乡村治理主体结构：内容构成、问题成因和优化路径

2021-04-28刘方亮刘雁成

理论导刊 2021年4期

刘方亮刘雁成

摘要：在改革开放以来一段时期的乡村治理实践中，以竞争性选举为核心的制度建设往往被视为影响治理成败的决定性因素。这一倾向忽视了由乡村社会丰富主体间交往关系所构成的主体结构的重要性，在乡村治理实践中也日益呈现出建构性制度建设理念与本土现实资源之间的张力，甚至在一定程度上导致了经由民主选举产生的治理主体权责不明、利益关系错位等问题，从而造成了对乡村治理现代化进程的阻碍。鉴于此，有必要审慎地分析评判此前治理主体结构模式及其制度建设理念，通过厘清存在于现有主体结构中的主体缺位、权力越位、职权错位等矛盾问题及其深层成因，以完善党领导下的乡村治理结构、推进村务公开、加强制度供给为基本路径，依托本土资源，不断调适、优化乡村治理主体结构，进而推动乡村治理现代化本土理论与实践的同步前进。

关键词：乡村治理;《村组法》; 主体结构

中图分类号：D63

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）04-0073-08

基金项目：山东省高校科研计划项目“中国特色社会主义政治学学术体系自主性建设研究”（J18RA026）的阶段性成果。

作者简介：刘方亮（1988-），男，山东青岛人，青岛大学政治与公共管理学院讲师，博士，研究方向：政治学理论与中国政治;刘雁成（1996-），男，山东青岛人，中共黑龙江省委党校党史党建教研部硕士研究生，研究方向：党的建设。

一、问题的提出

乡村治理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，其具体方式和过程历来受国家战略和制度的深刻影响。改革开放以来，随着“村社合一”的人民公社体制逐渐解体，以及乡村治理经济基础的变革与城乡关系的重构，乡村治理的方式和路径发生了重大变化。尤其是20世纪90年代以来，随着村民自治选举的制度建设与实践推进，围绕着通过竞选方式获得乡村治理授权，乡村社会中各主体间展开了广泛的竞争和博弈，构成了基于乡村基层选举制度的村民自治秩序。同时，乡镇政府则主要聚焦于管理制度建设，两者的结合形成了以“乡政村治”为基本形态的乡村治理格局。从积极意义上讲，以选举为核心的村民自治激发了农民的政治参与意愿，唤醒了农民的民主意识，使农民突破以往主要依靠动员和运动方式参与政治生活的模式，向前迈进了一大步，增进了其自身的自主性与能动性。同时，这一制度也深刻地影响到乡村社会中的干群关系，农民的主体性显著增强，对乡村干部形成了一定的制约，一定程度上改变了基层政府的行为逻辑。在更为宏观的层面，这种源于“草根”的直接民主形式也为人们探索中国特色社会主义民主建设在基层社会的实现方式提供了一条可能的路径。无论是政界还是学界，都普遍期望通过农村自治锻炼群众的民主参与能力，创新民主的实现方式。

不可否认，基于民主选举的村民自治制度之于农民权益的维护、乡村治理的推进乃至中国政治的发展意义重大。但是，这种肯定“仅仅反映了当前我国农村村庄实际情况的积极方面”[1]。考虑到制度建设的理想与现实资源之间必然存在的巨大张力，以及村民自治尚处于发展初级阶段的事实，则更应审慎地认识其现存的问题和局限。村民自治就其发端而言“是村民自发性的民主要求与国家有意识的推动和介入相结合的产物”[2]，这种民主探索距离事实上演化为成熟的民主理论和完善的制度框架尚待时日。尽管《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）从“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等方面对村民自治进行了制度设计，但制度设计在落实过程中面临各种阻碍的现实却是不可避免的。毕竟，中国仍是一个拥有几亿农村户籍人口的大国，且仍处于激烈的城乡结构转变进程中。这就决定了乡村治理具体情况的复杂性、动态性远远超出了以往任何理论的有效解释范畴。考虑到治理现代化的普遍性规律必然要以具体而微的基层实践予以落实，那种寄望于整齐划一、总揽全局的制度安排和顶层设计能直接转化为基层治理现代化的绩效、能一劳永逸地改变乡村治理传统的想法显然有失客观。而且，在村民自治制度的具体实践中，还存在着一个制度建设的倾向性问题，即相较于“民主选举”的备受重视与推崇，更能体现社会主义基层民主实质性内容的“民主决策”“民主管理”“民主监督”等则被相对地忽视，这也导致了“村务决策、管理和监督中的不民主、不规范和违法乱纪现象”[3]时有发生。

