乡村振兴背景下济南旅游特色小镇发展模式及政策选择

（山东政法学院，山东 济南 250014）

旅游特色小镇是基于当地特色产业基础上，集合产业、休闲、文旅、康养、社区等功能于一体的区域发展平台，小镇通过产业+文旅融合发展模式，成为推动区域新型城镇化的路径，带动地区经济转型升级和乡村振兴。

1 济南旅游特色小镇发展基础分析

1.1 济南特色小镇概况

2016、2017年住房城乡建设部先后公布两批中国特色小镇名单，2017年山东省先后公布两批山东省级特色小镇名单，济南市（含莱芜）有国家级特色小镇2个，省级特色小镇12个（见表1）。济南市特色小镇数量合计为14个，数量排全省第一。

表1 济南市特色小镇概况

1.2 济南特色小镇产业类型

2016年《山东省创建特色小镇实施方案》中，把山东省特色小镇划分为绿色产业类、新兴产业类和传统产业类三种类型，根据产业定位一镇一业，发展地方特色产业。按照产业类型划分标准，济南市有5个绿色产业类特色小镇，主要包括文化旅游、现代农业和休闲养生等产业；有3个新兴产业类特色小镇，主要包括高端制造、物流等产业；有5个传统产业类特色小镇，主要包括纺织、工业制造和食品加工等产业（见表2）。产业类型较多，其中绿色产业和新兴产业特色小镇合计8个，占济南特色小镇总数的61.5%，表明济南市特色小镇以绿色产业和新兴产业为主，资源基础好，适合发展旅游特色小镇。

表2 济南市特色小镇产业类型

1.3 济南市发展旅游特色小镇的优势条件

1.3.1 政府政策大力支持

特色小镇是推动新型城镇化的重要举措，是实现乡村振兴的新路径。山东省及济南市政府出台鼓励政策支持特色小镇健康规范发展。2016年9月，山东省政府发布的《山东省创建特色小镇实施方案》提出，特色小镇建设要实现产业、文旅以及社区功能的融合，注重生态与人文的发展，从土地、财政以及融资等方面给予政策支持。2017年，山东省先后发布了两批省级特色小镇建设名单。2018年11月，山东省发改委发布《关于印发山东省服务业特色小镇建设指南 （试行）的通知》。2019年2月，山东省发改委发布《山东省2019年度省级服务业特色小镇培育工作的通知》，提出对省级服务业特色小镇提供资金扶持，纳入重大项目库。2020年3月，山东省文化和旅游厅印发 《山东省精品旅游镇村评定管理办法(试行）》、《山东省精品文化旅游小镇评定标准》、《山东省精品旅游特色村评定标准》，开展“山东省精品文化旅游小镇”和“山东省精品旅游特色村”评定工作。2018年，济南市人民政府办公厅《关于印发济南市国家新型城镇化综合试点实施方案的通知》，指出做好人口市民化、产城融合发展、新型城镇建设、体制机制改革，积极构建发展小城镇特色、乡村减量提质的济南特色城镇化模式。省市政策的出台，为济南市旅游特色小镇发展提供了政策支持。

1.3.2 交通便利

济南地理位置优越，交通发达，是全国10大区域性客运中心、42个综合交通枢纽节点城市、16个路网性铁路枢纽、首批45个公路主枢纽城市和21个物流节点城市，具有很强的产业聚集和辐射能力。2018年，济南铁路客运量为14547.7万人，公路客运量为3149万人，民航客运量为894.1万人。便利的交通为国内外旅游者提供了出行的便捷，为济南旅游特色小镇的发展提供了通行基础。

1.3.3 旅游资源丰富

济南做为中国国家历史文化名城和优秀旅游城市，旅游资源非常丰富，拥有趵突泉、大明湖、千佛山、灵岩寺、四门塔等众多文化古迹和自然景点，拥有A级旅游景区80家，其中5A级景区1家，4A级景区17家。同时济南各特色小镇也具有丰富的旅游资源，比如章丘区文祖国家级传统文化村落和锦屏山，文旅资源丰富；雪野小镇拥有雪野湖风景区，自然风光优美，适合休闲度假；平阴县东阿阿胶小镇以阿胶作为主导产业，实现医养融合，以阿胶产业打造特色产业旅游。2019年，济南接待国内外游客10026.0万人次，实现旅游总收入1285.9亿元。

