新时代中国共产党提升党内法规制度质量的政治逻辑

2021-04-28胡柳娟

理论导刊 2021年4期

摘要：党的十八大以来，随着中国共产党党内法规制度建设进程的不断推进，党内法规制度质量也被不断关注和挖掘。作为中国共产党制度治党过程中的元问题，党内法规制度质量本身所带有的制度效用和效能指向，可以通过法理基础、法理内容和法理技术三个维度呈现，进而把党内法规制度中的合法性、正当性原则更为清晰地反映出来，以达到迅速回应和调节党内关系的效果。新时代条件下，要提升党内法规制度质量，需要树立科学的质量观、优化配套立规技术、在落实中提升执行质量。

关键词：中国共产党;党内法规制度;质量

中图分类号：D26

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）04-0038-06

基金项目：国家社科基金项目“党内法规制度建设基本规律研究”（19BDJ037）阶段性研究成果。

作者简介：胡柳娟（1988-），女，湖南娄底人，中共北京市委党校党史党建教研部讲师，北京党建研究基地助理研究员，硕士研究生导师，法学博士，博士后，研究方向：执政党建设基本问题。

回顾中国共产党的党建历程，党内法规制度建设自始至终贯穿于革命、建设、改革和发展各个时期，对规范和调节党组织、党员活动发挥了重要的约束作用。2017年10月18日，习近平在党的十九大报告中提出了“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”[1]目标。在此基础上，2019年8月30日，中共中央政治局修订《中国共产党党内法规制定条例》，新增了立规目的：“提高党内法规质量”。由此，党内法规的研究从对党内法规制度本身的关注，逐渐转移到其制定规律及其科学化这一视角上来。促使人们能够更加理性、深入地研究党内法规制度在中国共产党政党治理过程中的作用。也正是在这个意义上，本文试图从党内法规制度质量是政党制度治党中的元问题这一命题出发，提出构建衡量党内法规制度质量的标准，以期探究出提升党内法规制度质量的基本路径。

一、党内法规制度质量是制度治党的元问题

2000多年前，亚里士多德在阐述政治共同体基础的时候提出了一条准则，那就是：“公正是为政的准则，因为实施公正可以确定是非曲直，而这就是一个政治共同体秩序的基础。”[2]于是，追求公正就成为现代政治的第一层面行动原则，而这种原则是依照制度而构建起来的。因为，制度从本质上说，“是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则”[3]。这种强力作用下的约束，为组织内部所有人提供了一个平等的外部环境，一旦有人打破这种生态平衡，就会通过正当性的程序给予制裁。这样一来，一方面可以维持组织秩序的正常运转，另一方面制度化所显现的公正性，更容易自发转化为认同的力量，形成行为上的自觉。

在现代政治大视野中，中国就是遵循这样的路径而建立起来的国家：一是打破了旧的国家制度，用新制度建立新国家;二是作为领导国家建设的政治核心力量——中国共产党在维持整体政治秩序的过程中，也实现了自身的制度化。前者靠后者来推动，后者是前者的前提。这就是说，在中国的执政制度体系中，中国共产党除了通过制度化来实现对国家的治理之外，其自身领导与建设也是一套制度体系。因为，中国的政治逻辑决定了中国共产党既是执政党又是领导者。在执政体系中，中国共产党通过凝聚人民、整合社会、建制机构、领导军队，推进了国家机器的建设和发展。同时，为了保证这种建设的有效性，最科学、最公正、最合理的手段就是制度，只有通过制度化才能达到国家治理效能最大化。在领导体系中，中国共产党作为国家、社会的领导力量，为了保证这种国家制度效能最大限度转为治理效能，保证领导的有效，也必然在党的自身建设上保有一套制度化的自身建设体系。

