落实全面从严治党责任制度：意蕴、困境与出路

2021-04-28仲伟通

理论导刊 2021年4期

摘要：党的十九届四中全会强调“完善和落实全面从严治党责任制度”。就其价值意蕴而言，落实全面从严治党责任制度是推进制度治党方略的题中应有之义，是形塑全面从严治党制度的关键一环，也是消除特定权责背离现象的客观要求。当前，落实全面从严治党责任制度面临责任清单不明晰、责任意识不强烈、责任监督不到位、责任考核不科学、责任追究不得力而诱发的责任制度落实被异化、淡化、虚化、弱化、软化等现实困境。因此，应从明确责任清单、培塑责任意识、完善责任监督、优化责任考核、强化精准问责等方面着手，整体谋划相应的实践路径。

关键词：全面从严治党;责任制度;责任落实;责任追究

中图分类号：D26

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）04-0044-06

基金项目：国家社科基金后期资助一般项目“中国共产党党内治理问题研究”（20FKSB010）;2019年度山东省社科规划青年项目“以政治建设为统领全面加强党的建设的逻辑考量与实践路径研究”（19DDJJ01）。

作者简介：仲伟通（1988-），男，山东微山人，聊城大学政治与公共管理学院讲师，法学博士，研究方向：党的建设。

党的十九届四中全会提出要“完善和落实全面从严治党责任制度”[1]，首次从战略高度对全面从严治党责任作出了系统性制度安排。这是对党的十八大以来管党治党理论与实践创新成果的总结提炼，生动体现出中国共产党对管党治党规律的深刻洞察。在此背景下，科学阐释落实全面从严治党责任制度的价值意蕴，深度检视落实全面从严治党责任制度的困境及出路，对于推进全面从严治党制度优势向治理效能转化具有重要的理论和现实意义。

一、落实全面从严治党责任制度的价值意蕴

全面从严治党责任制度是新时代中国共产党为了从根本上解决管党治党“宽松软”问题，在承接既往党建责任制与问责制的基础上推衍而成的新型制度形态。我们可以从推进制度治党方略、形塑全面从严治党制度、消除权责背离现象等向度来把握落实全面从严治党责任制度的价值意蕴。

（一）落实全面从严治党责任制度是推进制度治党方略的题中应有之义

现代政党政治是一种责任政治，全面从严治党责任制度是推动以责任为本位的政治理念熔铸于全面从严治党实践之中的具体制度安排。一方面，坚持责任本位、实现责任的有效履行是落实全面从严治党责任制度的目标指向和价值旨归。责任在政治生活运行中呈现为多重面相：它既内隐为前瞻性的积极责任，引导行为主体在事前和事中自觉地履行应尽的职责;又外显为回溯性的消极责任，责令行为主体事后承担不利后果。从本真意义上讲，全面从严治党责任制度旨在倡导和凸显以责任为本的制度治党理念，建构履职尽责、失职问责的执政党治理新规矩。另一方面，依循制度治党运行逻辑、实现全面从严治党责任的制度化是落实全面从严治党责任制度的基本意涵和核心要义。实践表明，主体责任缺失、监督责任缺位是导致全面从严治党治理效能欠佳的主要诱因。为从根本上改变这一现实境况，最有效的途径便是充分发挥制度的约束和惩戒功能以推进管党治党责任的稳步落实。鉴于此，党的十九届四中全会适时将制度逻辑嵌入全面从严治党责任领域，提出“全面从严治党责任制度”。可以说，落实全面从严治党责任制度是基于历史经验和现实境遇而生的时代命题，是新时代中国共产党推进制度治党方略的必然结果，其初衷和目的在于以正式制度的形式规约全面从严治党政治责任，并将全面从严治党主体责任、监督责任及领导责任限定在明确且合理的制度边界之内。