2 国内外旅游特色小镇发展经验

旅游特色小镇作为经济转型升级和新旧动能转换的重要平台，在欧美发达国家以及我国其他省市有较多的成功案例。依托的特色产业和特色资源有所不同，国内外不同旅游特色小镇的发展模式也各有所长（见表3）。

表3 国内外典型旅游特色小镇产业特色和资源禀赋

2.1 注重自身特色产业定位

从旅游特色小镇建设规划的最初起点开始考虑，从自身的特色产业进行清楚定位，结合自身旅游资源形成产业链价值挖掘和产业生态打造旅游特色小镇。注重关注资源禀赋，尊重历史传承，基于本地的自然资源、特色产业以及发展现状进行小镇规划和定位。无论是以玩具制造、休闲乐园为主的比隆小镇，还是以葡萄种植和酿酒为主的纳帕谷，或是历史文化古镇乌镇，都是基于本地的产业特色和旅游资源。对于旅游特色小镇而言，要以本地特色产业为基础探索与之相适应的发展模式，同时根据资源禀赋的变化适时适当调整发展规划。

2.2 主导产业+多元化模式

旅游特色小镇是“产、城、人、文”一体化的复合载体，具有明确的特色产业、悠久的文化传承以及良好的人文环境。比如比隆小镇从设计制造到乐高乐园的延伸、旧州镇屯堡文化的文化拓展等等。既非镇也非区，既不能简单理解为行政区域划分意义下的乡镇，并不等同于新城建设或美丽乡村；同时也不是简单的产业园区、旅游景区等功能划分，因此也不等同于园区建设或景区开发。“产业园+风景区+社区”式的机械相加并不是旅游特色小镇。从特征内涵上看，旅游特色小镇具备四个特征：产业定位上“特而强”、功能叠加上“有机聚合”、建设形态上“小而美”、机制制度供给上“活而新”。培育特色产业的基础上，向文旅多元化模式的延伸，实现产业融合发展。

2.3 发挥聚合效应

旅游特色小镇具有功能集合的作用，在集成特色产业的基础上实现相关产业的聚合。从功能聚集来看，旅游特色小镇不是单一功能的发挥，而是集合产业、休闲、文旅、康养、社区等功能于一体；从功能融合来看，旅游、社区等功能必须与当地特色产业实行融合发展。从商业模式看，文旅是发展当地特色产业的延伸，培育特色产业的多元功能，实现多产业协调发展和新旧动能转换。旅游特色小镇能够实现产业功能区、消费聚集区、旅游景区和新型城镇化发展区四区合一，达到产城一体化的乡村振兴新模式。

2.4 相关的配套和扶持政策

从国内外旅游特色小镇的发展来看，相关的配套和扶持政策的支持是必不可少的。旅游特色小镇的发展，需要财政、土地、金融以及其他产业政策的扶持。同时教育医疗等城市配套和宜居的生态环境也是旅游特色小镇可持续发展的必要条件。比如“政府主导、名企引领”的模式是云栖小镇快速发展的基础，其中吸引民企和创业者，利用他们带来持续创新，政府配套基础设施和各种优惠政策（如创业创新引导区和“超级孵化器”这样的硬件设施，供创业者拎包入驻），引入的企业创造良好的创业环境。旅游特色小镇开发建设遵循“政府引导、企业主导、市场化运作”的原则，政府负责旅游特色小镇的规划设计以及资金引导，企业通过自身的资源以及管理运营优势，负责旅游特色小镇各个项目的开发、建设和运营，开展市场化运作，发展真正适合旅游小镇发展的特色产业，避免旅游特色小镇产业的盲目扩张。

3 济南旅游特色小镇发展模式

济南旅游特色小镇的发展应基于特色产业、本地人口的聚集以及外来消费人口的聚集三个基础，结合小镇的实际情况，实现“一镇一策”，分为“旅游驱动”模式、“产业+旅游”双驱动模式以及“旅游从属”模式等三种模式（见表4）。