从完整地理解基层群众自治的角度看，“四个民主”内在结构的失衡，暴露出了此前对于民主功能和形式存在着片面性理解，即赋予了民主选举过多的价值性内涵，而在一定程度上失去了对民主实质性、参与性和过程性内涵的關注。尽管民主选举是村民自治不可或缺的手段，但自治也同时包含“自主治理、积极作为的政治品质”[4]，以及相应的政治文化、政治机制建设的内容。也就是说，村民自治制度作为一个民主制度概念的同时，也是一个管理制度和组织制度概念。正如习近平所指出的：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利;要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”[5]适应村民自治的全面性内涵，其对乡村治理主体关系的要求也就超越单纯的选举——授权，而表现出更为丰富的样态和形式。故此，如何协调和处理主体间的丰富关系，也会对村民自治和乡村治理的效果产生重要影响。

进一步讲，主体存在于一定的社会关系之中，其本身具有实践性、现实性的品格。但是，对选举环节过度重视，甚或以选举取代村民自治本身则在很大程度上意味着对人的抽象化理解，“见物不见人”“见事不见人”[6]。由此可能致使民主本身被虚化为除选举指标外无实指之物。这种观念有悖于民主的大众性、参与性、过程性宗旨，亦会便于少数更善于操纵民主程序的“精英”在更少的道德风险下将手中的特权合法化。鉴于此，基层民主要发挥对乡村治理的积极推动作用，就必须立足于具体的主体实践之上。而主体“有意义的行为只有在主体间社会语境中才得以成为可能”[7]。因此，必须准确分析主体结构关系的性质、要求，才可能把握主体之于特定民主形式和功能的作用。其基本逻辑线索如下：

事实上，重视乡村主体之间的关系历来是分析乡村问题的重要方法，费孝通先生就以“熟人社会”描述乡土中国的特征。改革开放后，随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程的不断推进，乡村经济社会政治发生了显著变化，各类主体不断分化产生，出现了“半熟人社会”的特征。在新型的基层乡村权力结构中，各类乡村治理主体基于其各不相同的能力、地位、分工和利益倾向等，在现有乡村自治制度框架下，不同程度地介入乡村治理，并在此过程中相互博弈、合作、协调、协商，形成了一个相对稳定的主体结构。这样一种主体结构为把握村民自治和乡村治理提供了一个合理和全面的研究视角。申言之，人所處的社会关系对人的意识和行为具有根本性的塑造作用，作为一种社会关系的主体结构，对主体本身以及作为上层建筑的村民自治制度同样具有至关重要的促进或制约作用。一方面，主体结构是主体存在和活动的基本场合，也是其确认自身身份的条件，而“没有身份认同的行为体也就没有利益可言”[7]，只有把握主体结构才能理解主体活动的基本要求和内在逻辑。另一方面，主体要参与治理过程，发挥治理功能，就必须使其观念适应于主体结构的要求，使其行动符合主体结构的规范，使其自身有机地融于主体结构之中。

在此认识之下，近些年来，国内相关研究已经开始有意识地从单纯的制度建构逻辑转向客观分析制度建构过程与实际资源供给之间的关系问题，其中也包含着一系列对于乡村治理主体结构的研究成果，诸如探究乡村治理中的乡政村治关系、“两委”关系、干群关系，探讨乡村社会公共生活和基层协商，等等。这些研究对各主体间关系进行了深入分析，亦为本研究提供了重要的学术支撑。但是，从各主体结构关系的视角上把握乡村治理主体结构的文献尚不多见，这可能造成分析缺失整体视角。在既有研究的基础上，我们尝试将研究继续推进下去，对以下问题予以分析：一是乡村社会主体众多，但获得授权参与乡村治理的有哪些？这些主体在整体上呈现何种关系结构？二是乡村治理主体结构的实际运行面临何种问题？其成因是什么？三是应通过何种路径优化乡村治理主体结构？

