兰州市养老服务高质量发展对策研究

吴绍珍

(甘肃省社会科学院 社会学研究所，兰州 730070)

提要：在老龄化程度不断加深、养老压力逐渐增大的情况下，保障老年人的合法权益、促进养老事业高质量发展是亟待解决的重大民生问题。兰州市高度重视养老服务体系建设，深化供给侧结构性改革，创新养老模式，初步形成了以居家社区机构相协调、医养相融合的养老服务体系。但是，兰州市在居家养老服务的普及、社区养老服务建设以及养老机构结构布局等方面仍面临一些困难，养老服务供给的数量与质量难以满足广大老年群众的现实需求，因此，从健全和完善制度保障体系、加大资金扶持、鼓励社会力量参与、充分运用现代技术服务手段、建设一支素质优良的专业化队伍等方面提出了兰州市养老服务高质量发展的对策建议。

一、问题的提出

人口老龄化的进程加快是现代社会发展的趋势。美国、法国、加拿大、英国、瑞典、德国、日本等发达国家更早出现老龄化问题，这些国家采取了不同的措施应对人口老龄化问题，如20世纪60年代，法国对养老的保险项目进行了改革，创新性地提出个人储蓄计划，这样不仅能使老年人更好地享受到国家的福利待遇，而且也能为老年人提供充足的养老资金保障。自1944年美国成为老年型的国家以来，政府与社会就逐步共同承担起老年人的养老问题。1981年，美国正式实行社区服务计划，对符合医疗补贴条件的居家老人提供家庭护理与帮助。此外，美国还出台了《老年法》《老年人社区服务就业法》等一系列保障老年人权益的法律。日本根据功能和服务对象不同，将医养机构划分为三种：(1)养护型，主要收养没有房屋居住、没有生活自理能力的老人；(2)疗养型，原则上收养低收入的老人；(3)特别养护之家，主要收养24小时需要生活照料与医疗护理的老人[1]。从国外的研究文献来看，发达国家在较早之前就针对老龄化问题出台了一系列相对完善的养老服务政策法规，具有重视政府主导、供给主体多元、服务队伍专业、服务方式创新等特点，在实现优化资源配置方面取得了显著成效。

人口老龄化问题日益严重是我国新发展阶段的基本国情，有学者预测，“在本世纪中叶我国老年人口数将达到峰值，到那时平均每三个人中就有一个是老年人”[2]。人口老龄化在当前及今后很长时间内都会给经济社会全面发展带来更加严峻的挑战。养老服务资源短缺，家庭结构日益小型化，子女陪伴缺失，老人需求专业化、多样化使我国养老服务供需矛盾更加突出。

人口老龄化问题备受我国政府关注。为保障老年人权益，我国于1996年制定出台了《中华人民共和国老年人权益保障法》，经过几次修订后其第五条明确规定“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”[3]。党的十九大报告指出，要“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”[4]。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出，“实施积极应对人口老龄化的国家战略，完善养老服务体系，推动养老事业和养老产业协同发展”[5]。从国家出台的一系列发展养老服务事业的相关法规、政策、规划等文件可以看出，应对老龄化社会、做好养老服务工作和保障老年人多方面的养老需求是我国的一项长期战略性任务，是党中央、国务院保障和改善民生的重要部署，是促进中国经济社会发展和改革开放的应有之义，事关国之大计，必须加强养老服务科学研究，做到及时科学应对。

