能源宪章最新动向：洞察与借鉴*

杨晓锋

(中国石油大学(北京) 国际石油政治研究中心 北京 102249)

0 引 言

能源是人类社会生存与发展必不可少的资源，而能源安全直接关系到国家安全,故习近平总书记早在2014年就提出了“四个革命，一个合作”的能源安全新战略[1]。我国虽已成为世界能源第一生产大国，但能源安全问题依然严峻。突出表现为: 一是我国已成为世界上能源消费和进口第一大国,油气对外依存度持续增长。2019年，石油消费6.50亿吨，国内原油产量1.91亿吨，进口原油5.072亿吨，原油对外依存度已超过70.8%；天然气产量1 776亿立方米，消费量3073亿立方米,进口天然气1 325亿立方米，对外依存度43%[2]。二是煤炭在能源消费结构中的比重略有下降, 但依然过半，为57.7%，且尚未达到峰值。石油、天然气、一次电力及其他能源的消费比重分别提升至18.9%、8.1%和15.3%[3]，石油的碳排放也未达峰。 三是受气候变化影响，我国同样面临西方国家所提出的能源安全、经济竞争和环境可持续的三重困境。四是作为《巴黎气候变化协定》缔约方，中国承诺力争在2030年前使碳达峰，在2060年前实现碳中和。为履行这些承诺，碳减排的任务和压力不容小觑。

在当今世界政治经济动荡变革的形势下，能源安全的域外因素更不容忽视:其一，受新冠疫情影响而出现的国际油价突破底线的大幅波动,不仅展示了大国间对能源的政治博弈，也凸显了我国作为世界上最大的能源消费国对国际能源市场话语权的缺失。其二，为维护国家能源安全，我国一方面拓宽油气进口的多元化，坚持海陆并举；另一方面在传统运输基础上，不断加大陆上油气管线的跨国合作建设。如中哈原油管道、中国—中亚天然气管线、中俄原油管道、中缅油气管线。但是，这些能源供应协议多是双边的，易受双边关系以及资源国时局影响，缺乏稳定性和长效性。如何化解这一风险就是一个问题。其三，近年来，随着世界能源供求格局的重大变换，我国的能源安全风险不仅有传统的供应安全风险问题，也面临着非传统安全、能源投资的政治法律风险以及化石能源消费的环境约束等新安全风险。最后，既有的由美欧和欧佩克主导的国际能源治理体系日渐式微，已不能很好解决全球面临的能源问题。而新的全球能源治理机制和多边合作机制尚未成型，全球能源治理框架的形成需要中国和印度等能源消费大国和新兴经济体的共同参与。既有的主要国际组织在能源领域的作用也十分有限。如国际能源署(IEA)和石油输出国组织(OPEC)、天然气输出国组织(GECF)仅分别代表发达的能源消费国和油气生产国的利益；国际能源论坛(IEF)尽管是石油生产国与消费国共同参与的组织，但属于对话性质的协调平台，缺少法律约束力；世界贸易组织(WTO)等以全球经济、贸易治理为主的国际组织也涉及能源治理问题，但影响力有限。

相比之下，被誉为“能源领域的WTO”之称的国际能源宪章组织则具备以下三大优势：一是以国际条约为基础，法律约束力强；二是涉及整个能源产业链，涵盖各种能源种类，成员广阔；三是侧重于能源投资的保护，其争端解决机制施行无差别对待原则。 基于此，中国在2001年成为该组织受邀观察员国的基础上，于2015年签署《国际能源宪章宣言》，成为其签约观察员国。

中国是否加入《能源宪章条约》以及加入后有什么样的利与弊，学者们对此争论不休。有主张加入的，认为利大于弊[4]；也有提出异议的，认为《能源宪章条约》适用范围模糊，强制争端解决机制缺乏公正保障[5]。

为保障国内经济社会发展所需能源资源的稳定供应，中国能源企业早在上世纪末就开始走出去，进行海外能源投资。而“一带一路”倡议的核心就是要加强与这些沿线国家的经济合作，尤其是能源领域的投资和基础设施连接建设，以此来维护我国的能源供应安全。但随之而来的问题就是如何降低中国海外能源投资的各种风险。另外，为了使能源尽快转型，当前进行的立法和政策改变很有可能影响到有关外资能源投资的法律和政策一致性。那么外资在中国能源领域的投资所带来的风险也是一个不容忽视的现实问题。

如何化解中国油气能源对外依存过高所带来的安全风险，怎样看待《能源宪章条约》对我国能源安全影响，本文尝试通过阐述能源安全范式的演变、我国面临的能源安全形势，分析《能源宪章条约》的签订背景、主要内容和作用、存在问题及在中亚的动向来予以解析。

1 能源安全:新的挑战

在世界政治经济动荡变革的形势下，能源安全不容忽视。作为世界上能源生产、消费和进口第一大国，我国油气对外依存度持续攀升，却对国际油气市场价格波动毫无话语权，这必然危及国家能源安全，严重影响国民经济发展、社会稳定和居民生活水准。因此，为保障经济社会所需的清洁低碳能源的持续、可靠供给，我国既有必要对内改革现行能源体制，加快能源转型,更应对外加大能源合作,顺应时代潮流和科技发展,积极融入国际能源组织,参与国际经济治理。

1.1能源安全范式的演变能源安全术语自1973年石油危机首次被提出以来，历经近50年的发展演化，迄今为止仍未达成共识。究其原因，不外乎研究主体的身份、研究问题的视角和方法、研究对象本身的内涵和外延不断拓展这三个方面的缘故。

