食品安全抽检招投标工作现状及存在的问题和对策探讨

韩彬 王龙 初丽君

摘 要：随着国家对食品安全愈发关注，食品安全各级监管部门开始通过招标等方式来选择优质的第三方检验机构协助开展食品安全抽检监测工作，并在工作中持续改进采购形式，如采用分包采购、电子化招投标等更加公开透明的方式。同时，采取有效措施进一步完善食品安全招投标工作中出现的问题，既保障了政府采购工作的公正性，也使食品安全监测水平得到大幅提升。

关键词：食品安全  招投标  电子化  对策

1 招投标采购活动现行政策

招標等交易方式通常是由项目采购方作为招标方，通过发布招标公告或向一定数量的特定供应商、承包商发出招标邀请等方式来公布招标采购的信息，并提出所采购项目的需求及供应商的资格要求等招标采购条件，表明将选择最能够满足采购要求的供应商与之签订采购合同的意向，再由各有意提供采购所需货物、工程或服务的报价及其他响应招标要求条件的供应商参加投标竞争。最后，招标方在对各投标者的报价及其他的条件进行审查比较后，从中择优选定中标者，并与其签订采购合同[1]。

我国规范以招标等形式开展政府采购活动的主要依据有《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《采购法》）、《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）及相关实施条例，还包括国务院及有立法权的地方人大颁发的地方性法规和规章等。其中，《采购法》是为了规范政府采购行为而制定的法律，其第三章第二十六条指出，公开招标应作为政府采购的主要采购方式[2];《招标投标法》则是招标投标领域的基本法，其第一章第三条规定，在中华人民共和国境内进行的工程建设项目（指与其有关的货物、服务）的采购必须进行招标[3]。

同时，为了使政府采购工作在规范性的基础上更具灵活性和适应性，财政部制定了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》《政府采购非招标采购方式管理办法》等，明确了以竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购和询价采购等方式开展政府采购活动的行为规范[4]。

2013年2月4日，中华人民共和国国家发展和改革委员会令第20号公布《电子招标投标办法》（以下简称《办法》），这是中国推行电子招投标的纲领性文件，也是我国招投标行业发展的一个重要里程碑。《办法》明确规定，数据电文形式与纸质形式的招标投标活动具有同等的法律效力[5]。相比传统形式，电子招投标活动更有利于实现互联互通和信息共享。

2 食品安全抽检政府招标采购活动现状

2.1 常见采购要求

针对食品安全抽检监测项目开展的政府采购活动，根据招标方的采购内容、规模大小等不同需求，采购方式包括招标、竞争性磋商、遴选、竞争性谈判等，而对供应商的资格、技术等要求通常包括以下几个方面。

①具有独立承担民事责任的能力，且经营范围包含检验检测等;

②具有与国家有关认证认可规定相适应的检验资质，并通过省级及以上质量技术监督局颁发的检验检测机构资质认定证书（CMA）;

③具备同类项目实施经验;

④具有履行合同所必需的设备和专业技术能力，包括满足抽样工作的专职人员和配套抽样设备（如车辆、冷藏冷冻样品的装备、现场电子化抽样设备、录像拍照设备等）、满足食品检测需求的实验室条件及配套设备设施、具有相关专业背景和经验的专业技术人员等;

⑤能够为采购方制定满足其项目需求、可行性强的服务方案和服务质量保障措施等[2]。

以上食品抽检项目既是政府采购活动中常见的项目要求，也是依据食品抽检项目的特点和需求从实际出发，为保证项目的顺利实施而专门制定的，且符合相关法律法规的规定。

2.2 采购方式的转变

因食品抽检项目具有特殊性，早前的采购活动通常为供应商入围的形式，即事先选定一定数量的、满足上述要求的入围供应商，再根据每次食品抽检的具体需求向已入围供应商下达任务。这种采购方式能够有效保证所采购项目的顺利实施，更加机动灵活地安排每次抽检任务，规避因某一家入围供应商自身因素导致的任务延期甚至无法实施。与此同时，该采购方式也存在任务分配不均衡，甚至某一家或几家供应商直到服务期结束都未分配到任务的情况，这无疑违背了政府采购活动客观公平的初衷，也不利于客观、公正地开展食品安全监督抽检工作。

为构建更加统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，财政部于2019年7月29日发布《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库[2019]38号，以下简称《通知》）。《通知》从“全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法”“加强政府采购执行管理”等方面更加深入具体地规范了政府采购行为，其中就包括“不得通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件”等[6]。

《通知》发布实施后，各省、市相关单位积极响应这一政策并采取了对应措施。例如，在食品抽检项目的政府采购活动中，将传统的“入围供应商库”形式转变为“分包采购”形式，即在开展招标等采购活动时，将所需完成的食品抽检任务按照地区、食品类别、采购预算等进行分包，且每包任务量或预算金额基本持平;采用兼投不兼中等形式将每包任务打包分配给符合采购需求的供应商，保证从源头做到公平、公正。