国内学术界非常关注老年人群的养老需求。近年来相关的研究内容不断丰富，研究视角日益多样，研究成果日趋完善。相关研究成果主要围绕养老服务发展经验、养老服务供给、社区居家养老现状、服务体系构建等方面进行。韩延栋、吴茵[6]总结美国、日本、丹麦养老模式的发展规律，并结合国外社区养老服务设施建设案例，提出在社区内实施小规模嵌入式的机构养老承担社区养老的模式，将机构养老和社区养老相结合。陈雪萍、许虹、王先益[7]等研究杭州市养老机构服务和管理的状况，提出当前我国养老机构存在着床位供给严重不足、护理人员数量缺乏且专业性水平低等诸多问题。王小立、何鑫婷、周贝[8]认为，我国养老产业没有特别吸引社会资本的关注，导致目前大多数社会资本对养老产业的投入没有较大兴趣，同时大多数地区政府对养老服务的购买力度还不够，服务质量也欠佳。彭青云[9]通过分析多元福利主体内涵与发展现状得出，唯有明晰多元主体冲突，明确各主体间的职责权限，捋顺不同主体相互间的关系，才能调动各方积极性，充分发挥不同角色的作用。宋宝安[10]认为解决失能老人的养老服务问题，除了应该构建以机构养老为主体、社区照料为依托、居家养老为基础的服务体系之外，还应该建立针对失能老人的特惠制度，建成以基本养老金、特殊津贴共同发挥作用的收入保障体系。

以上关于养老服务的研究文献为后续相关问题研究的思路和视角提供了借鉴和参考。但是，国内该领域的研究仍存在一些局限，从供需角度来看，探究供给多元主体协作机制、服务供需结合的研究偏少；从研究方法来看，对我国养老服务研究多以定性描述为主，采用实证分析等定量研究方法不足；从研究视角来看，国内养老服务侧重于社会整体发展状况的宏观研究，而关注地方层面实践和实证分析的微观研究较少，尤其是国内欠发达地区的养老服务研究欠缺，且现有研究对地区差异的考虑不充分，直接影响了研究成果的代表性和普适性。

因此，为深入贯彻落实习近平总书记关于养老服务工作的重要指示和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，我们要积极看待老龄化问题、老年人和老年生活，抓住养老服务高质量发展的战略机遇期，在理论上创新思路，因地制宜地实施人口老龄化国家战略和健康中国战略。所谓养老服务高质量发展就是贯彻新发展理念，坚持以人为本的原则，以深化供给侧结构性改革为主线，健全基本养老服务体制机制，破除养老服务发展障碍，充分发挥资源高效配置和市场深度融合，推进养老服务业布局优化、结构合理，服务产品、人才队伍高端有效，供给与需求结构调整升级的高水平动态平衡，区域之间、城乡之间养老服务均衡协调发展，形成养老服务居家和社区机构相协调、医养融合发展的多业态为老服务体系。

本文把握新发展阶段养老服务高质量发展的趋势，坚持养老服务高质量发展的思路和指引方向，在借鉴国内外现有研究的基础上，以我国首批中央财政支持开展居家社区养老服务改革试点的兰州市为研究对象，剖析其当前的养老服务状况，分析其在推进高质量发展实践过程中存在的现实问题，提出适合养老服务高质量发展的科学应对策略，以此满足老年人日益增长的多层次、多样化养老服务需求，让更多老人在安稳、悠闲、幸福中度过晚年。

二、兰州市人口老龄化基本情况

兰州市位于甘肃省中部、我国陆域位置的几何中心，是甘肃省的省会和古丝绸之路上的重镇，同时也是西北的交通枢纽和重要的工业基地，全市下辖5个区、3个县。兰州市属温带大陆性气候，夏无酷暑，冬无严寒，是著名的避暑胜地，也是一座宜居城市，因此，很多老年人愿意在兰州生活。兰州市人口的迅速老龄化和不可逆的趋势给政府带来了较大的压力，养老问题已经成为兰州市经济社会高质量发展不可回避的民生问题。

(一)兰州市人口老龄化增长速度快

兰州市呈现出老龄化人口基数大、增长速度快的特点。根据第六次全国人口普查公布的数据，兰州市60岁及以上人口有45.82万人，占全市常住人口的12.67%；65岁及以上人口有31.7万人，占全市常住人口的8.77%；老年人口系数为8.13%。同第五次人口普查数据相比，10年间60岁及以上人口的比重提升了2.96个百分点，65岁及以上人口的比重提升了3.13个百分点。根据第七次全国人口普查公布的数据，截至2020年11月1日零时，兰州市60岁及以上人口为72.207 9万人，占全市常住人口的16.56%；其中65岁及以上人口为50.999万人，占全市常住人口的11.70%。与第六次人口普查数据相比，60岁及以上人口的比重增加了3.89个百分点，其中65岁及以上人口的比重增加了2.93个百分点。国际上规定，60岁以上的人口占到人口总数的10%或65岁以上人口占总人口的7%，就可以认为该国家或地区已经步入了老龄化社会。为此，早在2000年兰州市就已步入老龄化社会，至今其老龄化趋势明显加剧。