党的建设制度化包含两个方面：一是党内关系的制度化，包括党员权利义务的实施、党组织的设置运行等;二是党领导国家的制度化，如党政关系、党群关系、党管干部等。这两个层面紧密联系、相互衔接，关涉政党组织结构与功能发挥的问题，一个是保障组织结构的有序，一个是在有序的基础上实现整体政党功能的发挥，有效治理国家。然而无论二者如何呈现互生关系，党的领导始终是问题的中心，离不开党内制度来规范和调节。为了保证这种调节的效力，中国共产党把这一手段上升到了“法”的高度，即党内法规。所以，“党内法规这一概念的正式使用是随着党组织结构与功能优化的客观要求应运而生的”[4]。因而，制度的功能在于创造秩序，制度的成效依赖于法治。也正因如此，中国共产党在领导和执政的政治信条中一直坚守：“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性”[5]，“党领导人民制定宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动”[6]。这种坚守体现在中国共产党依法实现执政，但为了突出执政的有效性，党自身必须依规治党。

然而，支撑这种政治信条的前提和基礎需要具备良规，也就是党内法规制度质量。于是， 2017年6月，中央中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出：“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键”，明确了质量在党内法规制度建设中的定位。这是因为，党内法规制度作为一种制度安排，具备制度的一般化属性，即价值理性和工具理性。就其价值理性来看，在于用法治的思维调节党内关系，发挥政党在治国和理政过程中的功能，实现政党的良治。然而良治不会凭空产生，“良好的党规体系是执政党实现良好治理的前提”[7]。这就涉及了工具理性层面，即如何实现价值理性的问题。换言之，如果不具备这样的良规，政党就没有办法有效调节党内关系、领导国家建设，依规治党也随之失去了力量。所以，“质量是党内法规制度的基石，直接影响到党内法规工作的全过程和各方面”[8]。

在1938年党的六届六中全会上，毛泽东就提出：“为使党内关系走向正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还需制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[9]这一重要论述开启了党内法规制度建设质量探索之路。之后，刘少奇、邓小平、江泽民、胡锦涛对党内法规制度质量相关内容都作过论述。在此基础上，党的十八大以来，习近平进一步提出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”[10]在这里，尽管并没有对“质量”作出明确的词义界定，但其思想内容明确了党内法规制度质量的指向：效用和效能，即高质量的党内法规一定是通过党的领导所产生的组织力量，可用之有针对性地解决党内存在的一切问题。而从实践路径来看，迄今为止，党内法规共有4000多部，从文本规范、法律效力、结构框架、衔接配套、作用对象等方面，对党内法规“质量”作出了现实化阐释。由此形成了以党章为根本，以准则、条例为主干，以规则、细则、规定、办法为枝叶，涵盖党的领导、党的自身建设、党的组织、党的监督保障四大领域的党内法规制度体系。既从各个方面调节了党内关系，也从整体上提升了中国共产党治党治国的能力。其中，党内法规制度质量就成了推进党内法规制度建设过程中的“元问题”，离开了这个问题，一切就成为无源之水、无本之木。

二、党内法规制度质量的衡量指标构建

党内法规制度是为了规范党员和党组织的行为而制定的。那么党内法规如何才能规范党员和党组织的行为、活动，如何才能达到引导、预测党内法规制度的效果？可以从法理基础、法理内容和法理技术三个角度构建衡量标准。

（一）法理基础

法作为维持政治共同体的一种规则体系，在运作过程中必然会产生这样的问题：是什么力量让这些规则成为一个体系，又是什么力量让这些规则产生了法的效力，进而从立法上提升了其本身的质量？对此，法学理论家凯尔森把法分为三个规范：基础规范、一般规范和个别规范。其中，基础规范是“可以从同一个基础规范中追溯自己效力的所有规范，组成一个规范体系，或一个规范秩序。这一基础规范就如同一个共同源泉那样，构成了组成一个秩序的不同规范之间的纽带”[11]。这里传递的原则就是：可以借助基础规范，解决法规制度的效力根源问题，从而构建起一个完整的法规制度体系。换言之，基础规范是整体法规制度体系发挥作用的法理基础，是从“应然”逻辑走向“实然”逻辑的依据。显然，对于中国共产党制定的党内法规制度而言，要提升其质量，同样也需要遵循这方面的法理属性，并把这一逻辑预设贯穿于党内法规之中。