2020年4月，中国山东政府采购网发布的《临沂市市场监督管理局全市食品安全抽检机构评选项目公开招标公告》[7]就将项目分为9个包进行采购，每个包的预算金额基本一致，选定9家供应商分别完成其中一个包的任务，即从源头明确任务分配，保证采购活动的公平性。

2.3 电子化采购

《通知》指出，应“加快推进电子化政府采购”“逐步实现全国范围内的互联互通”[6]。中央《深化政府采购制度改革方案》对政府招投标制度创新、流程规范等方面也作出了相关指示，各省、市、地方财政部门根据指示作出相关工作部署。如山东省财政厅于2020年4月15日下发《山东省政府采购全流程电子化建设方案》的通知，要求各市财政局尽快组织并确保在年底前完成政府采购全流程电子化建设任务[8]。此外，因新冠疫情防控需求，各地加快落实电子化“不见面”招投标工作，极大推进了政府采购全流程电子化建设的进程。

至此，食品安全抽检政府采购活动以招标、竞争性磋商等为主要采购方式，以对供应商的资格、技术等提出具体要求为中标条件，采取分包采购代替入围供应商库的主要形式，并逐步推进电子化招投标建设，形成了更加规范透明、公平公正、信息共享的健康可持续发展的局面。

3 现行招投标政策所面临的问题

基于现行政策所形成的食品安全抽检政府采购工作正朝着更加公开、透明、资源共享的方向行进，但在实施过程中也发现了一些问题。

3.1 招投标过程中妨碍公平竞争的现象依旧存在

部分采购项目的招投标过程依旧存在妨碍公平竞争的规定和做法，包括设置或变相设置供应商规模、成立年限等门槛来限制供应商参与政府采购活动，设置超出采购项目实际需求的规定或评分要求（如食品检验人员90人以上、必须具备《国家食品安全监督抽检实施细则》中必检项目之外所需要的设备等），以及通过不及时、有效、完整发布或提供采购项目信息等方式妨碍供应商参与政府采购活动（如招标更正信息发布不及时或重要信息未按照规定通知各投标单位等），这往往会对供应商的投标造成不利影响。

3.2 分包采购政策不完善造成资源浪费

分包采购是将采购方当年（次）采购任务或按照任务覆盖的地区、检测内容、预算金额等将任务尽量平均分为多个包，投标方可针对其中一个或多个包进行投标，最终可中标一个或多个包的任务采购形式。此种形式下，投标方通常需要分包制作标书。

例如，潍坊市市场监督管理局2019年食品检验检测机构项目[9]分为11个包，并要求分包制作标书——每包提供纸质版标书正本一份、副本7份和U盘储存的电子版标书一份。为了提高中标率，投标人一般会同时投报11个包段的投标文件，即需要准备88本纸质标书和11份电子版标书。

事实上，同一采购项目下各个包段的采购需求和对供应商的资格、技术等要求往往相同，即每个标段的投标文件内容几乎完全一致。这一情况下，分包制作标书无疑是对资源的浪费及不合理分配，不符合可持续发展战略“资源利用率显著提高”的发展目标。

3.3 各地电子化招投标建设进展不一致引发多重问题

推行电子招投标方式对于提高采购透明度、节约资源和交易成本、促进政府职能转变具有非常重要的意义，特别是在利用技术手段解决弄虚作假、暗箱操作、串通投标、限制排斥潜在投标人等招投标领域的突出问题方面有着独特优势。

《通知》指出，电子招投标应“逐步实现全国范围内的互联互通”[6]。由于电子化招投标建设多以地级市为单位开展，但因各地进展不一致、措施不完善等产生了一系列问题。

3.3.1 紙质开标与电子开标并行

针对具备电子开标条件的采购活动，投标人除需要制作与提交电子投标文件外，还需同时递交纸质投标文件;尽管采购活动具备远程开标条件，但仍需要授权代表到开标现场参与投标。

3.3.2 分包采购安排不合理

分包形式进行招投标，同一项目下各包采购内容无差别的，仍需要按照分包制作多份相同标书，并分别进行重复打印、胶装、盖章、上传等工作。此外，开标时需要评审专家分包重复审核也会导致开标时间冗长。

3.3.3 电子化招投标工具不统一

全国大多数地区未实现电子化招投标平台、制作工具等的统一化，致使同一省份不同地区投标的投标人需在不同采购平台分别注册账号并办理多个CA。

3.3.4 电子化招投标建设水平参差不齐

由于各地市独立采购电子招投标平台、制作工具、在线开评标工具等，导致平台或工具制作方水平参差不齐，故常会出现以下问题。

①制作软件中模块设置过于琐碎或划分不合理，亦或各模块要求上传的内容有重复;

②电子标书制作工具中的附件格式与招标文件内的附件格式存在差异，或者格式不一致;