1.1.1 传统能源安全观——供应安全 美国学者丹尼尔·耶金(Daniel Yergin)指出:“认同能源安全的重要性并不意味着同意能源安全的含义。石油消费国宣称，它们需要‘供应安全’——以合理价格获得能源的可靠性和可用性。出口国家则谈论‘需求安全’——充分进入市场和消费者以证明未来投资的合理性(并保护其国家收入)。对欧洲来说，今天的关注点不是石油，而是天然气以及对俄罗斯天然气依赖的争论”[6]。尽管如此，他提出的能源安全是指以可以接受的价格获得充足的能源供应的概念被广泛接受[7]。譬如国际能源署(IEA)认为能源安全是指以可负担的价格不间断地获取能源资源[8]。

2007年国务院发展研究中心发布的《中国能源发展战略与政策研究》中指出能源安全是指当前与未来国民经济与社会发展的能源需求在时间、数量、价格、品质四个方面的满足程度，以及国家消除能源威胁与风险的能力。而石油安全是指“一个国家或地区可以及时、足量、经济地获取石油供应，以保障经济社会平稳、健康运行和持续、协调发展的能力和状态”[9]。

另外，传统能源安全以防止能源供应中断为重心。随着恐怖主义全球化和常态化，防范能源的非传统安全成为重点，于是将能源安全扩展至各国的能源基础设施和供应链。维护能源的来源稳定、运输通道安全和基础设施安全也是能源安全的重点内容。

1.1.2 综合的能源安全 在传统模式下，能源安全与能源独立直接相关。目前只有美国、巴西和加拿大等少数国家理论上可以实现能源独立。对大多数国家而言，它们仍然摆脱不了对进口能源的依赖。要想实现能源自给自足是不可能的，唯一可行的就是降低石油与经济的直接相关性，特别是与运输的关联性。页岩革命证明，石油确实是一种可替代的商品。以前石油是作为运输燃料而发挥着战略物资作用。人们可通过技术创新，引入新能源从而开放燃料竞争，如电动汽车、混合动力汽车、氢能汽车等，就可使石油回归普通商品的属性。这种通过科技革命提高能源效率以及资源的区域化趋势就是能源安全新范式的开端[10]。

更重要的是，随着能源生产与消费方式对环境和气候变化的严重影响，人们开始关注能源的综合安全。这一方面表现为各国纷纷采用新技术发展低碳能源、可再生能源,调整能源消费结构，降低化石能源的比例，另一方面就是各国更加注重国际能源合作。对此，可以说能源安全是一个高度依赖语境的概念。它主要包含能源的可获得性、基础设施、价格、社会影响、环境、治理、能源效率及强度七个方面。其中，能源的可获得性排首位，其次是基础设施和能源价格[11]。

1.1.3 清洁低碳、节能提效和智能化的能源安全 如果说传统的能源供应安全强调 “有的买”和“用得起”，能源基础设施或供应链安全注重“运得回”，综合的能源安全主张多种能源“用得安全”，那么，在以新能源替代化石能源这一能源转型大背景下，新的能源安全范式强调能源形态将由化石能源转变成新能源，能源技术将由资源优势主导能源资源型发展为技术主导的能源技术型，能源结构将由一次能源的直接消费为主调整为电气化的二次能源占主导地位，能源管理将从集中式利用演变为智能化均衡用能[12]。

在这一范式下，能源安全比传统能源安全和综合安全有更多内涵和外延。它实现了以下转变：一是从单一安全转向全面安全。传统能源安全以石油安全为核心，新的能源安全在关注石油安全的同时，更多地转向天然气、可再生能源、新能源和电力等能源的多元互补的整体安全。二是从短期安全转向长期安全。即传统能源安全主要应对市场供应中断，新能源安全在强调应对市场供应中断的基础上，注重能源供应的可持续性，更加注重能源安全与经济竞争力、环境可持续性之间关系。从仅强调能源供应安全，转向注重能源生产和供应的清洁低碳、能源消费的节能减排提效、能源技术创新和能源体制变革 。三是从一国的能源安全转向区域直至全球的能源安全，注重能源安全的国际性。尽管各国能源资源禀赋、能源生产能力、消费结构和进出口依存度不同，但地球上的能源资源毕竟有限，各国只有参加国际能源组织，缔结多边条约，加入全球能源治理行列，才能保障各自的能源安全。因此新的能源安全侧重于能源供应安全和能源需求安全之间的相互依存性。

1.2中国能源安全形势

1.2.1 油气等能源储产比低于世界平均水平，一次能源生产和消费中原煤仍占边壁江山 世界主要能源资源储量分布极不均衡。其中,世界油气探明储量主要集中在中东、美洲、非洲和独联体。截至2019年，我国石油探明储量仅占全球总量的1.5%，储产比18.7年,远低于世界平均水平49.9年；天然气探明储量占全球的4.2%，储产比47.3年，也低于世界平均水平49.8年。即便是煤炭资源，中国探明储量是1 416亿吨，占全球的13.2%，储产比为37年，也远低于世界平均水准132年[2]。

当前，世界油气产量主要集中在中东-独联体和美洲两个油气生产带。2019年，中国石油产量仅占全球的4.3%，天然气产量是1 716亿立方米，占当年全球的4.5%[2]。世界煤炭产量主要集中在亚太地区、北美、独联体国家和欧洲。2019年，中国煤炭产量为38.46亿吨(79.82EJ)，占全球产量的47.3%，煤炭消费量为81.67EJ，占全球煤炭总消费量的51.7%[2]。相应的，我国的能源消费结构仍以煤炭为主导，只是比重略有下降。