表4 济南旅游特色小镇的三种发展模式

3.1 “旅游驱动”模式

3.1.1 发展模式特征

“旅游驱动”模式下，小镇具有较为丰富的旅游资源，核心产业是旅游，其他产业为辅，主要依靠旅游带动本地社会经济的发展。在这种模式下，旅游特色小镇的发展主要采取政府与企业合作开发的方式，以文化旅游、康养度假为主业，吸引游客进行旅游深度消费，其收益主要来自“门票+旅游经营性收入”。济南的西营生态旅游小镇、马山慢城小镇、文祖锦屏文旅小镇、雪野镇等小镇，具有悠久的历史和丰富的旅游资源，其他产业相对薄弱，适合采取“旅游驱动”模式。

3.1.2 开发模式

“旅游驱动”模式主要采取政府与企业合作开发（PPP）的模式，旅游特色小镇通过政企合作、联动建设，政府做好大规划，联手大企业培育大产业，实现政府与企业双方的优势互补和资源整合，高效地进行特色小镇的开发，降低投资风险。

3.2 “产业+旅游”双驱动模式

3.2.1 发展模式特征

“产业+旅游”双驱动模式以小镇本地特色产业为基础，与旅游相融合，实现双核心驱动发展。这种模式下，小镇具有鲜明的特色产业和丰富的旅游资源，特色产业和文旅产业并重，实行产业叠加融合，以特色产业带动旅游，以旅游促进特色产业的延伸。该模式主要采取企业主导，观光功能相对弱化，休闲、体验、商业、养生、度假、文创、商务等功能是核心吸引点，盈利来自于“特色产业收入+旅游产业收入”。平阴县玫瑰小镇和东阿阿胶小镇具有玫瑰产业、阿胶产业特色产业，可以在发展特色产业的基础上，推动玫瑰种植园、阿胶加工产业园等特色旅游，实现“玫瑰+旅游”、“阿胶+旅游”的双轮驱动发展。

3.2.2 开发模式

“旅游+产业”双驱动模式主要采取企业主导的开发模式，企业作为小镇规划、开发、建设、运营的主体，政府提供服务并协助办理各类审批手续。此种开发模式可以充分发挥市场对资源的主导作用、对资金和资源的有效进行配置。

3.3 “旅游从属”模式

3.3.1 发展模式特征

该模式下，特色小镇没有很好的旅游资源和历史传承，核心产业是本地特色产业，旅游只是起到辅助的地位。这类小镇首先以特色产业为主导产业，在实现特色产业可持续发展的基础上，再融合小镇特色内生文化衍生到文旅产业，文旅产业依托小镇特色产业实现产业链的延伸，起到辅助小镇特色产业发展的效应。在该模式下，特色小镇的旅游功能相对薄弱，以与特色产业相关的体验、文创、购物等功能为主体，收益主要来自特色产业收入，旅游收入相对较少。济南的归德建筑产业化小镇、桑梓店智能制造小镇、崔寨智慧物流小镇、贾庄高端精纺小镇等，都是以制造业为特色产业，旅游资源相对匮乏，适合采取该发展模式。

3.3.2 开发模式

“旅游从属”模式主要采取企业主导的开发模式，企业主要负责旅游特色小镇规划、开发、建设、运营，以小镇产业为主、旅游为辅的开发模式，政府提供服务并协助办理各类审批手续。此种开发模式可以充分发挥市场对资源的主导作用，对资金和资源的有效进行配置。

4 济南发展旅游特色小镇政策建议

4.1 做好济南旅游特色小镇整体发展规划

济南旅游特色小镇的发展，离不开政府的总体规划和宏观指导，从旅游特色小镇的总体发展规划、旅游资源的开发、旅游与产业的融合、产业发展政策和配套设施建设等方面，做好总体发展规划。一是成立济南市旅游特色小镇发展规划领导机构，济南市政府牵头，建立包括济南发改委、济南文旅局、济南住建局、济南市农业局等多部门的联席会议制度，共同做好济南旅游特色小镇总体发展规划和政策制度设计，规范旅游特色小镇的发展方向，防止房地产化的倾向。二是完善济南旅游特色小镇发展政策，加大对旅游特色小镇的扶持力度，包括科学的用地政策、财政税收政策、金融支持政策等一系列配套政策，实现多方共赢的合作局面。三是建立济南旅游特色小镇发展的创新机制。济南各区县发改委、文旅局、住建局等相关部门联合创建旅游特色小镇培育主体责任制，具体负责旅游特色小镇建设发展规划方案、建设发展动态、成果验收、纠正淘汰等工作。