(二)各县(区)老年人口分布差异明显

2020年，兰州市及下辖的各县(区)都已进入老龄化阶段，且各县(区)老年人口分布差异显著。据2019年年底的统计数据显示，60岁及以上老年人口排名前三的分别是永登县(22.82%)、皋兰县(20.39%)和西固区(19.72%)，65岁及以上老年人口排名前三的分别是永登县(16.32%)、皋兰县(14.96%)和西固区(14.00%)(见图1)，各县(区)人口分布的不均衡导致老年人口分布区域差异明显。

图1 2019年年底兰州市各县(区)60岁及以上、

(三)兰州市人口老龄化程度高于甘肃省平均水平

“‘十二五’期间，兰州市老龄人口呈现快速增长态势，老年人口数量增加了10万人，涨幅接近5个百分点，老龄化速度高于全国、全省平均水平。”[11]截至2019年，兰州市60岁及以上老年人口比重依然高于全国和甘肃省平均水平，但比全国65岁及以上老年人口占比少0.90%，比甘肃省65岁及以上老年人口占比多0.10%(见表1)。兰州市已呈现出中度老龄化的特征，人口老龄化的形势非常严峻，养老服务担子很重。

表1 截至2019年全国、甘肃省、兰州市老龄化情况

三、兰州市推进养老服务高质量发展的成效

近年来，兰州市积极应对日益严峻的老龄化困局，加强政策扶持、需求牵引、问题导向、供给发力、创新驱动，探索精准化、智能化、集约化、法制化养老新模式、新业态，加快发展健康可持续的养老服务体系，不断改善老年人生活品质，着力提升老年人幸福感，兰州市养老服务建设向高质量发展初见成效。

(一)出台了一系列养老服务政策，不断增强养老服务保障能力

近年来，兰州市颁布了《兰州市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》《兰州市居家和社区养老服务改革试点工作实施方案》《兰州市促进医养结合服务发展配套政策》《兰州市养老服务机构服务质量绩效考核办法》《兰州市居家养老服务组织星级划分与评定标准》等一系列配套的政策性、规划性文件，对兰州市养老服务高质量发展起到了制度推进的作用，同时还采取简化养老机构办理程序、购买服务、项目委托、以奖代补等多种措施为积极吸纳社会力量举办养老服务机构提供了强有力的支持。

(二)加大机构养老服务供给，不断满足老年人的多样化需求

截至2019年年底，兰州市城乡各类备案管理养老机构共32所，公办机构(含公建民营)20所，民办机构12所，其中公办机构城镇16所、农村4所。全市居家养老服务人数达33.83万人，比2017年和2018年分别增加了9.83万和9.33万人。全市各类养老机构、居家养老服务人数呈增长态势(见表2)。城镇机构用地面积127 092.68 m2，机构建筑面积108 866.13 m2，床位数2 383张、入住率51.3%，护理型床位数量1 467张、护理型床位占比61.6%，养老护理员人数351人。农村机构用地面积7 753.35 m2、机构建筑面积6 707.02 m2，床位数256张，入住率81.3%；护理型床位数量143张，护理型床位占比55.9%；养老护理员人数15人(见表3)。在“三无”人员集中供养保障方面，2019年共有福利类精神病院1家、社会福利院6家，较上年增加了3家敬老院。“探索建立了老年人意外伤害保险等制度，为全市60岁以上老人因意外产生的风险提供保险理赔，提升了老年人应对风险的能力。”[12]