1.2.2 能源供给制约较多，油气对外依存度持续上升 随着国民经济的快速发展和人民生活水准的不断提高，能源需求不断攀升。但国内先天的能源禀赋制约了能源自给能力,于是我国不断加强能源领域的国际合作，加大能源供应，能源对外依存度不断攀升。石油和天然气尤其如此，预计未来油气仍将保持较高的对外依存度。因此，确保中国油气进口安全是保障能源安全的关键。其中，石油主要来源地有中东、俄罗斯、非洲、南美和东南亚。这里面既涉及来源地安全问题(国内冲突、恐怖主义)，也涉及运输通道安全(霍尔木兹、马六甲海峡)问题[13]，更涉及石油是金融衍生品问题，其价格易受美元汇率变化而出现剧烈波动。

1.2.3 持续庞大的石化能源消费对气候和生态环境带来巨大挑战 我国资源禀赋现状决定了我国以煤为主的能源结构在未来相当长时期内难以改变。而煤炭等化石能源的粗放使用，不仅带来大量的二氧化碳、氮氧化合物和烟尘等污染物排放，还产生大量的温室气体，生态环境面临巨大压力。频繁出现局部乃至大部的雾霾等大气污染现象，影响生态环境，危害人民健康，阻碍经济社会的可持续发展。中共十九大报告明确提出要着力解决环境问题，推动“绿色发展”。

1.2.4 能源技术水平总体落后 近年来我国在能源科技创新能力和技术装备自主化水平显著提升，但仍面临核心技术及装备对外依存度高、与环境协调的可持续开发技术有待进步等问题。

在油气资源勘查与勘探方面，高精度油气勘查与勘探关键技术和装备与国外差距较大，非常规油气资源勘查与勘探起步晚；在油气资源开发方面，钻机及采油配套装备的自动化水平和可靠性低，大型管网调控与仿真技术受制于人，复杂地质条件储气库建库技术、低产低效油田集输处理技术尚不成熟[14]。在深井开采、水平钻井和水力压裂等方面需要重大技术突破。在页岩气勘探开发方面，不仅要加强技术交流，注重页岩气大规模商业开发的整体效率，还要学习国外在大气、水资源等环境监管政策上的先进经验和做法。此外还要在数字化、智能化与能源管理的深度融合，以及碳捕获和碳封存合作项目的政策、经济、风险和公共舆论评估方面发力[15]。

1.2.5 能源体系结构性矛盾突出，整体效率不高 我国能源体系构成复杂，煤炭、石油、天然气、可再生能源和核能五大能源类型在促成行业发展的同时，各系统之间的不协调性日渐显现，结构性矛盾日益突出，难以发挥整体效率。煤化工和石油化工未能互补协同，光伏、风电并网率较低，水能、核能相对过剩。

概而言之，西方发达国家基本已进入后石油时代，但我国传统的能源供应安全尚未得到保障，而综合的和新的能源安全已接踵而来。当前，我国面临的严峻挑战不单是传统的能源供应安全问题，欧盟的能源安全与气候变化一体化战略也给我国未来能源安全、经济发展乃至社会生存形成了挤压局面。因此，只有直面危机，积极抢占新能源、新科技的战略制高点，借鉴西方先进的能源安全理念和战略，我们才能转危为机，变被动为主动，才能赢得民族生存发展空间。

2 能源宪章洞察：欧盟对外实施市场化能源安全战略的基础

能源一直都是各国高度关注的问题。众所周知，欧盟源自于欧共体，而欧共体最初肇始于能源合作，如煤钢一体化条约(1951)和原子能一体化条约(1957)。但欧洲国家对能源安全的关注则始于20世纪70年代的石油禁运。

石油禁运暴露了欧洲国家之间以及欧洲与能源生产国之间需要加强能源合作，于是经合组织在1974年成立了国际能源署。此外为了增加能源进口渠道，减轻对海湾地区石油进口单一渠道的压力，欧共体开始将苏联作为可替代的能源供应方。随着冷战的终结，为了推动欧洲投资者对中东欧和前苏联的能源投资合作，以保证欧洲获得稳定有序的能源供应, 欧盟在1991年发起《欧洲能源宪章》，并于1994年签署了《能源宪章条约》，确立了促进国际能源合作的规则和框架。后因欧盟与俄罗斯在能源合作中的分歧，导致俄罗斯并未批准该条约，这迫使能源宪章开始结构转型，启动现代化进程，演变成为当今的国际能源宪章组织。

2.1产生背景分析《能源宪章条约》的前身是《欧洲能源宪章》(TheEuropeanEnergyCharter)，而《欧洲能源宪章》是一个基于市场经济、相互协作及非歧视性原则下推行国际能源合作的政治宣言。其肇始可以追溯到20世纪90年代初期的一项政治倡议。当柏林墙倒塌、东欧剧变和苏联解体相继发生，欧洲乃至世界的政治经济局势由此发生了重大转变。这些转变在西方感到欣喜同时,也给它们出了一道难题，即如何使前苏联国家既维持政局稳定，也能够尽快完成市场经济转型。《欧洲能源宪章》的最初提议者，时任荷兰首相鲁德·卢贝尔斯(R.F.M.Lubbers)认为，能源合作不仅有助于为东西欧营造一个稳定的政治关系和东欧经济体制向市场经济的转型，而且有助于满足西欧工业化国家不断增长的能源需求，提高能源进口的多样化，降低依赖单一地区能源供应的风险，还有助于与能源供应有关的环境问题得以解决[16]。于是在1990年6月，鲁德·卢贝尔斯在欧洲理事会上首倡成立“欧洲能源共同体”。