4.2 突出旅游特色小镇的产业功能定位

济南打造旅游特色小镇需要注重小镇特色产业的定位，将特色产业与文旅产业融合发展，以特色产业功能吸引社会资本投资于特色小镇的建设，激发小镇的产业活力。济南旅游特色小镇的产业功能定位是以旅游产业、当地特色产业为引擎，打造核心产业园区和休闲聚集区，实现产业融合、产业延伸和居住发展带，最终实现产业转型升级和乡村振兴的目标。第一，根据小镇拥有的自然条件，发展小镇自己的文化休闲旅游产业。第二，在小镇原有自然禀赋的基础上，开发出具有商品属性的产业。第三，结合本地特色产业，突出产业特色，同时引入外来的资源，实现产业延伸和转型。第四，以特色产业为主导，融合自身的文旅产业，实现多产业融合发展。济南旅游特色小镇的建设根本在于尊重与挖掘当地文化，着力点在于产业融合。在培育旅游特色小镇的过程中，以农业、制造业、健康产业、体育产业、文创产业等特色产业做为产业依托，结合当地旅游资源，推进“产业+旅游”的融合发展模式，重视地域文化和产业结合，以此培育功能齐全、价值多样的新型发展业态。同时聚焦于某一领域或主题，提炼出鲜明的主题特色，从追求规模变为追求质量，集约化、精细化发展。

4.3 鼓励济南旅游特色小镇差异化多样化发展

旅游特色小镇的发展模式不是一成不变的，具有差异化和多样性。济南市旅游特色小镇的建设，需依据当地资源，因地制宜地选择发展模式。对于具有突出的旅游优势、在旅游资源方面具有独特性和吸引力的特色小镇，比如雪野小镇、文祖锦屏文旅小镇等，这些小镇都具有良好的自然风光和悠久的历史文化，旅游资源丰富，以旅游产业作为主导产业，可以选择“旅游驱动”模式发展旅游特色小镇。对于具备特色鲜明的产业、并且拥有较好的旅游基础条件的小镇，比如平阴县玫瑰小镇、东阿阿胶小镇等，玫瑰、阿胶等特色鲜明的产业，加之具有较多的旅游资源，形成了“旅游+特色产业”的产业融合和产业延伸，适合发展“产业+旅游”双驱动的旅游特色小镇。对于具有品牌产业、特色制造等资源，并且具备较强的旅游转化能力的小镇，比如归德建筑产业化小镇、桑梓店智能制造小镇、崔寨智慧物流小镇、贾庄高端精纺小镇等，具有建筑制造、纺织等传统产业资源，通过结合本地文化旅游资源吸引游客，适合选择“旅游从属”发展模式。因此，济南发展旅游特色小镇，需深入挖掘区域文化历史特色及产业优势，因地适宜的选择适合目标区域的发展模式，通过整合资源并选择适当的发展方式以避免陷入小镇发展误区。

4.4 形成多渠道的融资保障机制

旅游特色小镇的建设需要大量的投资，而且回收周期很长，因此稳定持续的融资决定了旅游特色小镇的发展规模和发展空间。从各省市的实践经验，政企合作（PPP）模式是比较适合济南实际情况的特色小镇融资模式。济南旅游特色小镇建设和运营应遵循“政府引导、企业主导、市场化运作”的原则，以PPP为主的“政府—社会—金融机构”多元化融资平台提供资金保障。济南旅游特色小镇建设过程中，政府负责特色小镇的顶层设计、制度规划和审批服务，引导企业建设特色小镇。企业作为旅游特色小镇的运营主体，通过利用其自身的资源及管理运营优势来负责旅游特色小镇各个项目的开发、建设和运营。济南应发挥好政府资金的 “杠杆作用”、政策性资金的“推力作用”、社会资本的“主体作用”、商业金融的“促进作用”和开发性金融的“补充作用”，支持贷款、发债、协同引入银行理财、基金、信托、融资租赁等进入济南旅游特色小镇 PPP项目，通过创新融资方式、探索产业基金、股权众筹等融资路径，加大引入社会资本的力度，建立起多元化、多渠道的融资保障机制。