表2 2017—2019年兰州市养老服务基本能力统计

表3 2019年兰州市公办(含公建民营)基本养老服务情况

(三)社区养老服务发展步伐明显加快，养老机构服务层次明显提升

2019年已经建成运营的城乡社区日间照料中心以民政部门确认的居民委员会和村民委员会辖区为划分对象，兰州市共有776所，城镇机构个数249所，农村527所，覆盖率分别达58.2%和72.2%，较上年城乡覆盖率都有所增加(见表2)。城镇日间照料中心设施建筑面积88 026.05 m2，床位数8 160张，提供供餐服务的机构数量36所。农村日间照料中心设施建筑面积61 680 m2，床位数12 143张(见表4)。

表4 2019年兰州市社区养老服务发展基本情况

(四)稳步推进医养服务融合发展，让老年人享受便捷适宜的服务

兰州市不断扩大医养结合覆盖面，逐年提高保障水平。当前，兰州市32家养老机构中开展医养结合服务的达29家，医养结合覆盖率占比达90.63个百分点，初步实现养老和医疗之间的便利化对接。兰州市养老机构与医疗机构签约率为53%(仅包括养老机构和医疗机构签约协作，不包括内设和医疗机构设立养老机构)，医疗机构全部开通老年人绿色通道，二级以上医疗卫生机构开设老年病科占当地医疗卫生机构总数的比例为71.40%。“兰州市老年公寓、城关区老年公寓和安宁区孝慈苑养老服务中心分别被授予甘肃省医养结合示范基地和示范机构。”[13]

(五)打造兰州市智慧养老平台，用信息化手段开启养老服务新模式

兰州市建成运营了全市统一的“幸福兰州·为老驿站”居家养老服务综合信息平台，建立了“一个数据库和五大监管系统”，实现了与省级数据共享、市相关部门数据迁移、各县(区)数据互通。积极打造“互联网+健康养老”线上与线下融合服务，共有加盟企业和机构253家，运营以来入库老人基本信息43万人、年服务老人33.83万人、年服务400万人次，并通过数据管理、综合监管和业务指导，实现对养老服务企业和机构的长效监管。兰州市城关区在2009年12月创建了全国第一家虚拟养老院，经过近13年的运行，已建成集生活照料、精神慰藉、医疗护理、紧急援助于一体，吸纳各类加盟服务企业126家和6个街道社区医养融合的三级互联共享综合养老中心，实现了养老服务供给与需求集约化、精准化、快速化、专业化、持续化的高质量对接。2013年春节前夕，习近平总书记来到兰州市城关区虚拟养老院视察，充分肯定与高度评价了其养老工作，其后参观考察的全国各地的相关部门负责人称赞其为“我国养老的破题之举”[14]。

四、兰州市养老服务高质量发展的现实困境

近年来，兰州市养老服务业发展较快，但是由于新经济态势的出现、老龄人口不断增多和未富先老的市情导致人口红利效应持续减弱，仍存在养老服务的资金投入不足、供给主体单一、供需失衡、利用率不高、服务人员数量短缺且整体素质较低等现实困境，严重影响着兰州市养老服务的高质量发展。