对此，习近平把这一主线概括得很透彻：“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”[12]在这里，无论政治理论、政治逻辑还是政治立场，折射出来的逻辑在于：政治主导法治。即党内法规制度不仅仅是“规则之治”下的工具，更是一种政治方略和行动战略。党内法规作用发挥和质量的体现，都离不开这个根本;一旦离开这个根本，就失去了源头活水，失去了积聚力量的源头。所以，“党内法规的法治属性其实也是其政治属性”[13]。其中，政治理论与党内法规包含的法理论是平行的，但是政治理论是隐性的理论，而法理论则是显性理论的表现。从每一部党内法规条文来看，都已经上升到了立法层面的刚性约束，但就其本质来说，是中国共产党在管党治党过程中所坚持的政治理论。进而言之，党内法制度是以反映和体现中国共产党的领导、组织、自身建设等理论为质料的政治理论。政治逻辑和政治立场，则是动态的逻辑表达，在党内法规制度法形式设定的开始，它们就自然而然融入其本性之中，形成了持久而稳定的整体。这一结合也因此自在地成了党内法规的本体范式：中国共产党依照自身建设规律，以一种法治的思维来完善党的建设。

所以，从法基础的角度看党内法规制度质量，不在于本身条文规范运行的规范性、逻辑性，关键在于其强大政治引领力和支撑力。换言之，党内法规制度质量逻辑支撑点已经远超出了法理论的范畴，而是需要更高层次、更强力量的逻辑支撑点来支撑、维持它的运作。这样一来，一方面外在形式的法理论和法逻辑，保证了党内法规制度本身运行的逻辑自洽性;另一方面更高层次逻辑力量的支撑，可以从整体上促进党内法规制度全部力量的发挥和实现。

（二）法理内容

党内法规制度的法理基础在奠定其政治属性的同时，也提出了作为广义法的功能和效力发挥问题。而对于党内法规制度本身而言，诚如国内学者所概述的那样：“党规是一个规范体系，既包括权限责任规范，也包括监督问责规范，还有激励性规范与制裁性规范。”[14]这实际上清楚地传递了两个信息：一是党内法规是一个集合概念，二是要如何深度诠释和表达集合语境中的法治理念。这就涉及党内法规本身蕴含的法理内容问题，这些内容能否迅速回应、解决来自政党内部的问题，直接决定了其作为集合整体的功能和作用，更决定了整体党内法规制度质量的高低。因而，从法理内容上来衡量党内法规制度质量，需要考虑的要素包括下述两个方面。

在宏观层面，高质量的党内法规制度是一个体系化结构。客观地讲，中国共产党党内法规制度建设还有很长的路要走，但是体系化结构的构建必然是首要考虑的因素，因为这种体系化直接决定了整体党内法规制度的立法质量、进程和步骤。在这里，可以把体系化结构分解为两个层次：一是体现在对各级党组织和全体党员行事原则、精神状态、具体活动等进行规范的实质内容上;二是体现在与国家法律的衔接、对应上。显然，第一个层次调节的是中国共产党内部关系，为全体党员提供了行动遵循，也是为实现政党内部整合而设置的。因而在其外显形式上，需要解决的问题是：党内法规到底需要制定多少部？依据什么样的逻辑来制定？具体需要从哪些方面来对党员言行进行规范？这既是关乎党内法规体系化的理论问题，也是关系立规质量的关键问题。因而，要提升党内法规制度质量，需要构建复合型立体化的结构模式，即從法治体系构建跃进，强调党的领导、党员权利义务的有机统一;立法、执法和监督协同一体;实体性法规和程序性法规配套协调。当然，在这其中，中国共产党还要紧紧立足领导和执政双重地位的政治现实，把党内法规制度体系化建设囊括于国家法治体系建设之中，即党内法规制度表现出第二层次的体系化——中国特色社会主义法治体系。这样一来，党内法规的体系化就有了依托和保障，为维系政党-国家在同一法治时空运转奠定了基础。