二、乡村治理主体结构的内容构成

作为乡村治理的基础性法律，《村组法》中已经对何种主体可以参与乡村治理进行了制度上的规定。具体来说，包括村民委员会、党的基层组织、乡镇政府、村民、驻本村企事业单位、群众组织等。同时，《村组法》也以法律的形式明确规定了相关主体的权利与义务：（1）村民委员会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。（2）中国共产党在农村的基层组织作为宣传党的主张、贯彻党的决定，领导乡村治理、团结动员服务群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，发挥着在乡村治理中的领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权。需要指出的是，由于乡镇一级的党组织对村级党组织拥有直接的领导权力，因而也构成乡村治理的重要领导主体。（3）人民政府、乡镇政府负责指导、支持、帮助村委会行使职权，但不能干预自治范围内事项。乡镇上一级人民政府负责纠正乡镇政府的不当干预。（4）村民拥有对村干部的选举权和监督权，村委会向由村民组成的村民会议或村民代表会议负责;村民会议和村民代表会议推举产生村务监督委员会，具有一定的监督权。（5）驻村的企事业单位、群众组织，可派代表列席村民会议，参与农村社区建设，在处理涉及自身事务时，可与村委会协商。据此，利用nvivo12软件中的网络关系功能，可以绘制主体结构的基本样态（下图），由此较为直观地把握乡村治理主体结构的内在逻辑。

首先，主体间的关系类型具有多样性。《村组法》赋予了各类乡村治理主体以不同的功能、地位和作用，造成主体间关系不尽相同。概括而言，其关系类型大体包括：领导、指导类关系，如党的基层组织对村民、村委会的领导，乡镇人民政府对村委会的指导，乡镇上一级政府对乡镇政府不当干预行为的纠正。产生—负责类关系，如村民选举产生村委会，后者向由村民组成的村民会议或村民代表会议负责;村民会议或村民代表会议推选产生村务监督委员会，后者向前者负责。制约类关系，如村务监督委员会对村委会的监督。协商类关系，如企事业单位、群众组织与村委会的协商，等等。多样化的主体关系反映了治理主体互动过程的复杂性，亦对有效处理主体关系本身提出了更高要求。也就是说，尽管不同主体及其间关系在重要性上有所区分，但并不能因此相互取代，各主体应规范活动、各司其职、相互配合，以此达成主体结构的和谐状态，发挥对乡村治理的正向推动作用。并且，主体的权利义务是统一的，尤其对村委会选举而言，不能人为割裂通过选举获得授权与对选举主体的负责两方面关系，而应在这种统一性上把握主体结构的互动要求。

其次，村委会是乡村治理主体结构的中枢节点。在制度设计上，《村组法》以村委会的产生和运行过程为载体对各主体的治理行为进行授权。同时，明确规定了村委会“办理本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等”职权，及其所具有的生产服务和协调、管理集体土地和财产等功能。这一设定使得“村委会在村级事务的决策中居于中心地位”[8]，各类主体须通过处理与村委会的关系，才得以参与乡村治理。总体而言，各主体与村委会关系包含以下几方面内容：一是产生村委会，如村民选举出村委会成员，或参与选举成为村委会成员。二是影响村委会的运行，如基层党组织的领导、乡镇政府的指导、村监委的监督等。三是与村委会工作上的协调，如企事业单位或群众组织与村委会的协商等。以村委会为中枢，乡村治理主体在整体上也形成了相互制约和影响的态势：村民选举产生村委会，并组成村民会议或村民代表会议，其不仅审议村委会工作，也直接决定相关事宜;由村民会议或村民代表会议产生的村监委对村务工作进行监督。而且，村民“开展自治活动、直接行使民主权利”也得到基层党组织的支持和保障，后者同时也与村委会构成领导与被领导的关系。有鉴于此，对乡村事务的治理就需避免片面化视角，而应统筹考察主体之间的关联与矛盾，以此为乡村治理提供良好的运行条件。