随后，在1991年12月，50多个国家于荷兰海牙签署了《欧洲能源宪章》。宪章要求东西欧各国加强能源合作，以实现发展开放、高效的能源市场和鼓励私人投资及私企参与的目标；其主要原则有缔约方之间不得歧视、尊重各国对自然资源的主权、重视环境和能源效率。

2.2主要内容简析《能源宪章条约》是欧盟对外推广欧盟能源市场和基础设施的标准、制度和规范的有力工具之一。它不仅推广了自由市场模式，也拓展了欧盟的能源规范，提高了能源生产国能源立法体系的透明度，保障了欧盟能源供应的长远安全。其主要目标是通过创立让参与国都遵守的竞技场规则来使能源相关的投资和贸易风险最小化，加强能源问题的法治化。

条约主要关注五个领域，即基于国民待遇或最惠国待遇来保护和提升外方的能源投资；基于WTO规则使能源材料、产品和能源相关设备实现自由贸易；通过管道和电网实现能源输送的自由化；通过提高能源效率降低能源周期对环境的负面影响；为国与国或投资者与国家之间的争端建立解决机制[17]。上述五个方面构成条约的四个支柱和一个涵盖这四个支柱的争端解决机制。

2.3主要功能剖析从历史上来看，现有的全球能源治理体系是由美国主导，欧美国家制定具体规则的治理机制。如上世纪70年代的国际能源署，90年代的国际能源论坛。时至今日，在如何保障欧盟的能源安全方面，欧盟各成员国基本达成三方面共识，即加强与能源生产国、过境国的伙伴关系；通过利用和开发本土能源和替代能源并抑制整体能源消费，减少温室气体排放；使内部能源市场自由化、一体化。

首先，供应安全是欧盟能源安全战略的核心。它对外不断拓展能源空间，运用包括外交在内的多种手段强化能源安全。这具体表现为加强各个层面的国际能源交流与合作，在与“能源共同体”国家、“欧洲睦邻伙伴”国家以及“重要的能源供应、运输和消费”国家建立能源合作关系。与此同时，按照欧盟能源市场规则和标准，建立一个覆盖东欧、北非、中亚-里海和中东地区的能源生产国、过境国和消费国在内的地区能源安全体系，降低对俄罗斯天然气供应的高度依赖和对中东欧过境国依赖所产生的地缘政治经济风险，以保障其能源进口渠道的多元化和供应的安全、稳定、可靠[18]。

其次，建立统一的内部能源市场。统一的内部能源市场是欧盟获得外部能源安全供应的保障。欧盟通过完善立法和实施一系列政策措施，促进欧盟内部能源市场自由化和一体化，完成能源管网等基础设施的相互连接。

最后，能源安全与气候变化一体化战略。通过低碳技术和相关制度创新，加强能源技术尤其是可再生能源技术研发的领先地位，实施节能减排，提高能效，鼓励利用可再生资源、减少温室气体排放量，降低能源对外高度依存所导致的安全风险。

不可否认的是，欧盟与各成员国对如何保障能源安全实际上并未完全一致。这一方面在于各成员国有权自主确定自身的能源平衡结构、保障自身能源安全和决定自然资源开发程度，并未将上述权力让渡给欧盟；另一方面则是欧盟各成员国对能源供应安全问题的观点并不统一，既有支持市场进行调节的，也有主张运用地缘政治手段加以维护的。

即便如此，这里值得关注的是，运用自由主义和制度建构主义范式比较成功、而且成效显著、国际影响力越来越大的就是能源宪章组织了。《能源宪章条约》不仅推广了自由市场模式，而且为拓展欧盟的能源规范以便促进相关国家能源投资贸易规范与欧盟相一致，建立了有关能源生产、运输和过境的市场化和自由化的法律框架，为欧盟能源安全提供了长远的保障机制。这也间接地输出了制度，使得能源宪章不断走向国际化。

尽管2009年俄罗斯终止《能源宪章条约》的临时适用，并正式通知秘书处其无意成为ECT的缔约方，但恰是由于俄罗斯拒绝签署却并未完全退出《能源宪章条约》的行为，促使能源宪章大会决心调整组织机构，启动宪章的现代化进程，不断向亚非拉地区扩展。目前，《能源宪章条约》已经发展成为世界上参与国家最多的国际能源多边条约。

2.4存在问题分析鉴于《能源宪章条约》是推广自由市场模式、欧盟能源市场和基础设施的标准、制度和规范的有力工具，目的是推动能源生产国能源法律体系的透明化，形成多边合作框架下的国际能源条约， 因此，条约的内容或多或少是“最不利于国家的，但却最有利于投资者的”。

2.4.1 条约的文本解析 这具体体现在条约相关概念界定不明确，适用范围过于宽泛。具有代表性的如条约将“投资”(investment)宽泛地界定为“投资者直接或间接拥有或控制的各种资产”，然后列举了6类投资。把“投资者”界定为“就缔约方而言，指根据缔约国可适用的法律具有公民权或国籍或永久居住在缔约国的自然人或设立公司或其他组织；就第三国而言，是指满足缔约方(a)项条件的自然人、公司或其他组织。”此外，条约把“能源周期”(energy cycle)定义为“整个能源链，包括与各种形式能源有关的勘探、生产、转化、储存、运输、分配和消费活动，对废弃物的处置和处理活动，以及这些活动的停止、中断或结束，把它们对环境有害影响最小化”[19]。

尤其需要引起高度关注的是条约第1条第5项对“能源领域的经济活动”(economic activity in the energy sector)的界定看似明确了条约的适用范围，实际上只是一种内涵界定，加上“concerning”一词的使用，进一步扩大了条约适用范围。这为后来的投资争端埋下了伏笔。

