养老保险关系转移接续的困境与突破

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(西华师范大学 管理学院, 四川 南充637009)

在新时代,经济发展进入了新常态。 随着劳动力流动范围的扩大和频率的提高,大量劳动人口跨地区从西部向东部、从农村向城市流动,伴随着人口流动的养老保险关系也必然发生转移,由此引发的养老保险转移接续问题成为全社会关注的焦点。 2012 年,习近平总书记在召开中央经济工作会议上强调:“要加快社会保障体系建设进度,完善养老保险转移接续顶层设计,实现在更高水平层次上进行统筹安排。”[1]十九大报告指出:“要建设全覆盖、多层次、可持续的养老保险制度体系,统筹城乡发展,加快推进全国统筹步伐。”[2]学者主要在以下五方面进行探索:一是从经济层面对养老基金进行收支平衡测算与实证考察来探究转移接续过程中的地区养老基金平衡[3]。 二是从政策层面评价相关政策文件所取得的成效及需要改进的地方,归纳养老保险关系转移接续的不同方式,并进一步比较不同转移方式对劳动力迁移所带来的外部性影响[4]。 三是从国际层面分析不同国家养老保险制度衔接的特征,对比国内外养老保险转续制度的差异,借鉴国外养老保险发展经验来提高我国养老保险制度的衔接程度[5]。 四是从科技层面运用大数据技术来创新养老保险转移接续模式,实现养老保险“一卡通行、信息汇总、服务多元”的智能化养老保险模式[6]。 五是从民生层面研究以农民工为主要代表的弱势群体的养老保险转移接续机制,再造转移接续流程,完善转移接续相关配套措施,为农民工基本养老保险转移接续提供制度性保障[7]。

据国家统计局公布的数据,截至2018 年,我国流动人口总量为2.41 亿人,占全国总人口数13.9 亿人的17.3%[8],流动人口比重高、规模庞大,保障人口流动过程中的养老保险权益对于加强民生建设具有深远意义。 然而当前养老保险制度仍然面临着诸多问题,制度间相互转移接续渠道并不畅通,这既损害了参保人的社会保险利益,又阻碍着社会保障体系建设,难以满足劳动人民日益增长的养老保险需求。 “互联网+”的出现创新了养老保险转移接续的路径,极大地提高了养老保险转续效率。

一、 实然境遇描绘:养老保险转移接续的成就与压力

当前,我国已经建立了多层次的养老保险体系,主要分为两大类:以保障正规就业人员为主的城镇职工基本养老保险(以下简称“职保”)和以保障非就业人员为主的城乡居民基本养老保险(以下简称“居保”)。 多层次养老保险体系带来的问题便是保险制度“碎片化”,职保和居保相互独立,二者在统筹层次、基金构成、投保年限、养老待遇等方面存在很大差异,两种制度的养老保险关系衔接面临重重障碍。 同时,同一种养老保险制度在不同地区的缴费标准、给付方式等方面也存在较大差异。 养老保险转移接续可分为三种类型:一是职保跨区域转移接续,二是居保跨区域转移接续,三是职保与居保跨制度转移接续。

近年来,随着国家对社会保障的投入逐渐增加,职保改革向纵深推进,取得了一系列重大进展。 2010 年,国务院为规范职保转移方式出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,首次提出职保参保人员的养老保险关系可以随人口流动跨省转移,并且规定个人账户存额全部转移,社会统筹基金转移12%,缴费年限合并计算[9]。 这一政策打通了职保转移接续的渠道,不仅使得地区分隔、碎片化的职保建立起全国范围内养老关系跨地区转移的“桥梁”,而且为其他养老保险关系转移接续提供了先例模板。 据人社部统计,2014 年全国31 个省份和新疆生产建设兵团已建立起职保省级统筹制度[10],但经过专家学者的调研发现,大部分省份建立的只是省级调剂金制度,而非真正意义上的省级统收统支制度,实现全国统筹尚遥远。