最后，规范各种关系的目的在于保障村民的民主权利与合法权益。《村组法》总则第一条明确规定，该法制定的目的在于“保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益”。其对各主体间关系的设定也都在保障村民的民主权利。如在民主选举上，村民直接选举产生村委会，并以村民会议或村民代表会议的形式，“审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定”;村监委（其成员在村委会成员及其亲属之外的村民中推选）也负有对村委会的监督之责。再则，村民在村民自治之外，也有相应的制度和法律手段维护自身权益，这主要体现在乡镇人民政府有权责令改正“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的”行為。同时，村民也有权向法院起诉村委会或其成员的侵权行为，从而全面保障村民的合法权益。

三、乡村治理主体结构面临的问题与挑战

如上所述，《村组法》以制度的形式规定了各类乡村治理主体所处位置及其各自的权责范围，在此基础上确定了主体间关系。鉴于制度的规范性、强制性和渗透性，制度规定必然深刻影响主体的交往互动，而由此所形成的乡村治理主体结构理所当然地体现制度逻辑，总体上也能够同步推进村民自治和乡村治理。但不容忽视的是，现实中依然存在一些制约上述规定落实的阻碍因素。一方面，市场化、城镇化、工业化和信息化的不断推进促使乡村社会所处的宏观环境发生变化，从而使得主体之间的利益取向更为多元，其行为逻辑也殊为不同。另一方面，随着乡村经济社会结构的变化，乡村社会主体呈现出进一步分化的趋势，与《村组法》相关规定有所出入。例如，各类新经济组织、社会组织和自组织等在内的主体不断分化产生，并在乡村治理中扮演愈加重要的角色，而其在现有制度中的活动空间较为有限。此外，宗族势力、乡村混混和黑恶势力等群体也不同程度地参与到乡村治理过程中，由此亦考验乡村治理制度效力。如此，文本制度的规定与实际情况出现一定程度的脱节，主体的地位、作用较之于文本制度规定发生“位移”，乡村治理主体结构的稳固性，及其对乡村治理的正向推动作用受到影响，概括来说，主要表现在以下方面。

首先，党的领导核心作用受到制约。基层党组织在乡村治理中挥发领导核心作用，其对乡村治理全局的把握和对各主体活动与利益的协调，是乡村治理主体结构得以成型并保持稳定的前提。不过，一段时期以来，由于部分基层党组织和党员干部出现组织、纪律松弛问题，以及在既有的乡村治理中对落实党的领导的重视程度相对不够，导致乡村治理主体结构中党的领导权威有所下降。这一现象无疑是不符合中国特色社会主义乡村治理的发展目标及要求的。从根本上讲，党的领导权威与村民自治权利是统一的，在中国语境当中，加强党的领导与发展村民自治并不矛盾。但是，如何在机制层面对二者予以衔接和平衡却是一个较为复杂的问题。事实上，“怎样才能既防止自治的‘大民主削弱权威，又防止权威消解自治的民主性，理论界并没有给出清晰的答案”[9]。并且，党的领导作用缺位又可能通过乡村治理主体结构的内在关联性，波及到其它主体的治理活动，或给制度外主体的不当行动留出空间，影响治理主体互动实效。此外，在主体类型日益丰富，主体主动性、自主性日益增强的情况下，党组织也需要对吸纳相关组织参与到治理过程中的问题进行慎重的思考和应对，由此化风险为动力，提高决策科学化和民主化程度，减少政策阻力。不过，各类组织在活动目标与行动逻辑上并不必然与党组织的领导完全一致，因而这一过程也对党的领导艺术和领导水平提出了更高要求，某种程度上也制约了对各个主体的领导。

其次，村委会的自治功能相对弱化。村委会是《村组法》主要的规定对象，村民自治制度很大程度上就是围绕着村委会的选举、运行和监督展开的。在实践中，各主体的治理活动需同村委会发生一定关系才得以进行。在此过程中，村委会自治功能的正常发挥难免受到影响。这种影响，其一，来自于乡镇政府行政权的干扰，后者往往凭借其在人事任免、资源配置等方面的优势干预村委会日常工作，导致村委会的自治功能萎缩，甚至“成为受乡镇政府控制的半行政组织”[10]。其二，村委会与本村党支部也存在龃龉的可能。尤其是在“两票制”和“双肩挑”并未得到落实的地方，村两委之间出现矛盾的可能性会大大增加，从而也就造成了制度结构本身对于制度运行目标的梗阻作用。其三，村民个体与群体的自治权与村委会自身的行政权力之间也存在着一定程度的冲突，尽管一般而言村委会可以通过其体制、资源等方面的优势影响村民的自治活动，但这种冲突关系却可能压缩村民自治的活动空间，村民参与民主治理的积极性及对村委会权威的评价和接受程度也会出现明显的下降，这反过来将弱化村委会的权威。