在微观层面，党内法规制度是一个动态化过程。党内法规作为一种制度、规则，发端的初源在于：“因为在其现实和过去之间，存在着密不可分的关联。毋庸置疑，由于这些规矩、制度或准则的运作方式已经发生了变化，所以从原则上讲，它们所依据的原因本身也就会发生变化;但是这些转化仍然有赖于它们的发端。”[15]这实际上说的是党内法规制度本身的系统化与运作方式的动态化之间的关系问题。因为，系统化之下的党内法规制度并不是孤立存在的，姓“党”的本质属性决定了需要依据党的建设任务、形势的变化依时而动、依势而动。很明显，党的建设任务是阶段性的。比如说，随着党的建设从“从严治党”向“全面从严治党”战略提升，党组织和党员所肩负的责任也更为宽泛，从过去单纯强调思想建设、组织建设和纪律建设，逐步拓宽到了管党治党的全过程、各领域。这也就从根本上决定了，党内法规制度在内容上、在要求上的动态化。由此，要提升党内法规制度质量，在动态化的衡量要素上，需要重点考虑的原则是：一是以追求政党先进性为基本原则。基于此，中国共产党党内法规的制定、执行，必须以维护党的形象为基本准绳，紧紧围绕保持党的先进性进行完善、修正。二是以保证党员权利义务为基本原则。基于此，党内法规制度要遵循思想治党与制度治党同向发力的原则，时刻跟进党员的思想动态，切实保障其权利义务，维护全党的团结。三是以追求党的发展和法治化运行为基本原则。基于此，党内法规不是虚幻的制度，而是以法治化的手段，来切实解决党内存在的问题为目标的。

（三）法理技术

所谓法理技术，主要是指在党内法规制度制定过程中，应该遵循的技术路线和规则。从表达形式来看，法理技术是通过借助法律载体，在逻辑表达、语言阐释、文本效力等方面都有其独特的专业表意体系。从这种表意体系的构建之中，我们“可窥视话语背后权力的结构、形态与运作方式及逻辑”[16]。也就是说，法理技术把党内法规制度的政治屬性作为其目标，而如何作用则是理性、客观的。反过来说，党内法规制度，如果失去了以技术为支撑的手段，其合理性是空洞的、盲目的。所以，要提升党内法规制度质量，法理技术是一个不可忽视的要素。

就目前来说，中国共产党在党内法规技术的制定过程中还存在法理技术不完善的问题，诸如规划、解释、修改、评估、审查、清理等等。这些问题的存在，不仅不能夯实党内法规制度的法理基础，也无法完全表现出权威化的法理内容。在这个意义上来考量法理技术，需要从总体结构来梳理法理技术的表现形式，具体可从立法和决策执行两个角度理解。从立法的角度来说，“无论立法技术的外延怎样界定，法的结构营造技术和语言表述技术都无可置疑地属于立法技术的范畴”[17]。在这里，立法范畴的技术实际上包含了两重要义：一是法的结构营造技术，如法律的规范逻辑（假定条件、行为模式、法律后果）、法规的实质结构（立法宗旨、适用范围、主管机构）、法规的篇章、体例等。二是语言表述技术，对其要求在于要用严谨、规范的语言来阐释法律理论，不能产生歧义。从决策执行的角度来说，法理技术就是统筹的技术，“意指中国共产党作为法治建设的领导者，统筹国家立法和党内立规应遵循的技术规范”[18]。这也意味着，统筹技术属于决策技术的范畴，一方面党的领导需要同时依靠国家立法和党内法规来维护，另一方面党要如何在国家立法和政党立法之间达致一种平衡状态，以期实现二者的统筹协调、内在衔接。比如说，党管干部体系与国家公务员制度体系的对接、党的决策立法与国家政权立法的对接、党内民主与人民民主的对接等等。当然，值得一提的是，在统筹党内法规与国家法律的衔接技术上，并不是说要把党内法规上升为国家法律，而是需要把对党外发生“溢出效应”的事务移交国家法律，进而明确政党的责任、党员的义务、法规约束的要求。