③签章工具使用不流畅，功能不完善，如不具备法定代表人签字、缺少指定范围内的批量签章功能等;

④开标平台搭建简陋，多家投标供应商同时签到、解密、签字确认时常会出现卡顿或闪退问题;

⑤采用竞争性磋商等需要多轮（次）报价的，多轮（次）报价功能不完善;

⑥某些平台出现乱收费等违反相关政策法规的现象。

以上问题的存在，除造成资源浪费外，更严重的是阻碍了电子化招投标全省乃至全国范围内的互联互通、资源共享。

4 进一步完善食品安全抽检招投标工作的对策与建议

针对食品安全抽检政府采购中现行招投标政策所面临的问题，按照《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》及其他相关法律、法规、条例等的要求，为更好、更快的实现政府采购招投标工作的公平公正与资源共享，故提出以下建议。

4.1 从实际出发，清除妨碍公平竞争的采购要求

根据采购项目的特点和实际工作需求，有针对性地制定符合切实需要的采购项目要求和入围条件，规避设定超出项目实际需求的人员数量和设备种类等行为，清除设立分支机构、限定供应商规模、成立年限门槛等妨碍公平竞争的采购要求。同时，坚决打击电子招投标活动中出现的购买指定软件作为参加电子化政府采购活动的条件等行为，打击平台使用过程中向投标供应商二次收费的行为[6]。

4.2 优化分包采购形式，减少资源浪费

采用“分包采购”方式开展的同一采购项目的采购需求、供应商资格技术等要求相同的包段，投报多包时，无论采用纸质还是电子介质，均统一制作一套投标文件——仅需在封面标注所投包号，或在报价等有区别的地方注明包号及对应内容即可。此外，应优化并改善电子唱标软件的功能，使其能够满足分包采购时在统一制作的投标文件中可以分别唱报多个包段报价。

4.3 全面开展电子化、远程化招投标工作

已能够实现电子化招投标的地区，建议全面开展电子化招投标工作，不再使用纸质投标文件，如需存档备份的可改为由成交供应商中标后提供纸质投标文件;能够实现全流程电子招投标的（除有特殊要求外）地区可全面实行远程开标。

4.4 整合资源，加快招投标工作统一规范化建设

通过整合与利用现有的系统平台资源，加快以省级为单位的平台统一建设或全省乃至全国范围内的平台互通工作进程，简化注册、登记、CA办理、相关软件下载等流程，采取使用优质的招投标平台、提升平台建设水平、改善招投标硬件设备等措施，尽可能的减少电子招投标过程中因软硬件问题导致的意外情况，从而确保电子招投标建设工作的顺利实施。同时，逐步改变纸质开标与电子开标并行的局面，提升政府采购电子化、信息化水平，以及政府采购质量和采购效率。

4.5 集思广益，将招投标问题改进工作落到实处

广泛搜集与采纳公共资源交易中心、采购代理机构、投标供应商等直接使用电子招投标平台和制作工具的相关人员的意见、建议，采用能够更好的满足大多数需求、制作良好、售后及时的平台和工具，并及时优化与改进使用过程中发现的新问题。

5 总结

以往的食品安全抽检政府采购项目通常以纸质标书现场开评标、现场监督为主，随着电子招投标系统的不断开发和广泛使用，电子化远程监督和在线开评标可更好地保障供应商的合法权益。相信通过摒弃“供应商库”的不公平政策、从源头分配好任务的“分包采购”形式、不断完善的电子招投标建设，以及持续做好以上工作的問题发现、改善提升，必将切实优化公平竞争的营商环境，有效保障供应商参与政府采购的合法权益，稳步实现全国范围内的互联互通、资源共享，为关系亿万人民健康安全的食品安全抽检工作的第一步奠定坚实基础。

参考文献：

[1] 什么是招标投标.华律网.http：//faq.66law.cn/topnew/19222.shtml.2020-08-04.

[2] 《中华人民共和国政府采购法》.2002-06-29.

[3] 《中华人民共和国招标投标法》.2000-01-01.

[4] 中华人民共和国财政部：政府采购非招标采购方式管理办法（财政部令第74号）.2014-03-15.

[5] 电子招标投标办法.2013-02-04.

[6] 中华人民共和国财政部：财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知（财库[2019]38号）.2019-7-29.

[7] 临沂市市场监督管理局全市食品安全抽检机构评选项目公开招标公告.山东省政府采购信息公开平台http：//www.ccgp-shandong.gov.cn/sdgp2017/site/listcontnew.jsp？colcode=0303&id=201463579.2020-04-16.

[8] 山东省财政厅：山东省政府采购全流程电子化建设方案.2020-4-15.

[9] 潍坊市市场监督管理局2019年食品检验检测机构项目.山东省政府采购信息公开平台http：//www.ccgp-shandong.gov.cn/sdgp2017/site/listcontnew.jsp？colcode=0303&id=201178665.2019-08-18.