再次，村民个体自治权利的行使面临诸多挑战。在城镇化和市场化不断推进的背景下，农民离村务工经商已成为常态。人口的向外流动在促成乡村社会开放性的同时，使得“传统时期的道德规范、村规民约、公共规则、宗教信仰对农民的约束与规范作用越来越小”[11]。而脱离“熟人社会”和乡村隶属关系的村民日益呈现原子化、个体化的状态，难免对本村公共事务产生冷漠态度。在乡村治理过程中，村民个体的缺席无疑会造成主体结构的重大缺陷。并且，由于在选举制度之外，其他落实村民自治权利的渠道，如民主监督、民主协商、民主决策等并不通畅，效果也相对有限，就导致民主选举成为了不得不承载过度的民主自治预期与功能的制度载体。相应的，如果民主选举也蜕变为少数乡村“精英”掌握特权的工具，那么普通村民对于自治的兴趣和信心也会进一步降低，从而形成一个自治动力—自治可能之间的恶性循环状态。

复次，新型经济组织缺乏参与乡村治理渠道。经由家庭联产承包责任制而获得生产经营自主权的农民，因“对经济利益的追求和在追求中的竞争压力”[12]，又进一步走向联合，由此催生出了包括农民合作组织、乡镇企业等在内的各类新型经济组织。由于这类组织能够较为有效地确保农民经济利益，帮助农民增收，因而获得了较高的认同，也由此具有了一定社会资源和经济资源的优势。这些资源同时也是乡村治理有效推进必不可少的要素，乡镇政府和村委会要维护社会稳定、促进经济发展、建设文明乡村，就必须同各类经济组织展开合作，通过后者获得资金、技术、人员等方面的支持。同时，这些经济组织也需要从乡镇政府和村委会获得政策、环境上的扶持和帮助才能进一步发展。因此，其在乡村治理运行中的作用与深入参与乡村治理的意愿日益重要和迫切。但是，在当前的乡村治理主体结构中，其实际地位与现实作用却并不相匹配。从《村组法》的相关规定看，新型经济组织仅仅具有作为驻村企事业单位、群众组织之一列席村民会议的权利，并无具体的管理权、决定权或监督权。当然，考虑到中国各地区情况的复杂性，以及避免资本力量对乡村社会的过度渗透，在法律层面不赋予这些经济组织以明确的治理主体地位是合理的。但是，这并不意味着不能在可行的政策领域的弹性空间中为其预留一定治理权利，因为对于那些经济组织的活动与乡村治理间正相关性很高的地区来说，规范化其在治理活动中的地位和权责，对于减少治理成本、提高治理效率显然是有好处的。

最后，乡村自组织的定位不明确。当前，村民经由自身结合、协作，自发产生了诸多公益性、互助性、服务性、娱乐性自组织。这些自组织承担了乡村社会在教育、交通、养老、治安、文体等方面的部分功能，并在事实上对乡村治理过程产生了一定影响。但与其现实功能形成对照的是，在制度层面，自组织作为乡村治理主体的地位却并不明确，相关法律并未对自组织活动及其参与乡村治理的方式方法作明确规定。由此就可能导致或以血缘、地缘、业缘为纽带构建，或“基于资金、技术、政策、文化等新型要素而形成”[13]的自组织产生一定的排他性，影响到乡村自治对于自治主体平等性的原则要求，甚至可能从中进一步孕育出村民自治制度的异己力量，阻碍乡村治理目标的顺利实现。因此，如何审慎地对待自组织发展的客观现实，如何将其由疏离于体制外的准治理主体转变为体制内的治理主体，将是考验未来乡村治理主体结构科学性、稳固性的一个重要议题。