(一)政策法规不完善，监督有待加强

完善的政策法规、标准化的运作是养老服务事业高质量发展的重要保障。养老服务政策法规的制定和执行、责任的落实和监督、养老服务纠纷及时妥善的解决等内容直接影响着养老服务高质量发展。当前，兰州市养老服务相应的政策制度支持、服务监管等保障不够充分。其一，养老服务法律体系不完善。兰州市政府推动养老服务相关的政策法规存在空白地带，迫切需要出台《兰州市养老服务条例》，有关部门在推进养老服务工作时仍然存在分工交叉重叠、职责定位不准、程序规范性不足、功能设计不明、机制衔接不畅、合作程度不深等问题。资料显示，“有时候涉及两个部门的事情，比如涉及失独家庭老人，卫计和民政都要涉及，他们就互相踢皮球，我们最后还得靠街道自己来解决”[15]。其二，缺乏养老服务工作机制。兰州市在《关于全面推进居家养老服务工作的意见》基础上，具体从补贴方法、额度以及服务对象进行了相应的规定，但并未对服务规范、评估体系以及完善的运营机制进行规定。在社区的养老服务上没有建立定期、有效、深入的探访制度。智慧养老政策制度尚不完善，没有建立智慧养老产业具体产品和终端运营的系统规章制度，缺乏行之有效的行业统一标准，存在市场失灵的风险。其三，养老服务监管“旧疾”新症并存。兰州市没有系统的协同监管机制，缺乏涵盖各方面的监管机构，监管主体不明确，监管不到位，实践中极易因民政部门与其他部门沟通不畅而导致监管空白或监管推诿扯皮现象发生，监管旧疾的存在影响了监管的规范化和权威性。兰州市在建立养老服务评估专家库方面下了功夫，但是不完善的养老服务评估制度影响到养老服务质量的提升。

(二)资金渠道单一，投入不足

就目前来看，公办养老机构和社区养老服务中心主要经费来源于政府拨款，随着养老服务需求的多层次、多样化，以及软硬件维护费用的提高，政府的拨款、少量的社会资助和收取的服务费并不能支撑机构的进一步发展。政府财政实力有限，对民办养老机构投资不足，其经营资金压力大，面临许多困难，致使非公养老机构与公办养老机构处于不公平竞争。从长远来看，老年人数的增加、资金来源渠道单一、财政动力不足造成养老机构持续运营困难。

(三)硬件设施缺乏，有效供给不足

当前兰州市一些养老院只有几十平方米，规模小，服务设施只有基本的健身器材。已建成运营的城乡社区日间照料中心存在场地小、档次低，设施设备更新慢、不齐全等问题。绝大部分只有以棋牌室、阅览室为主的老年活动中心，能提供的服务十分有限，严重缺乏生活照料、精神慰藉、健康管理、医疗保健、心理咨询等多元化养老服务。新建小区养老服务设施配建“四同步”(同步规划、同步建设、同步验收、同步交付)机制尚不健全，老旧小区购买、置换成本过高导致综合性社区养老服务设施建设难度大，数量不足，发展空间有限。兰州市的县区间、城乡间养老服务设施和服务水平差距较大，发展不均衡。兰州市下辖的城关区、西固区养老服务需求大，但是由于土地紧张，截至目前这两个区没有一家区级特困供养服务机构。部分乡镇医疗条件差，缺少专业人才，医疗设备匮乏，当老人突发疾病时仍需转移至县级医院救治，医养资源的紧缺使老年人看病难、就医难、护理难的问题仍无法从根源上得到解决。一些农村还未设立老年人服务专用热线，APP还没有大范围推广，居家养老服务无法实现线上线下互动，在养老信息平台建设上还须加大对系统技术提升、维护资金和服务体系评估改进等的投入力度。同时，公办养老机构的床位数短缺、一床难求，而民办的养老机构由于收费偏高或设施条件差、服务质量不能保证等问题导致其入住率较低。

(四)市场活力尚未激发，社会化养老服务供给不充分

目前，兰州市的居家和社区养老服务在社会化供给不足、养老服务业利润微薄、普遍缺乏盈利的情况下，众多养老企业只能提供较低水平的养老服务。虽然兰州市出台了《社会办养老机构运营补贴》，为社会办养老机构扶持社区养老产业发展提供奖励补助、税收优惠、费用减免、股权合作等政策优惠，但仍然存在对优惠扶持政策落实不到位的现象，受高龄、失能老年人服务设施领域前期投资额度大、运营风险高、回收周期长、可盈利空间小等因素影响，社会组织和企业参与养老服务的积极性不高，民间资本投资养老服务的吸引力不强。社会力量投入养老服务业的潜力没有充分释放，政府、市场和社会力量有机融合、多渠道供给养老服务的氛围和环境尚未形成。