三、提升党内法规制度质量的路径

党内法规制度质量作为党内法规制度建设环节中的核心问题，其政治实践的本质属性决定了要推动党内法规制度质量的提升，必须形成与实践的互动。换言之，要提升党内法规制度质量，需要回到中国共产党的政治实践中去寻求答案。

（一）树立科学的质量观

毋庸置疑，党内法规制度是推动中国共产党全面从严治党的重要动力，而将党内法规制度质量确立为依规治党的关键，则是由中国共产党长期执政的地位和目标所决定的。长期执政对依规治党的要求，最终促成中国共产党需要不断提升管党治党水平。所以，中国共产党党内法规的最初使命并不是构建法规体系，而是最大限度提升法治水平和质量。这就使得，要提升党内法规制度质量，需要在相当长的时间里遵循一条主线，即树立科学的质量观。

所谓质量观，就是对待党内法规制度质量的态度和看法。这种思想观念上的要求，如同在中国共产党内部创造了一个“软空间”，可以在中国共产党强大的硬实力下，不断释放自身潜在的力量。其优越性在于在法治化的政党治理中不断诊断问题、解决问题，最终将其演变为一个稳定连贯的秩序。在这其中，需要把党内法规制度质量与主观上实现这种预期的愿望联系起来，把对待党内法规制度质量的态度、看法贯穿于党内法规制度本身。而在实践中，党内法规制度无论在其制定还是执行阶段，都没有重视质量观，导致了“牛栏关猫”“上热中温下冷”“重数量轻体量分布”等制约困境。因而，要树立科学的质量观，一要破除法规制度万能化思想。党内法规制度作为中国共产党的内部规范，其精神实质是要实现管党治党全覆盖、无死角。但是，“管党治党是一项复杂的系统工程，既需要法律，也离不开道德，既需要党内规范，也离不开党外规范”[19]。这就是说，党内法规制度的作用并不是万能的，需要理性把握其功能和作用，破除万能化思维。因而，在制定和执行过程中，要使党内法规制度既介于道德伦理和法律制度之间，又从属于党性自觉和行为自律;既突出党内约束，又兼顾党外规范;既是显性规则的体现，又将传统惯例和做法等属性和功能统筹起来。二要杜绝党内法规制度的自我禁锢和“内卷化”。无论从技术层面，还是影响力层面，党内法规制度的成效已经显现，但如果只是停留在已有的基础上，就会陷入制度“内卷化”、画地为牢。这就需要一个特殊的思考环境，即重视环境机制与党内法规制度运行之间的关系问题，通过环境这一要素的变化，来理性看待党内法规制度的制定、执行、考核、评估、废止等问题，避免制度的固化。

（二）优化配套立规技术

技术规范对于党内法规制度质量而言，是作为一种内驱动力而存在的。因为，党内法规的功能在于“把党的领导和党的建设活动全面纳入制度化规范化程序化轨道”[20]，而如何铺平这条程序化轨道，则依赖于党内法规的技术规范。也就是说，技术规范要解决的问题是如何把法理意义上的行为假设和行为模式，进行更为清楚的解释和阐释，并固化为具有普遍约束力的行为路径。而配套立规技术，则是党内法规制度技术中最为常见的一种技术路线。从法理的描述性角度来看，党内法规制度的配套立规技术，是把上下位党内法规制度中的相对概念具体化、系统化，它既有从属位阶、层级效力的一面，又有贯彻落实的内容特征。从这个意义上说，优化配套立规技术，就在很大程度上决定了整体党内法规制度体系的衔接协调。因而，在技术路线的规范上，需要遵从以下原则。