四、乡村治理主体结构现有问题的成因

乡村治理中影响自治效果的问题，有必要追溯至主体结构方面予以探究。同时，对其成因的深入分析，亦将使我们对于多元治理主体结构下的乡村治理规律形成一个更为深刻、全面的认识。因此，基于乡村自治不断改进的目标，我们有必要在相关研究中进一步提升主体结构问题研究的权重。具体而言，据此所概括出的乡村治理主体结构现有问题的原因主要有以下几方面。

首先，主体缺位，即主体未能在主体结构中承担起应有的责任。以制度文本为参照，可以发现这种缺位具有两方面表现：列于制度文本中的主体未充分发挥其法定作用，导致主体的功能、作用缺位;未列于制度文本或在制度文本中并不重要的主体在实践中发挥了更大的作用，或不适当地发挥作用。前者如作为领导核心的党组织的作用缺位、村民在乡村治理的空间缺位，后者如新型经济组织和乡村自组织的体制缺位等。无论何种意义上的主体缺位，都可能影响乡村治理主体结构的稳定性和有效性。从结构-功能的角度讲，前述乡村治理主体结构在实践中组织动员、意识塑造、能力培养等作用的发挥是以其自身健全和内在关系平衡为前提的。在有关主体缺位的情况下，主体结构作为一种“规范的系统”[14]在事实上已经被改变，因而其对乡村治理的正向推动作用就可能弱化。另一方面，主体结构各组成部分之间的作用是具有互补性的，党组织、村委会、乡镇政府、村民和相关经济社会组织等在乡村治理过程中不可能单独存在，不仅各主体作用的发挥寓于与其他主体的有机互动过程中，甚至乡村治理的任务目标也是经由主体结构中各主体不断博弈、协调、合作过程所确定的。因此，其中任何部分的缺失都可能制约相关主体的活动，也使乡村治理的推进缺乏动力。

以基层党组织为例，党的领导核心地位要求基层党组织必须切实发挥组织、凝聚、团结等方面的作用，其他主体正是在党的领导下展开互动、推进治理的。然而，实践中基层党组织某些领导作用的缺位和虚化，导致其难以统筹协调乡村治理全局，致使其他主体的活动失去方向引导和政治保证而出现种种问题。具体来说，一个无法回避的问题就是乡村人口结构的改变给党组织发挥作用带来的影响。由于青壮年人口的流失，基层党组织在发展新党员，特别是拥有较高知识技能水平的新党员问题上面临着难以克服的障碍，严重影响了基层党组织的凝聚力和战斗力。同时，在民主选举中，由于相关制度设计偏重从竞争性选举的角度考虑治理主体的产生与授权，导致一些地方出现了党组织在选举过程中被虚化的情况，从而也间接地造成了一些村庄的治理权力被宗族、宗教和黑恶势力所把控，进一步弱化了党对基层社会的掌控力度。

其次，权力越位，即主体的行为超出其规定权限，侵蚀其他主体的活动空间和基本权利。从成因上看，越位的出现与主体权力关系的失衡有关。乡村治理中，乡镇政府和村委会所分别代表的行政权力与自治权力并存，优化、协调这两种权力的关系，历来是维持乡村社会秩序、推动乡村治理发展的关键。当然，从规范意义上讲，这两种权力并不是非此即彼的关系，二者统一于人民当家作主。不过，由于自治权力的社会支撑体系相对薄弱，不足以对行政权力形成有效制约。故此，在实践中往往出现强势的行政权力越位侵蚀自治权力的现象。从结果上看，这种越位削弱了村委会的自治功能，造成了村委会的“附属行政化”，压缩了村民和各类经济社会组织发挥治理作用的空间。权力关系的嬗变也造成相应主体关系的异化，并进一步造成主体结构本身作用趋向发生变动。例如，原本应作为“农村自治性和自主性政治空间拓展的推动者”[15]的各类经济社会组织因缺乏参与乡村治理渠道，就可能转而扮演体制挑战者的角色。