类似的还有“做投资”(make investments)或“进行投资”(making of investments)、 “损失赔偿”(compensation for losses)、“过境运输”(transit)、“相关投资的转移”(transfers related to investments)以及第10条第1款的伞性条款规定等等。

上述概念的概括性为条约的适用以及争端强制解决打开了方便之门，它使《能源宪章条约》成为史上最有利于投资者的、同时遭受东道国批评最多的国际条约。

2.4.2 条约有关投资者与东道国之间纠纷的强制争端解决机制，难保公平 虽然《能源宪章条约》规定的争端解决方式多样，但强制解决机制是最终的程序；尽管强制解决机制有多种选择，但国际仲裁往往是最主要的争端解决方式。问题是如果仲裁机构在仲裁程序和结果出现失误的情况下，如何进行救济。实际上，三种国际仲裁规则仅有《解决国家与他国国民间投资争端公约》(ICSID)对此做了救济规定。

尤科斯诉俄罗斯联邦案件就足以说明问题的严重性。它们不仅损害了当事国的声誉和利益，而且也影响了仲裁机构自身形象。2005年2月，尤科斯公司的三名外国股东胡勒(Hulley Enterprise)、尤科斯(Yukos Universal)和石油老兵(Veteran Petroleum)分别依据《能源宪章条约》向海牙常设仲裁院(The Permanent Court of Arbitration, PCA)提出仲裁申请，指控俄罗斯政府征收了它们的财产，索赔1 142亿美元。仲裁庭裁定俄罗斯政府向三原告赔偿500亿美元。2016年2月，俄方以仲裁庭无管辖权为由向海牙地方法院提出撤销之诉。法院支持了俄方主张，以缺乏仲裁协议为由撤销了仲裁庭在上述三个案件中的所有判决[20]。但最后，荷兰上诉法院于2020年判决撤销地方法院的撤销判决。

不可回避的是，ECT 已成为油气和煤炭等化石能源公司用来打击政府向清洁能源转型的有力武器。这可能会阻碍人类由破坏气候的化石能源向可再生能源转型的步伐。

3 能源宪章的中亚动向及对中国能源安全的影响

3.1中亚五国概况中亚五国有着丰富的油气能源和矿产资源。其中，90%的化石能源在哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦，90%的水力资源则在吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦境内。哈萨克斯坦拥有丰富的原油，土库曼斯坦是重要的天然气生产国，乌兹别克斯坦虽然也有大量的天然气资源，但主要用于满足国内需求。吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦，尽管并非主要的油气生产国，但因所处地理位置而成为油气资源运输的重要过境国。

3.2能源宪章的动向

3.2.1 《能源宪章条约》：推行欧盟市场化能源供应安全战略的利器 欧盟为保障能源进口的长期稳定性，早在上世纪90年代就通过“独立国家技术援助计划”和《伙伴关系与合作协定》对中亚新独立国家进行经济技术援助。其中，能源管道多样化、能源市场规则趋同与经济技术合作是欧盟与里海-中亚国家合作的重要内容，而中亚地区的能源市场化改革是欧盟能源战略的主要目标。同时，这些援助和合作也附加政治条件，如民主、法治、人权和市场经济等等。

管道多样化方面主要体现在里海管道合伙项目、巴库-第比利斯-杰伊汉输油管道、纳布科天然气管道等。这一方面减轻对俄罗斯管道的高度依赖所产生的地缘政治风险，另一方面加大对中亚地区油气资源的进口，形成能源进口多元化格局，基本达到能源供应安全目标。

市场化方面主要是《能源宪章条约》根据欧盟能源供应市场化战略，要求该地区能源生产国以市场原则为基础进行投资、运输、建立透明、稳定、非歧视的能源市场。并借机推广欧盟能源市场的标准、规范和制度[22]。

其结果就是，中亚地区资源国在俄罗斯、美国、欧盟等多方压力下，主动采取能源国际化、市场化的独立竞争与发展战略，通过能源合作，签署并批准《能源宪章条约》，成为能源宪章组织成员(见表1)。

表1 中亚国家签署能源宪章文件概况

相关数据来自于能源宪章网站，https://energycharter.org/process/

3.2.2 宪章条约双刃剑效应的显现 《能源宪章条约》在给东西方能源合作带来便利的同时，也不可避免地给中亚各国政府带来了欧盟能源投资贸易规范对东道国的相应要求。这些要求一旦得不到满足，往往会化身为披着法律外衣的各种仲裁诉求。

依据联合国UNCTAD统计，基于国际条约的投资者与东道国争端解决案件中，涉及中亚五国的依次为哈萨克斯坦(作为被告有19起，作为原告5起)、吉尔吉斯斯坦(作为被告14起)、土库曼斯坦(作为被告13起)、乌兹别克斯坦(作为被告8起，作为原告1起)、塔吉克斯坦(作为被告1起)[17]。其中，因《能源宪章条约》而提起的投资者与东道国仲裁的135个案件中，作为被告的国家依次为哈萨克斯坦(5起)、土库曼斯坦(1起)、塔吉克斯坦(1起)、吉尔吉斯斯坦(1起)、乌兹别克斯坦(1起)、阿塞拜疆(1起)[23]。

