的专用罚款票据，可依据行政处罚简易程序，当场缴纳，提高执法效率。研究发现，国家级自然保护区拥有财政账户和专用罚款票据的比例很低，相应的执法手段也有限，大部分保护区不能出具处罚决定书或直接罚款，影响执法效率。

罚没款返还方面，保护区执法产生的罚没款总额一般不高，返还手续较为复杂，大部分保护区管理机构对执法罚没款返还问题关注较少，部分自然保护区甚至明确表示不需要返还。相较于罚没款是否返还，自然保护区管理机构更关注有无执法权、提升罚款额度、增强执法能力等。

5 对策建议

通过调查49个国家级自然保护区，本研究基本确定了我国国家级自然保护区执法的一些共性问题。根据自然保护区的执法能力现状，笔者提出如下建议。

第一，充分考虑当下执法成效和现有问题，通过立法修法加强法律法规体系建设。积极推进《条例》修订或自然保护地法、国家公园法制定工作，提高处罚额度，从根本上完善执法依据；另一方面，积极推动“一区一法”建设，相关罚则在与上位法不冲突的前提下，根据自然保护区的实际情况，明确执法证、执法授权、执法程序等执法细节，分门别类做好裁量细则，便于一线执法人员开展执法。例如，内蒙古辉河国家级自然保护区管理局通过制定《规范行政处罚自由裁量权实施细则》，明确了采挖药材、捡拾鸟蛋、狩猎、非法捕捞、保护区内采石挖沙、破坏保护区界碑、界桩和宣传牌、未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理、保护区内勘探等行为的具体裁量标准，细化了不同违法违规行为的处罚力度，大大增强了保护区执法的可操作性，对于全国自然保护区执法工作有重要借鉴意义。

第二，加强顶层设计与制度设计。可参照美国国家公园的管理模式[6]，鼓励地方政府或相关部门根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定充分授权保护区管理机构执法主体资格，由自然保护区管理机构负责保护区范围界限内的执法活动；在紧急情况或特别事件期间，其他机构(如生态环境、自然资源、公安等)可作为特别警察提供辅助性执法。

第三，强化执法队伍能力建设。按照《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的要求，加快推进生态环境综合行政执法改革，充实基层执法力量，填补因森林公安转隶等带来的自然保护地执法空缺。着力增加自然保护区管理机构人员编制，充实管护队伍；增加资金投入，将自然保护区这项全民公益事业纳入国家和地方财政支持范围，提供持续保障；加强执法培训，包括执法程序、法条适用、取证移交等相关内容，提升执法能力[7]。鉴于大部分保护区处于偏远地区，且保护区管理机构一般没有强制执法能力，应与地方财政部门沟通，为保护区执法设立专用账户和小额专用收据，甚至移动账户，便于现场收缴，解决执行难问题。

致谢：非常感谢所有参与调查咨询的49个国家级自然保护区的管理人员，感谢你们的信任、支持和帮助，人员众多，不便一一列举，在此一并表示诚挚谢意。