与此同时，在行政压力下，作为基层群众性自治组织的村委会也在一定程度上成为凌驾于村民之上的“管理机关”，其同村民之间的负责、服务关系成为管理、命令关系，由此进一步构成了乡村治理中权力对权利的越位。实践中，某些村委会往往借机扩大自治权限，并把权力垄断于特定范围之内，抑制村民的权利实现要求和民主参与渠道，导致其权利“只能是‘本本上（rights on book）的而不是‘运作中（rights in action）的”[16]。同时，一些乡村干部也缺乏对村民基本权利的尊重，其精力也未集中于乡村建设和公共服务上，反而蜕化为“谋利型政权经营者”[17]，加剧了“基层组织和农民之间的疏离”[18]，也使基层政权合法性不断流失，政治认同下降。在这种情况下，乡村治理主体结构本身的稳定性势必受到影响，各主体间本应达成的力量聚合就可能转变为冲突。由此，不仅降低主体结构对制度运行的保障作用，也弱化了村民自治制度本身的有效性和合法性。

最后，职权错位，即主体职权互为交叉、重合，其间互动混乱。这一问题与制度供给不足有关，如前所述，《村组法》从文本制度上规定了不同主体所处地位和所应发挥的作用。但在制度的实际运行中，由于规定过于原则化或相应的配套机制的缺乏，致使主体间边界模糊，由此造成的错位发生的制度空隙亦绝非仅见。在基层党支部和村委会的关系上，其表现尤为突出。按照制度规定，村委会经由村民选举产生，负责办理本村的公共事务，同时也接受基层党组织的领导。但由于对两种权力的具体内容、运行界限和互动方式等的相关规定并不明确，导致政治领导与行政管理权力相分离的现象普遍存在。在具体实践中，作为两种权力代表的村主任或村支书个人在能力、素质等方面的差异，及本村宗族势力和利益群体的影响，都可能导致两种权力错位运行，其表现或为党组织代行村委会的部分职权，导致《村组法》中赋予村委会的功能难以落实到位;或为村委会的自治权超出法定界限，弱化基层党组织的领导核心作用。如此一来，在主体关系“错位”的情况下，乡村治理主体结构就处于一种內在冲突的状态之中，从而干扰了乡村治理结构主体合力的形成，阻碍了治理现代化的进程。当前，有必要着重理顺乡村自治与治理结构中的“两委”关系，既不能沿着行政化的老路，使其退回到原有的支部书记“一言堂“的旧格局中，也不能采取放任自流的态度，让”两委“不受限制的权力博弈干扰到乡村治理现代化的推进与稳定自治格局的维系。

五、优化乡村治理主体结构的着力点

综合上文的分析，不难发现，主体缺位、权力越位和职权错位已经成为主体结构推进乡村治理的主要障碍。而乡村治理现代化的总体需求和乡村振兴战略的目标，则要求对症下药地解决这些问题，从而优化乡村治理主体结构，为村民自治制度的运行和乡村治理的发展提供社会关系方面的支撑。

首先，加强基层党组织对乡村治理主体的集中统一领导。党的领导是中国特色社会主义的本质特征，乡村治理过程中同样需要发挥基层党组织对各个主体的领导作用。上文已指出，当前乡村治理主体结构存在的各种问题，很大程度上是由于一些农村党组织本身软弱涣散、脱离群众和责任意识淡薄而造成的职能缺位。在此情况下，有必要以“提升组织力为重点”[19]推进基层党组织建设。积极发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用，解决基层党员干部不担当、不作为、与群众联系松散的问题，构筑起党联系群众、联系社会的体制机制。党员干部也需要及时发现并解决各主体生产、生活、发展中的各类问题，加强对弱势群体的关爱服务，从而在引导、服务主体的过程中潜移默化地增强党领导的权威性。同时，重塑“规范自律、务实高效、服务群众的党内风气”[20]，促成乡村政治生态的净化，从而团结群众，增进乡村社会各主体的有机联系，进而为村民自治制度的有效运行提供组织基础。

在推进党组织建设的基础上，基层党组织深入村民自治各个环节，强化对相关主体的领导和服务，以此促进乡村治理主体结构不断优化。具体来说，在民主选举中，基层党组织在资格审查、候选人提名、竞选、投票等各流程发挥组织、引导、协调和保障的作用，保证选举过程的程序规范。在民主协商中，基层党组织发挥政治保证和组织力量的作用，各类主体的协商活动都必须在党组织的协调和领导下进行，由此动员村民，解决村民“缺位”的问题。在民主决策和民主管理中，推动村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、经济合作组织负责人，以此化解“两委矛盾”，也为各类经济组织参与乡村治理提供空间。在民主监督中，明确村党组织对村监委的领导关系①，以此带动村民的日常监督活动。这样，基层党组织以全面领导实现了对乡村治理各主体关系的协调，也降低了各主体之间的龃龉与冲突，增进了主体结构对乡村治理的正向推动作用。