在这些已公开资料当中，比较典型的案例有两个。一个是瑞典佩特巴特诉吉尔吉斯共和国(Petrobart Limited v.The Kyrgyz Republic)案。该案中，1998年2月注册在英属直布罗陀(Gibraltanr)的佩特巴特(Petrobart Limited)作为供应商向作为采购商的国有股份公司吉尔吉斯穆奈扎特(Kyrgyzmunaizat,KGM)供应凝析油(Gas Condensate)，而KGM负责1997-1998年供暖季的冬季天然气供应。为履行合同义务，佩特巴特向乌兹别克的加乌兹内夫特加兹多比卡公司(GAO Uzneftegazdobicha)购买12万公吨的凝析油，合同总价款为0.114亿美元。后因KGM未付款而产生合同纠纷。佩特巴特在吉尔吉斯共和国当地起诉了KGM,该诉求得到当地法庭认可，但在判决执行之前，KGM已破产。

2000年，佩特巴特依据UNCITRAL规则对吉尔吉斯共和国提起仲裁，遭到了比什凯克(Bishkek)仲裁法庭的否决性裁定。 于是在 2003年9月，佩特巴特向瑞典斯德哥尔摩商事仲裁庭(SCC)提出仲裁其与吉尔吉斯共和国的纠纷要求。这次诉讼的法律依据是国际条约——《能源宪章条约》。2005年，仲裁庭依据《能源宪章条约》认为佩特巴特是投资者，有投资活动，而吉尔吉斯共和国违反了条约的10(1)和10(12)款项将KGM资产转移给(Kyrgyzgaz)和穆奈(Munai)，法庭判决吉尔吉斯共和国向佩特巴特赔偿约113万美元[24]。此案有力说明了《能源宪章条约》有关术语的过宽过泛而导致了适用范围模糊。

另一个是奥地利的穆罕默德·阿迈尔·巴卢尔(Mohammad Ammar Al-bahloul)诉塔吉克斯坦共和国(斯德哥尔摩商事仲裁案号064/2008)案件。该案中，原告声称在2001年他有能力建立一个第三方资金以便在塔吉克斯坦境内进行石油勘探，他应由被告授予许可证，届时勘探应已成功，这将允许他为石油的生产、运输和销售融资。原告主张根据国际法，他有权要求被告为其颁发专属许可证，被告也承认在2001年下半年，上述区域的许可证已经颁发给了其他公司。原告遂主张他有权因迟延颁发许可证而遭受的损失要求损害赔偿。仲裁庭于2010年6月裁决塔吉克斯坦共和国向巴卢尔支付30万欧元赔偿金[25]。

此案再次证明了《能源宪章条约》允许公司实体可以就理论上属于未来预期可能赚取的、因政府行为而错失的利润主张赔偿。

在此，值得关注的是，中亚国家不仅是能源宪章相关文本的签署国，而且也是中国对外能源合作的重点对象国，中亚地区正成为中国石油企业的海外“一带一路”油气核心合作区。最引人注目的就是中国-中亚天然气管线。该管线分A、B、C、D线铺设。A线自2009年12月开始运营，B线从2010年开始运营，C线自2012年开工建设，2014年点火通气[26]，D线正在建设当中[27]。除此之外，中国石油在哈萨克斯坦[28]、土库曼斯坦[29]和乌兹别克斯坦[30]均有油气投资项目。在吉尔吉斯斯坦境内，《吉中天然气管道建设运营合作政府间协议修改补充议定书》，将合同有效期从35年增加到41年[31]。

3.3能源宪章对中国能源安全的影响

3.3.1 挤压我国海外能源合作的空间，对能源供应安全造成了长期的消极影响 冷战结束后，处于欧亚大陆的中心枢纽且能源资源丰富的中亚地区开始成为俄罗斯、美国和欧盟争夺的重点。潜在的能源管线关系到地区大国和世界大国及能源公司的实际利益和战略需要，因而国际竞争激烈。于是中亚国家通过打“能源牌”谋求自身利益最大化。中亚五国毗邻中国，从地缘经济和政治上考虑，中国同中亚国家开展能源合作和管线建设，有利于双方，也能够有力地保障我国的能源供应安全。欧盟在该地区的介入以及作为推行欧盟市场化能源安全战略的《能源宪章条约》对中亚的拓展，对中国的海外能源投资和贸易造成了竞争，增加了经济成本，客观上挤压了中国在该地区的活动空间。此外，能源宪章对非洲、中东、拉丁美洲的扩展也在无形中加剧了这些地区能源合作的竞争力度，严重影响到中国能源供应安全。

3.3.2 《能源宪章条约》的双重作用 从国际能源合作机制来讲，宪章条约本身是一把双刃剑，加入宪章条约对中国能源安全既有负面影响，也有积极效应。这关键取决于时机的选择，而时机选择的前提条件是条约有关条款的修改及运行机制的改革。

不同于美国的传统能源战略，欧盟主要是以自由主义的市场模式来寻求能源供应保障的。这种模式本身就是输出欧盟能源市场的标准、规范和制度。而这些规范和制度则是依照欧盟法和国际法规框架精心设计和实施的。因此，是否加入《能源宪章条约》关键取决于该条约对中国维护能源安全是利大于弊还是相反。

短期来看，加入条约可能对我国带来潜在的风险，影响能源供应安全：第一，可以使已加入《能源宪章条约》但尚未成为世贸组织的国家利用条约规定的贸易、运输、投资争端解决机制来解决与中国的相关争端；第二，可以使条约缔约方获得比它们与中国签署的双边投资协定更全面、更充分的保护。《能源宪章条约》的缔结方同我国签订了双边投资协定所提供的保护并不及条约对投资者的保护。如双边投资协定中中方要求投资者启用争端解决机制的前提是穷尽当地行政复议、双边投资协定对“投资者”的定义比条约的宽泛界定要严格得多，即要求实际存在于东道国境内[32]。最后，宪章条约本身存在的问题，如争议条款、强制争端解决机制的纠错功能缺失等会对中国能源供应安全造成潜在的威胁。