（二）落实全面从严治党责任制度是形塑全面从严治党制度的关键一环

全面从严治党制度是一套多主题、多层级的复合型制度体系，主要涵盖以党的政治建设为统领的制度、党管干部与选贤任能制度、党内政治生活制度、全面从严治党责任制度等核心要件。毋庸置疑，只有将全面从严治党责任制度看作全面从严治党制度链条的关键一环，方能摆脱自身单一式、静态式、浅层次的认知局限，进而在此基础上深刻把握全面从严治党制度的基本要素、型体结构和运行生态。更进一步讲，就落实全面从严治党责任制度的内在机理而言，它内嵌着明责、履责、监责、问责四大环节。其中，明责确责是首要环节，详尽地勘定责任主体、责任内容与责任清单，有益于打造“横向到边、纵向到底的责任之网”[2]，亦有助于塑造科学的责任压力传导和动力生成模式[3]。履责监责是中间环节，没有强力的责任落实和责任监督，就无法将责任意识转化为责任行动，也就无法充分激发责任制度的治理效能。追责问责是兜底环节，只有提升追责问责的影响力和震慑力，才能精准解决党内长期存在的责任推诿、履责不力、失职失责等问题，真正实现管党治党从“宽松软”向“严紧硬”的根本性转变。鉴于此，我们要以明确的责任清单为前提，以强烈的责任意识为基础，以科学的责任监督机制为支撑，以科学的责任考核为动力，以精准的责任追究为保障，最大限度地实现全面从严治党责任制度的综合效果和叠加效应。

（三）落实全面从严治党责任制度是消除特定权责背离现象的客观要求

权力与责任的关系问题是政治学领域的重要议题，权责一致是现代政治运行所遵循的基本原则。一般而言，责任政治的理想状态是“依责授权，权不逾责”。但是，从现实政治实践经验来看，权力行使者往往试图利用公共权力的支配性来挣脱责任的约束，尽可能地营造有权无责或权大责小的利己局面[4]。故而，需要构筑起全方位、立体式的责任制度体系，对权力行使者的积极责任行为给予认可，对权力行使者的消极责任行为进行制裁。基于权力与责任关系的认知理路，全面从严治党责任制度所指涉的主体对象并非在党内政治生活中让渡治理权力的普通党员，而是手中掌握着方方面面权力的各級党组织和领导干部。习近平强调：“有权就有责，权责要对等。”[5]各级党组织和领导干部既然享有管党治党权力，就应该完全肩负起管党治党责任。反之，倘若各级党组织和领导干部拒绝或转嫁这一责任，则“应当负有”特定的问责后果[6]。质言之，落实全面从严治党责任制度所蕴涵的精神实质就是通过责任制度的创设和至上权威的确立，为党内权力运行划定底线、套上“笼子”，使党内权力的使用受到责任追究的制约。落实全面从严治党责任制度的价值意义在于通过建构精准有效的问责机制和运行程序，倒逼拥有特定权力的各级党组织和领导干部切实履行好全面从严治党责任，进而消除全面从严治党进程中的权责背离现象。

二、落实全面从严治党责任制度面临的困境

全面从严治党责任制度作为一种应时而生、顺势而立的新型制度形态，当前还处于初具规模、尚未定型的探索阶段。正因如此，其静态支撑和动态运行不可避免地面临诸多困境。

（一）责任清单不明晰使全面从严治党责任制度落实被异化

明晰责任清单是落实全面从严治党责任制度的前提性条件。通过建立规范的责任清单体系，能够有效地将全面从严治党主体责任的具体行动要求和实践衡量指标确定化、公开化、精细化。清单式管理的缺失或责任清单的不清晰，极易导致全面从严治党责任制度落实不够精准化。就实际状况而言，各级党组织负责人的管党治党责任抽象化、模糊化现象依然大量存在，全面从严治党责任清单还有待进一步细化和具体化。比如，由于缺少清晰化、可视化的责任清单，有些领导干部不明确自己具体应该承担什么样的主体责任，搞不清到底需要承担哪种领导责任，也有些领导干部窄化、泛化自己的主体责任，本该履行的管党治党责任却没有履行。此外，责任清单孤立式、单向度建构的倾向一定程度上存在，逐渐成为完善全面从严治党责任制度的一大制约因素。比如，权力清单与责任清单不对等，造成权力越位、错位现象无法得到有效规制，极大地阻碍了全面从严治党的落实推进;正面清单与负面清单不兼具，尤其是负面清单的缺位，导致不能准确甄别、评判相关负责人的作为是否符合全面从严治党主体责任的行为要求;目标清单、任务清单与问题清单不健全，导致较难实现管党治党工作由“软任务”向“硬指标”转变，无法为有效破解各种党的建设突出问题提供硬核支撑。