(五)服务人员短缺，专业化程度不高

第一，兰州市的虚拟养老院、街道、社区都存在人员短缺的现象。养老服务机构护理员薪资待遇相对较低、工作累、责任重，使得护理员招聘难、不愿干、离职率高、流动性较强，具有多年服务管理和工作经验的人员非常紧缺，加之服务监督机制、人才培养机制尚不健全，好的经验得不到积累和传承，服务人员的专业化提升没有保障。服务人员社会地位低，在很大程度上弱化了从业人员的职业认同。第二，服务人员的专业化和职业化素养整体较低，直接从事老年服务的一线照护人员大部分都是城市下岗职工、进城务工人员，专业化水平不高、年龄偏大、文化程度低，只能从事一般的家政服务和生活照料，不能提供高层次的康复训练、心理疏导、精神娱乐等医养服务。据兰州市城关区人人为老服务中心负责人介绍，从事养老服务的大多是40岁以上的下岗职工、进城务工人员，文化水平偏低，没有专业人才的新建工程，只靠对“4050人员”的提升工程，很难让养老服务与当代人的生活方式相匹配。对素质稍高的人员来说，收入高的月嫂岗位更有诱惑力[16]。

(六)宣传引导不够，服务主体参与意愿不强

首先，宣传引导不够。养老服务缺乏合理有效的宣传，没有形成良好的社会氛围，致使社会、家庭及老年人本身对养老服务的了解和认识还有很多误区，影响了养老服务的使用率和服务实效。其次，服务主体参与意愿不强。受传统文化观念和风俗习惯影响，一些家庭对养老服务认知度较低，没有认识到养老服务对老年人的好处和重要作用。再者，有的老人购买机构养老服务的意愿较低。有些老人和家属没有建立养老服务的消费意识，排斥需要花钱购买的养老服务。由于部分老年人参与养老服务的自主能动性缺乏，在一定程度上限制了养老服务的完善与发展。

五、进一步推动养老服务高质量发展的对策

兰州市为了解决养老服务发展不充分不均衡的问题，推进养老服务再上新台阶，继续秉承“扩供给、补短板、提品质、重监管”的理念，积极承担社会责任和践行惠民服务，立足当下着眼长远，从以下几个方面统筹推进兰州市养老服务事业向综合化、专业化、智能化、一体化等方面深入发展，把养老服务的触角深入基层每个角落，让每一位老人都能享受到高质量的养老服务。

(一)加快健全养老服务法规和制度体系，加强综合监督管理

首先，出台《兰州市社会养老服务促进条例》。围绕养老需求，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》《甘肃省养老服务条例》，力争早日出台《兰州市社会养老服务促进条例》，在全市范围内形成宪法—法律—地方法规—规章的“精细化”养老服务法规体系。用法规刚性规范兰州市养老服务设施建设、服务保障、监督管理、法律责任等内容。其次，建立健全各项养老工作机制。建立长期护理保险制度和养老服务行业黑名单制度、“养老服务+互联网+信用”机制、养老服务综合监管机制、多部门联合惩戒机制、养老服务标准化和养老行业的互动发展机制等，健全定期寻访独居、空巢、留守老人机制，以常态化和可持续化养老体制机制的执行抓紧抓实养老服务工作。再者，加强综合监督管理。健全养老服务综合监管制度，培育专业人才队伍，明确监管主体、监管原则、监管职责，兰州市和所辖县(区)民政部门始终负责本行政区域内的养老服务主导、扶持、管理和监督工作，组织有关方面完善养老服务项目、服务流程、服务组织等方面事前、事中和事后各个环节的相关标准和技术规范。市、县(区)政府部门主动统筹协调相关职能部门和乡镇人民政府、街道办事处，对运营方在为老服务质效、硬件设施维护、固定资产管理等方面进行综合监督管理。出台社区养老信息化平台监管办法细则，完善企业信用监管体系，加强养老服务信用建设和监管、质量评估工作。继续大力开展风险隐患治理工作，推进民办养老机构消防安全达标。通过常态化、合理化、透明化和公开化的多方监督、多方核查，优化运营环境，确保养老服务规范化和科学化发展。