长期来讲，加入宪章条约对中国的能源安全也会带来显著的积极作用：首先，可以保护我国在《能源宪章条约》缔约方的直接投资。如在中亚的哈萨克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦这三个尚为成为世贸组织成员的国家境内，条约可为中方投资者提供公正待遇、非歧视待遇、国民待遇、最惠国待遇和反征收的投资保护；其次，可以保护和促进《能源宪章条约》缔约方的投资者来华投资；再者，有利于提升中国的国际形象，发展与中亚国家更稳固的互信互利和可持续的关系，成为中亚发展的重要合作伙伴，而不再单单是资金提供者的角色；另外，加入宪章条约有利于提高能效，降低能源系统对环境造成的负面影响，有利于进一步整合国内能源相关立法，推动以市场经济体系为基础的国内现代治理体系建设，促进国内能源革命和国际能源合作，更能使中国有机会深度参与国际经济治理制度的改革；最后，加入能源宪章体系有利于构建反映中国等新兴经济体利益的国际能源治理框架，推动以能源产业为核心的国际经济治理体系改革。

综上所述，只有在对条约相关争议条款的修改，完善宪章运行机制之际，加入能源宪章体系对中方而言才是利大于弊，才能够更进一步保障我国的能源安全。

4 启示与借鉴：新时期的决择

鉴于我国和欧盟同为世界能源消费大户而且油气进口不断增长；都面对着气候变化的共同挑战；保护环境和可持续发展是双方的一致目标；双方都意识到国际能源市场价格波动和能源问题政治化会对彼此经济社会发展都有负面作用，而良性的国际能源市场有利于减缓能源地缘竞争态势。因此中国不仅可以与欧盟在能源和气候变化领域进行深度合作，而且作为欧盟能源供应安全战略的《能源宪章条约》在多维度的能源安全目标、能源市场竞争机制、能源安全的地区合作体系、能源跨境运输机制以及能源安全与气候变化一体化策略方面都是值得我国借鉴的。

4.1从战略高度审视多维度的能源安全目标

4.1.1 能源供应安全 能源安全的内涵不仅包括能源供应安全、能源利用安全，还涉及到能源与环境、气候的关联。能源供应安全的实质是指以可负担的价格获得稳定的、可持续的供应。因此，能源供应安全战略包括能源供应的多样化、能源运输通道和基础设施的安全。这就要求能源进口来源地多样化、运输线路多样化和能源资源供应的多样化。

目前我国油气进口来源和线路相对单一，能源供应安全潜在风险大。因此，今后要继续加强对中东、俄罗斯、中亚、非洲和拉美等能源生产国、过境国的双边政治经济关系，互利互惠，提供能源供应安全的可预见性。

另外，鉴于我国能源资源分布不均，能源资源多样化程度较低，煤炭处于绝对主导地位，供需结构不合理的现状，我国应着力改善这一短板，大力发展新能源和可再生能源，优化能源结构。在坚持能源的顶层设计和全国统筹规划前提下，鼓励、引导各级地方政府因地因时制宜，发展适合当地的能源规划和产业。如新疆可发展光伏发电产业，水利资源丰沛省份可大力发展水电产业。

4.1.2 节能减排和提高能效 我国能源安全的另外一个问题就是单位国内生产总值和主要耗能产品能耗远高于西方主要能源消费国家平均水平，这进一步加剧了能源供需矛盾。因此必须将节能和提高能效作为国家能源安全战略的重要组成部分，它也是减缓油气进口增长所引起的外部地缘战略压力的需要。

我国的资源禀赋现状决定了以煤为主的能源结构今后很难有所改观，而以煤炭为主的化石能源的粗放使用，必然导致温室气体的大量排放，生态环境恶化，引发社会问题，危害人民生命健康，制约经济发展。鉴于此，政府除了实行调整和优化能源结构，增加利用新能源和可再生能源的长期战略之外，可以借鉴欧洲的碳交易做法，鼓励企业技术革新以减少能耗和碳排放。

4.2积极开展全方位的国际能源合作，保障国家能源供应安全能源供需的相互依存性质决定了能源安全必须通过国际合作才能实现，而最初的国际能源合作，往往是在两个或多个国家之间通过协议自发进行的。一旦遇到能源争端、全球性气候问题以及由此引发的各国或地区政治问题，则需要一种双边或多边的对话形式来解决，于是，国际能源组织应运而生。

在现有的国际能源组织当中，很难有象国际能源宪章组织(IECT)那样，具有法律约束力、成员涵盖范围广、业务领域涵盖油气、煤炭和可再生能源、涉及从能源开发到终端消费整个能源价值链、侧重于能源投资的保护国际组织。

鉴于能源合作是“一带一路”的重头戏，“丝绸之路经济带”与欧亚经济联盟及哈萨克斯坦“光明之路”计划的对接，加之中亚五国大多数已成为能源宪章成员国以及中国积极接触能源宪章这一现实，中国与中亚的能源合作必将在更为宽广市场范围内进行，多边合作必将进一步加强。因此，我国应深化与能源宪章的交流与合作，为今后参与国际能源治理争取更多的主动权。我国既可以借国际能源宪章改革之际，优化条约有关条款，然后决定是否加入；也可以充分借鉴其成熟的条约文本和较为完善的机制为上合组织多边框架下的能源区域合作提供保护。