（二）责任意识不强烈使全面从严治党责任制度落实被淡化

责任意识是落实全面从严治党责任制度的精神动力和内在基础。相关主体对于全面从严治党战略意义的理性认知状况以及对于自身管党治党主体责任的价值认同状况，直接影响着全面从严治党责任制度的贯彻执行。其一，从宏大历史视野看，马克思主义使命型政党的特质决定了党的领导干部要具有舍我其谁的责任担当情怀[7]。然而，在新的历史条件下，部分领导干部在资本逻辑、逐利心理和权力欲望的驱动下，淡忘了中国共产党人的初心和使命，不仅不能自觉认同、勇于担当和坚定履行时代赋予的神圣职责，反而滋生出了精神懈怠、脱离群众、消极腐败等不正之风。追根溯源，其深层次原因在于领导干部责任意识淡薄。其二，从整体战略定位看，履行好管党治党责任是各级党组织的重大政治责任，是各级党组织的职责所在[8]。但是，就目前而言，部分党组织的管党治党责任意识不强并不鲜见。比如，有的地方党组织存有“抓党建工作务虚、抓经济发展才务实”的糊涂认识，甚至存有不愿不屑抓党建的错误观念，致使全面从严治党责任制度“徒有虚名”;有的基层党组织将“盒子治理”奉为圭臬，扭曲发挥“橱窗效应”，机械化、显象化、政绩化地开展党建工作，深深陷入重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”的泥潭之中，导致全面从严治党责任制度流于形式。

（三）责任监督不到位使全面从严治党责任制度落实被虚化

强化责任监督是落实全面从严治党责任制度的重要保障。倘若没有严密完善的责任监督机制，落实全面从严治党责任制度也就会因原动力不足而步履维艰。就当前全面从严治党的总体态势而言，党和国家监督体系已然成型，但“党建监督难、党建监督虚”的问题尚未彻底解决。其一，责任监督理念陈旧落后。比如，有些党组织不能完整准确地理解纪检机关专责监督定位，把日常监督等事项全都推给纪委;有些党组织在进行责任监督时缺乏创新性思维，不善于把监督执纪“四种形态”等实践创新成果当作全面从严治党的有力抓手。其二，责任监督覆盖范围有限。有些地方党组织未能将全面从严治党责任制度的刚性约束效力覆盖到党内权力运行的各个方面和各个环节，导致权责监控的权威性和实效性大打折扣。其三，责任监督力度不够。有些地方党组织因监督主体实施监督及监督客体接受监督的自觉程度和质量水平欠佳，诱发出监督制约强度不够、形式上监督而实际上没有监督、留有监督空白地带等不良现象[9]，一定程度上导致全面从严治党责任制度功能不能有效发挥。其四，责任监督方式相对单一。有些地方党组织往往侧重自上而下的纪律监督、巡视巡察监督、派驻监督，相对忽视了自下而上的民主监督，没能综合运用好党员监督、群众监督、网络媒体监督等多样监督形式[10]。另外，在监督方式方法的使用上简单粗暴，无法把各监督力量的作用方向拢在一起，整合成各有侧重、相互协调、优势互补、健康有效的监督合力。

（四）责任考核不科学使全面从严治党责任制度落实被弱化

实践充分证明，只有将规范化、有序化、常态化的责任督查考核机制嵌入全面从严治党责任监管全过程，才能全面压紧铆实管党治党主体责任，彻底克服领导干部“乱作为、懒作为、不作为”的尽责难题。基于对全面从严治党新形势的分析研判，可以发现，不少基层党组织在责任督查考核方面依然存在不科学、不规范、不扎实的问题。其一，责任考核内容主观笼统。一些地方仅仅以领导讲话、上级文件为依据对考核内容作简单的原则性规定，并没有设计出量化具体、针对性强、重点突出的考核指标，使得实际的责任督查考核工作难以有序开展;一些地方只是刻板地套用某些具体的规则，不能聚焦自身全面从严治党进程中的重点环节和突出问题，造成考核内容与实际操作的脱节。其二，责任考核过程敷衍了事。这主要表现为三种错误倾向：一种为“被动式”考核，即当上级部门高度重視和明确要求时才开展督查考核工作，缺乏勇于担当、积极作为的政治品格;一种为“静态单一式”考核，即以年终一次性考核为主导模式，无法形塑“日常督查+年终考核+专项整改”动态过程模式;一种为“走过场式”考核，即主要采取看材料、听汇报的方式，象征性地走一下“民主测评”“公开述职”等程序，难以保证考核结果的客观性和有效性。其三，忽视责任考核结果运用。一些地方没有将考核结果与评先评优、职务晋升直接挂钩，也没有将考核结果与典型通报、追责问责深度关联，严重阻滞了责任督查考核应有作用的充分发挥，一定程度上引发全面从严治党责任制度效力弱化问题。