其次，加强村务公开的规范性和即时性。乡村治理主体之间的互动主要围绕对村庄事务的处理而展开，这就使得村务公开成为各主体得以讨论和处理问题的前提和动力。因之村务公开的程度、方式等对主体结构的和谐运转，以及乡村治理和村民自治的有序推进具有重要影响。而且，前述乡村治理主体结构中存在主体权利—义务关系不清、权力—权利关系失衡等情况，通过推进村务公开建设，厘清村庄事务的性质和处理要求，有助于解决权力越位和职权错位问题。再者，村务公开在村民自治过程中属于民主监督的范畴，其本身乃是特定主体的一种乡村治理活动。《村组法》第23条、第24条和第30条规定了村务公开的主要内容、主体资质和监督机制，特别明确了村民会议、村民代表会议，以及由其所产生的村监委对村委会日常活动和村庄财务的监督要求。因而推进村务公开，有助于强化这些主体的地位和作用，增进乡村治理主体结构的稳定性。

适应相关法制基础和乡村社会发展要求，推进村务公开一方面需增进规范化和制度化，严格执行《村组法》规定的村务公开的每一个步骤和程序，保障村务公开监督主体正常履行其职责。对需要公开的事项也应细致梳理，在村级财务、集体财产、惠农补贴、工程项目、土地征收，以及其他村民普遍关心的事项列出公开清单，标明完成情况，实现对村务事项办理的事前、事中和事后全程公开。此外，有必要规范村务档案的整理、保管、查阅、利用制度，方便各主体了解村庄事务的来龙去脉，明晰问题症结，提高主体间共识。另一方面，互联网在农村的普及也为创新村务公开手段，实现即时公开、经常公开提供了条件。可建立健全“村民微信群”“乡村公众号”等公开平台和载体，推进村务公开信息化、电子化，确保村务网络平台与乡镇政府信息平台有效衔接，使各主体更为方便、快捷地获取信息和反馈意见，降低村务公开的人、财、物成本。

最后，加强多元主体互动方面的制度供给。当前，主体间权力、权利关系由以《村组法》为基础的法律制度所规范。目前来看，现有法律制度的原则性规定难以尽然满足主体互动、交流的需要，这也是引发主体职权错位和权力越位的制度性因素。因此，需要适应乡村治理主体互动要求，“提供一个完整的乡村多元治理的法律框架”[21]。这方面的制度供给须对主体的治理资格、职责范围和功能作用等作出更为明确的规定，保证各主体在制度框架内活动，避免因权限含糊而造成的推诿责任和争权夺利问题。具体来说，法律制度要对乡村治理主体可以就哪些问题、以何种方式、通过何种程序参与乡村治理，以及哪些群体不具有相关资质做出说明。特别是对作为主体结构中枢节点的村委会而言，可以对其工作事项采取目录清单和审核备案等管理形式，重点发挥其在“公共事务和公益事业办理、民间纠纷调解、治安维护协助、社情民意通达等方面作用”，以规范职权的方式解决行政权力越位和自治权力异化等问题。另外，考虑到乡村治理主体间互动是在一定的议事平台上进行，法律制度供给也须进一步规范村民（代表）会议、村民议事会、恳谈会等乡村治理主体议事协商的程序，充分保障各主体的知情权、参与权、表达权，完善舆论监督、社会监督的实现方式，确保主体拥有充足空间参与乡村治理，构建起民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。同时，实现不同机制之间的有限衔接，以此对村民自治制度查漏补缺、疏塞修缮、巩固优化，减少制度空隙所可能造成的不规范参与。同时，还应确保制度本身的权威性，强化制度的执行力、增加违背制度的成本，使制度規定成为各主体活动、交往的基本规范，以此明确各主体之间的权力、责任界限，防止强势主体对弱势主体利益的越位侵犯和不同权力之间的错位运行。

注释：

① 《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，“村务监督委员会主任一般由党员担任”。

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