4.3从外部区域层面要保障能源来源地、运输通道和管网的安全第一，构建与能源生产国、过境国和消费国的能源共同体关系。继续深化我国与俄罗斯、中亚、中东、非洲、南美等能源生产国的能源共同体关系，构建与能源过境国的睦邻友好关系，协调与能源消费国的协同、沟通机制。其中，借鉴能源宪章的市场化能源供应安全政策来加强中俄的能源合作，以此降低海外石油的政治风险，更大限度地维护国家的能源安全。

第二，借鉴过境议定书，维护我国陆上能源运输通道安全。在能源运输领域，《能源宪章条约》不仅倡导各成员国遵循运输自由、非歧视和国民待遇原则，而且条约第7条还做了详尽规定。其过境运输议定书对中国具有重要的实质意义。由于中国既是过境国，也是运输目的地国，具有双重身份。因此，运输议定书所规定的原则、义务和仲裁条款有利于最大限度地保护自身权益。充分借鉴《能源宪章条约》，可以更好地维护东北、西北、西南陆上能源进口通道安全。

第三，开辟北极航道，打造“冰上丝绸之路”。北极地区蕴藏着极其丰富的自然资源，大多数的油气资源处于不足500米水深的近岸地区。因此加强同俄罗斯在内的环北极国家的能源合作，开辟北极航道，打造“冰上丝绸之路”，落实互联互通项目有助于进一步保障我国海上能源生命线的能力。陆海并举，开拓北极航道，打造“一带一路”海上运输新航道[33]。

4.4参与全球能源治理，争取自身应有的话语权目前，我国参与的国际能源组织较多，但实质性合作不多；参与区域性国际组织程度较高，实质性合作多于一般性和对话性合作，且此类合作多是点对点的双边合作。好处是简便易行，但不利的是谈判成本很高，易受外界压力干扰，没有相应的制度保障。

当前借签署《国际能源宪章》宣言之际，我国应继续深化与能源宪章的对话和合作机制，深入观摩、学习欧美发达国家主导的国际经济组织的运作机理和模式，为今后参与、建设和改革国际相关组织积累实践经验。充分利用中国作为能源生产和消费大国的国际地位，积极参与已有的国际能源组织，通过参与—利用—改造—重构的方式实现更加公平合理的国际能源治理新格局[34]。通过接触、交流、参与，力争全球能源体系的话语权，进入国际主要能源资源市场的运作的核心，对国际能源资源逐步建立中国的基准价格和定价中心。

4.5持续推进能源领域的市场化改革欧盟对外推行市场自由化的能源供应安全战略是以其统一的内部能源市场自由化运作为基础的。之所以要对能源领域实施市场自由化改革，主要原因是它能够完全反映资源的稀缺程度、供需关系、环境成本，有助于提高能源产品、技术和服务的竞争力，进而增强企业和本国经济的国际竞争力，最终保障了能源供应安全。

类似的，能源市场效率和竞争力也是我国能源安全的基石。当前能源“体制革命”就是针对能源产业转型过程中长期存在的、诸如垄断和行政干预等体制性障碍进行的。能源价格市场化是能源体制革命的核心。而要充分发挥市场在配置资源当中的基础作用，及时反映国际市场价格变化和国内市场供需关系，就需要引入竞争机制，让更多的、符合一定资质的民营和外资企业进入能源领域，同国有企业同台平等竞争，从而促进能源行业的健康发展。

能源市场化改革是让市场在配置资源中起基础作用，而市场功能的发挥离不开政府的监管。这就需要政府尽快建立并完善能源领域的法律法规，提高能源法律体系的透明度，加强监管，完善能源的宏观调控体系。

4.6深化与欧盟在气候变化领域的合作机制能源安全、经济竞争和环镜的可持续发展是各国共同面对的难题，尤其是传统化石燃料的应用直接引起大量温室气体的排放，继而严重影响了全球气候变化。为应对气候变化，国际社会出台了《联合国气候变化框架公约》(1992)、《京都议定书》(1997)和《巴黎气候变化协定》(2016)等法律文本。

欧盟在应对气候变化方面始终走在世界前列。它不仅是最早发布控制碳排放和提高能效战略的组织，而且在2019年12月，为实现到2050年使欧洲成为世界上第一个气候中立的大陆的政治抱负，欧洲委员会发布了欧洲绿色协议(European Green Deal)。为了落实这一政治意愿，欧洲委员会在2020年3月颁布了《欧洲气候变化法》。为了达到气候和环境目标，欧洲委员会还提出了《2030年生物多样性战略》《新工业战略和循环经济行动计划》《从农场到厨房可持续食品战略》和《欧洲无污染计划》，欧洲为此启动工作提高了2030年减排目标，并为2050年目标设置了一个现实路径[35]。

我国为了保持国民经济持续高效发展和满足人民群众对美好生活的不断需求，一方面不断增加油气等能源的供应和应急储备能力，另一方面为履行碳减排承诺，大力发展清洁低碳能源。这就要求早日实现煤炭消费和石油消费达峰，使石油消费与经济发展逐步脱钩，尽快完成交通运输领域石油燃料的替代。

因此，中国很早就与欧盟在气候变化领域开展合作。双方先后于2005年、2010年、2013年发表了《中欧气候变化联合宣言》《中欧气候变化对话与合作联合声明》《中欧合作2020战略规划》，双方为应对世界气候变化而持续进行的通力合作给其他国家树立了良好的榜样。今后，双方将在气候变化和清洁能源领域继续深入合作，如能源效率、能源节约、新能源和可再生能源、清洁能源、碳捕获和储存、碳交易、氢和燃料电池、低排放交通、低碳城市等。