（五）责任追究不得力使全面从严治党责任制度落实被软化

强化问责作为全面从严治党的利器，乃防止制度空转、责任空挂的最后一道防线。没有高效且强力的责任追究机制，全面从严治党责任制度就会因其丧失应有的惩罚威慑作用和警示教育意义而成为一纸空文。就全面从严治党现状而言，有些党组织在精准问责方面依旧问题重重，致使落实全面从严治党责任制度呈软弱无力状。其一，问责不严肃。有的地方党委对下属部门和成员进行责任追究时不敢较真碰硬，奉行“好人主义”，或采取“大事化小、小事化了、息事宁人”的消极策略，抑或采取“避难就易、避重就轻、避实就虚”的应付方式，导致该问责却不问责、该重问责却轻问责等党内问责“高举轻放”现象的大量存在。其二，问责对象范围扩大化。有的地方和部门迫于上级重视与舆论关注之压力，错误地将与问责情形发生本无因果关联的党组织和普通领导干部也纳入问责范围之中，衍生出“凑数式问责”“背锅式问责”等问责扩大化问题;有的地方和部门无法精准认定问责对象，出现上级党组织以签订“责任状”的形式向下推卸责任、领导干部以集体责任掩盖个人失职失责等现象[11]。其三，问责方式使用泛化。有的地方和部门简单化地采取“一有错就问责，一问责就动纪”[12]的方式，未能秉持错责相当的问责原则对危害程度不同的失职失责行为予以恰如其分的处置，极大地削弱了问责结果的公信力。

三、落实全面从严治党责任制度的现实路径

落实全面从严治党责任制度是一项复杂的系统工程，应坚持多措并举、多管齐下，从明确责任清单、培塑责任意识、完善责任监督、优化责任考核、强化精准问责等方面着手，整体谋划相应的行动方案和实践路径。

（一）明确责任清单，以奠定落实全面从严治党责任制度的稳固根基

沿著责任清单类型学划分的致思理路，可以设计出完善全面从严治党责任制度的两条具体路径。其一，按照权责一致的原则，同步推进权力清单和责任清单建设。要以“权”与“责”的互动效度为主轴，将权责清单覆盖到党内权力运行全过程，实现权力、责任、职位、权力主体四者的相互对应与匹配，从而针对性地解决党建工作中的权责不明确、权责不对等、权责不公开等问题。其二，创制以明晰党组织和党的领导干部责任事项、责任边界、追责情形、问责方式、救济渠道等事项为内容的独立型责任清单制度，凸显责任清单的自主性和权威性。从主体的角度，要进一步延伸和细化不同类型、不同层次主体的全面从严治党责任，明确诸项主体责任的各自边界、适用范围和具体内容。具体而言，要科学规划、准确定位党委（党组）书记的第一责任以及领导班子成员的“一岗双责”，通过规范化制度化的责任界定促使他们以身作则、切实履行好管党治党的重大职责;要坚决推行“签字背书”制度，形成责任压力逐级传导机制，确保责任层层落实。从内容的角度，要采取拉单列表、台账管理等方法，通过建立目标清单、任务清单、问题清单和整改清单来分解责任内容，进而有效解决“干什么”“何时干”“精准干”的问题，提升全面从严治党工作的科学性、有效性。

（二）培塑责任意识，以激发执行全面从严治党责任制度的内生动力

培塑责任意识亟须从以下三个方面下功夫。其一，各级党组织“要把抓好党建作为最大的政绩”，彻底摒除传统意义上“忽视、漠视、轻视党建工作”“敷衍应付党建工作”等错误观念，牢固树立“抓党建是本职、不抓党建是失职、抓不好党的建设是渎职”的价值理念，进而有效破解只抓中心工作不抓党建工作、党建与业务工作“两张皮”等突出问题[13]。其二，各地方各部门党委（党组）要强化担当精神，以过硬作风把全面从严治党主体责任落实落细，坚决破除把全面从严治党责任推给纪委的思想误区;要紧盯形式主义官僚主义新动向新表现，积极探索科学的治理方法、管用的治理机制、协同的治理举措，强力铲除长期以来消解责任制度执行效力的顽瘴痼疾。其三，党委（党组）书记作为第一责任人，要带头履责、率先垂范，既要挂帅又要出征，绝不做“甩手掌柜”，切实把责任扛起来、立场硬起来、纪律严起来[14];要发扬党的自我革命精神、增强斗争本领，真正把推进党风廉政建设抓在手上、放在心里，以顽强意志和坚强决心确保党的建设质量的全面提升。