其一，优位原则。所谓优位，即所有的党内法规在强调基础主干党内法规的前提下，配套立规须以上位党内法规的权限为依据，并服从于上位党内法规，不能与之抵触。优位原则要解决的问题在于，有效避免党内法规制度运行机制中叠床架屋、相互掣肘甚至打架冲突等现象，这对于党内法规制度质量提升是十分重要的。其二，比例均衡原则。配套立规并不是随心所欲的，而是要与上位法规意图实现成比例、相适应。在比例的设置上，条目内容要详细、具体，对接问题要精准明确，不能层层加码责任和义务，更要坚决杜绝为了配套而配套现象。由此，在配套法规的比例设置上，既不能配套太多、重复配套，也不能避重就轻、避实就虚，要在明确各级党组织功能定位、部门和地方权利责任的基础上，既制定好原则性条目，又根据实际情况出台与之相匹配的规则、细则，实现上下位党内法规之间的均衡分布。其三，辅助细化原则。配套立规的目的在于将上位党内法规进行细化、具体化，使之具有操作性、实效性。相应地，就会要求配套规则具有辅助、细化的作用。同时，也需要明确哪些内容在上位党内法规已经明确规定，哪些内容是能够体现部门和地方工作特色的，在此基础上，从内容、形式、程序、保障、惩戒等方面作出相应补充和细化。当然，这种辅助性的细化，绝不等同于“二次立规”，而是在保证上位党内法规权威的基础上，从细则、缺位角度入手，完善党内法规体系，提升立规质量。

（三）提升执行质量

任何制度的设置都不是孤立的，既有制定过程，也有执行环节。这恰恰是制度运行逻辑与政治治理逻辑交互产生作用的结果。从某种程度上说，制度制定的意义在于执行。“有了好的制度如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就成了稻草人、紙老虎。”[21]所以，从思想观念和制度体系本身去思考党内法规制度，还仅仅只是解决制度质量问题的第一步，更为关键的还在于执行环节，需要在落实中保证执行质量，才能真正提升党内法规制度质量。在执行中，需要做好以下工作。

其一，坚持问题导向。从立法的角度来说，党内法规之“规”不仅仅限于政党治理，还需要解决党内法规制度本身的合法性问题，即党内法规制度为什么能独成体系并且在要求上严于国家法律。显然，这是因为党内法规制度中蕴含的依规治党理念，在内涵和外延上都具有多层次、宽领域的要求，其显现的是一种复合化政党治理形态。而要维持这种治理形态，就需要在执行党内法规制度过程中坚持问题导向。这种导向一方面体现在政党治理中凸显的现实问题，哪些是急需解决的、哪些还没有彻底解决、哪些还存在隐患，另一方面体现在党内法规制度本身存在的问题，如法规制度的稳定性、连续性是否正当，是否还存在用旧规章约束新问题，在技术手段上是否有创新等等。这样一来，就可以在问题中发现问题，在问题中补齐短板，在问题中提高执行力度。值得一提的是，执行上的问题导向与制定环节的问题意识也有着千丝万缕联系，很多时候某一领域法规制度的设立，来源于另一项法规制度执行中发现的问题，由此填补了制度领域的空白。其二，落实要从严从实。无论党员干部，无论职务大小，一旦违反党内法规制度，就必须依照规定给予纪律处分或者移交司法机关处理。换个角度说，其背后蕴含的实际上是一种惩戒约束机制，是对破规违规者进行的强力干预。以此为基点，突出党规制度在全面从严治党格局中的严肃性、权威性、正当性。“治国必先治党，治党务必从严”[22]说的也是这个道理。由此，在落实过程中，要把政治责任、纪律责任和法律责任三者联系起来，让党内法规对权力产生硬约束，不搞变通、不打折扣，成为真正的“带电高压线”。

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