(二)加大资金投入力度，拓展资金筹措渠道

第一，加大资金投入力度。《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》强调，“民政部和地方各级政府要加大社会福利事业彩票公益金的倾斜力度，到2022年要将不低于 55%的资金用于支持发展养老服务”[17]。兰州市结合本地财政状况和老年人的社会保障实际需要，建立合理的财政资金增长机制，确立专项的财政经费预算和财政方案，将必需的建设、运营经费作为刚性支出、必要工作经费列入各级财政预算，以及将55%以上的社会福利事业彩票公益金用于养老服务事业发展，精准识别补贴对象，精准提供养老服务，优化资金使用方式，确保财政专项资金在养老机构、社区养老服务布局、完善配套设施等方面的精准供给。第二，拓宽养老资金筹措渠道，引导和鼓励社会资本支持养老事业。建立健全由政府、社会、个人共同参与的养老服务成本分担机制，正确处理政府与市场的关系，进一步引导、培育和支持社会资本参与养老事业，准许社区自筹、企事业单位赞助、非政府组织投资及慈善组织、基金会、社会团体等捐助，扩大公建民营、民办公助等社会资本引入途径，吸引社会资本投入养老服务事业，着力弥补资金不足与使用效率不高的短板。

(三)加大配套设施建设，实现城乡均衡协调发展

支持老城区和已建成住宅小区通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，深入贯彻落实新建住宅小区配建养老服务设施的“同步规划、同步建设、同步验收、同步交付”的要求，不能提供养老服务设施的要通过购买、改造等方式予以配备，建立“6+x”社区和居家养老服务清单，大力发展助餐、助医、助行、助浴、助洁等老年人服务业务。深入推进“公建民营”机构改制，逐步增加养老机构数量、护理型床位占比和养老机构入住率，不断优化养老资源供给，使机构养老服务最大限度地满足老年人生活、生理和心理需求。政府制定发展养老服务业的土地政策，主动将各类养老服务的房屋、场地、设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划，根据各类养老机构对设施建设用地的需求合理安排，养老机构必须按标准的要求做好配套养老服务设施建设。支持养老机构设置家庭养老床位，在家设有养老床位的老年人仍享受服务和补贴。推动养老工作重心向农村转移，养老服务资源向农村倾斜，实施农村特困人员供养服务设施改造提升工程，在补齐农村养老服务短板上给予大力支持，建设行政村日间照料中心、农村互助幸福院、农村老年人活动中心等养老服务设施。充分利用现有资源，改(扩)建一批城市社区医养结合服务设施，合理设置标准化乡镇、村级医疗卫生机构，补充医护人员，要求乡(镇)、社区(村)医疗卫生服务机构与居家养老服务机构签约合作，开展家庭医生签约、健康档案管理、优先就诊、紧急转诊、照护区巡诊、临终关怀等医疗服务，实现医疗机构与养老机构无缝对接，形成覆盖城乡的“养中设医”“医中设养”新格局，让老年人在居家和社区获得方便、快捷、适宜的“医养护”一体化服务。整合政府部门、养老机构、服务商和老年人的数据资源，推广“互联网+”养老服务模式和智能养老信息技术应用，连通省、市、县、镇、村五级“12349”养老服务综合信息平台，使信息化和智能化技术、智慧产品延伸至社区(行政村)和家庭，实现助医功能及视频远程问诊等多层次、全标准、全覆盖的社区养老信息服务，以此实现养老服务一体化发展。