（三）完善责任监督，以压缩虚化全面从严治党责任制度的弹性空间

完善责任监督需要重点把握三个方面。其一，推进责任监督方式多元化。一方面，要拓宽党内监督方式，补齐自下而上民主监督相对较弱这一短板，切实保障党员民主监督权利，畅通党员民主监督渠道，确保党员在应当监督的场合发挥出监督作用;另一方面，还要“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来”[15]，逐步构建起系统严密、权威高效、内外融通的监督体系。其二，提升责任监督的广度、深度和效度。在广度上，全面从严治党要求责任监督全覆盖，不留死角、没有空白，把负责、守责、尽责体现在每个党组织、每个岗位上;在深度上，责任监督要聚焦全面从严治党的重点领域和关键人群，合理规制党内权力结构和权力运行轨迹，着力破解“一把手”监督难题;在效度上，责任监督要直面全面从严治党的热点难点和突出问题，以自身运转的系统性、稳定性、连贯性为支点推进全面从严治党责任制度优势向治理效能转化。其三，创新责任监督制度。要及时更新责任监督理念，结合全面从严治党新做法新经验，持续深化党和国家监督体制改革;要强化政治监督，坚持以党的政治建设为统领，不断增强“两个维护”的自觉性坚定性，夯实全面从严治党政治责任;要全力提升巡视制度科学化水平，运用好党内巡视这一最有推动力、最有权威、最有成效的责任监督方式。

（四）优化责任考核，以消解弱化全面从严治党责任制度的负面效应

为了应对和消解一些地方弱化全面从严治党责任制度带来的负面效应，应从以下三个维度来优化责任考核。其一，优化责任考核评价体系。在考核标准上，要注重定性分析和量化考核的有机结合，既看全面从严治党工作中的实质性内容和担当作为精神，又看量化指标体系反映出来的考核分数;在评价主体上，要实现评价主体多元化，既注重自我评估、领导评估、专家组评估，又适当吸纳普通民众、社会第三方专业机构参与到考核评价中来;在内容设计上，应突出考核内容的全面性、针对性和可操作性，切忌华而不实、虚而无用。其二，优化责任考核过程。必须突破传统意义上“毕其功于一役”的年终一次性考核方式，致力于探索静态考核与动态考核相结合、日常考核与年终考核相结合、全面查摆与“靶向治疗”相结合的制度化新模式，以提升责任考核的科学性和实效性;要规范责任考核程序，严把查阅材料关、述职述廉关、民主测评关、综合评定关、监督复核关，确保考核过程不走过场、不流于形式。其三，充分运用责任考核结果。要切实提高责任考核结果的权威性和实用性，善于将责任考核结果作为党的领导干部业绩评定、奖励惩处、提拔任用的重要参考，敢于对全面从严治党履责不力者实行“一票否决制”;要建构责任考核与责任监督、责任追究的联动机制，及时公开反馈责任考核结果以便于接受党员、群众与社会各界的监督，通报曝光责任考核中发现的不良现象形成警示和震慑。

（五）强化精准问责，以提供落实全面从严治党责任制度的有力保障

针对实践中出现的问责不力或者问责泛化、简单化现象，可以从问责主体、问责对象、问责情形、问责方式等要素层面着手，完善精准问责有效机制。其一，精准确定问责主体。2019年《中国共产党问责条例》将党内问责主体进一步细分為党委（党组）、纪委及其派驻（派出）机构和党的工作机关四种类型。要以此为依据，对这四种类型主体的职责权限和问责范围进行更为精细的分工，以防止因问责主体错位而导致的责任相互推诿现象的发生。其二，精准认定问责对象。要厘清集体责任与个人责任、上级责任与下级责任之间的边界，解决好多层级治理中问责对象横向范围相互替换、纵向范围无限延伸问题;要保障问责对象的申辩与申诉权利，为被错误问责的问责对象提供制度化救济渠道，以便及时纠正问责实践中存在的动辄人为影响问责或畸轻畸重随意问责等现象。其三，精准设置问责情形。应围绕新时代党的建设总要求，聚焦当前政治生活中的突出问题，着重对2019年《中国共产党问责条例》规定的11种问责情形予以细化分解，进一步增强问责情形条款的精准性和可操作性，最大限度压缩问责主体适用兜底条款的自由量裁空间。其四，精准运用问责方式。要依据失职失责行为的情节轻重及危害程度，精准运用检查、通报、改组三种对党组织的问责方式以及通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分四种对党的领导干部的问责方式;严格落实“三个区分开来”，在综合考量党的领导干部损害后果、行为动机、悔过态度等归责要件的基础上，精准判定不予问责或者免于问责、从轻或者减轻问责、从重或者加重问责的情形，进而对常规问责方式的判罚尺度作出灵活补充。

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