(四)积极主动培育产业体系，扩大社会化养老服务供给能力

兰州市发挥政策引导和撬动的作用，根据老年人的养老需求，充分运用市场机制，合理分配养老机构资源，探索政府与社会资本的多种合作方式，持续落实养老服务市场准入、政府补贴、投融资支持、金融信贷、企业税费优惠等扶持政策，免缴民办养老机构房产税、土地使用税、城管费、消防费、社会治安费、卫生防疫费，在居民生活类价格的基础上再进一步降低水、电、取暖费，鼓励发展连锁经营。通过政策倾斜、税收优惠和财政补贴等方式引导有实力的社会组织、企业和私人等民间资金以股份制、PPP(政府和民间资本合作)、承包、租赁等方式大力兴办集康复护理、生活照料、心理抚慰、法律咨询、文体娱乐等于一体的综合化、专业化、连锁化民办养老机构，实现降本增效，加大普惠性养老床位供给，提升养老服务项目的吸引力，提高老年人的参与度和入住率。同时，可以发展新消费需求高成长性的“养老+”新业态(老龄文化产业、老龄宜居产业、老龄金融产业、老龄制造产业等)，以“银发经济”这一朝阳产业为重要抓手，拉动内需，实现养老事业、产业协同发展。

(五)积极培育养老服务人才队伍，提升养老护理专业化水平

第一，通过政策支持完善保障措施，拓宽养老服务人才的入口。做好养老服务人员队伍高层次规划，确定精细化的发展目标，强化养老护理员职业技能培训，实施职业技能等级认定，建立统一的职业技能等级序列，提升护理员对老年人护理服务的专业技能水平。健全和完善职业技能等级与薪酬待遇挂钩机制，建立养老服务就业及岗位补贴、评优、晋升等人才激励机制，加强宣传，通过多种措施吸引更多的高素质求职者加入养老服务队伍。第二，注重对养老服务人才的培养和储备。推动甘肃省内高校和职业院校、中等职业学校加强急救、护理、营养搭配等技能的复合型护理学专业建设，形成以高职教育为主体、中职和应用型本科及研究生教育相互衔接的人才培养体系，以人才队伍的专业化提升市场的专业化水平。第三，开展养老服务人才培训提升活动。建立省、市、县(区)、机构四级养老服务人才队伍培训长效机制，依托学校、医疗机构、政府相关部门以政府补贴的方式全方位开展养老高端管理人才和护理员职业技能培训，有效提升服务人员的职业精神、行业规范和专业化服务水平。第四，吸纳社会组织参与养老服务。政府鼓励和组织各行各业的人员积极参加养老服务志愿者公益组织，动员大学生进入养老服务业，开展邻里之间、老年人之间的结对互助服务，实现志愿服务与有偿服务相结合的助老养老新局面。

(六)加大养老服务宣传力度，让老年人积极参与养老服务

第一，各部门积极开展养老服务宣传。兰州市宣传部、民政局、卫健局等相关部门制定完善的宣传推广方案，利用报纸、宣传栏、电视、广播、公示栏、电子屏和网络媒体详细解读养老服务政策知识、服务内容、服务流程及老年人意外险实施方案、养老服务金融活动等，号召全市机关单位、社会组织、单位个人参与到养老服务行业中来。第二，采用老年人切身体会等方式开展宣传。通过为老年人现场提供政策解答、便民服务体验、健康体检、向老年人免费发放纪念品、采集老年人信息、开展走访慰问活动、展示养老服务和产品等多种形式，让老年人切身体会和深入了解养老服务体系的现状、好处和愿景，向老年群体宣讲养老服务业的服务政策、服务目标、服务项目、申请方式、收费价格、服务实效等内容，逐步引导老年人转变养老观念和消费理念，提高老年人对社会化养老服务的信任度和认可度，使老年人根据自身状况明白该去寻求什么样的养老服务、该支出多少钱，有的放矢地选择便捷惠老服务。

总之，破解养老服务难题、为老年人提供高质量养老服务绝非一日之功。在向第二个百年奋斗目标进军的新征程中，各级政府部门要坚持“养老为民、养老爱民”的发展理念，立足靶向定位，强调“长期主义”，尊重生命周期，调动机构、保险、家庭、个人等多方力量共同推进，开发多元化、多层次、便捷化、专业化、智能化、法制化的普惠性养老服务体系，实现居家、社区和机构养老服务优势互补，以区域、城乡均衡的高质量养老事业助推经济社会全面发展。