在居保间转移接续方面,居保制度设计上按照“个人缴费、集体补助、政府补贴”的原则,实行个人账户制,给付方式主要分为基础养老金和个人账户资金。 其中基础养老金部分为参保人退休后每月由退休所在地政府发放,直接计入个人账户资金里面;个人账户资金部分由个人缴费组成,劳动者拥有其所有权,鼓励个人多缴多得。 居保间跨地区转移接续只需转移个人账户全部存额。2014 年,国务院将居保转移接续流程具体化,在发布的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》中指出:“居保参保人员如因工作变迁或其他原因需要转移养老保险关系的,个人账户资金可全部转移至退休金领取地,缴费年限累计叠加计算。”[11]居保间转移接续理论上是无障碍的。 但实际上,由于区域间经济发展不平衡,养老保险政策规定存在差异,有些地区甚至还未对居保制度衔接作详细说明,造成各省保障水平的不平衡,居保转移接续仍有诸多困难和障碍。 在统筹层面上,居保建立时间尚短,省级统筹制度还未建立,很多省份仍停留在市级和县级统筹层次上,制约了居保基金转移口径和支付承受上限,这样不仅不利于扩大养老金覆盖面,调剂养老金收支平衡,而且限制了劳动人口的自由流动,影响了地区人力资源的合理配置。 真正实现居保省级统筹任重道远。

为了进一步打通职保与居保间相互转移的通道,促进劳动力的自由流动,实现2020 年全面省级统筹的目标,2014 年2 月,人社部与财政部基于保障人民利益、统筹城乡发展原则制定了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》。 这是在养老保险制度改革中一项具有重大社会进步意义的政策,它对破除制度壁垒、实现不同制度之间的衔接、保护参保人的利益具有积极作用。 该办法的突出亮点在于首次明确职保与居保之间可以进行转移接续,其中有规定:“多重参保人员,办理退休手续时,如果职保缴费满15 年,保留职保养老保险关系,居保个人账户储存额并入职保个人账户,如果职保缴费不满15 年,养老保险关系从职保转入居保,职保个人账户储存额并入居保个人账户。”[12]随着城镇化速度加快,大量流动人口向城市聚集地外迁,到了退休年龄又会选择返乡养老,这一政策针对流动人口跨制度累积和延续的养老保险关系衔接问题提出了一条切实可行的方案,此方案的提出,不仅保护了参保人的合法权益,而且有利于缩小城乡差距,推进城乡统筹社会保险体系建设。

2015 年,李克强总理首次在政府工作报告中提出“互联网+”概念后,“互联网+社会保障”理念推动了养老保险转移接续的发展。 2016 年,人社部制定了《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》,指出“要积极实施‘互联网+人社’行动计划,加强养老保险关系转移接续重点任务建设,建立一体化公共服务信息平台”[13],这意味着通过利用“互联网+”技术链接信息、资金、机构、人员等养老公共资源,发挥“互联网+”万物互联的优势,能够促进养老保险转移接续流程转型升级,大幅提升养老保险转续过程的管理和服务水平。

2018 年是养老保险改革取得重要进展的一年。 同年6 月13 日,国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》,确定建立职保中央调剂制度。 这是向全国统筹迈出的第一步,是基本养老保险体系建设的重要一环,有利于缓解转移接续过程中造成的统筹区养老金紧缺的压力,平衡养老保险基金收支,调动地方政府和社保机构的积极性,实现养老保险制度可持续发展。

养老保险制度改革已经取得阶段性成绩,相关政策及法律法规逐步完善,养老保险转移衔接关系逐渐清晰,未来的大趋势是向全国统筹迈进,实现全国性统筹统支。 但目前还存在许多不合理的地方,需要进一步探索养老保险关系转续的突破之道。

二、 本然逻辑分析:养老保险转移接续的困境与原因

近年来我国养老保险制度推进改革,出台了一系列政策,在一定程度上推动了养老保险关系的正常转续,但是在养老保险转移接续问题上还存在诸多困境。

(一) 统筹层次困境:“分灶吃饭”下的低水平统筹层次

基本养老保险统筹层次低是造成养老保险转移接续困难的根本原因。 当前,养老保险制度差异化特征明显,各地方统筹区的统筹层次不均衡,养老保险政策标准不一致,造成转移接续困难。这一问题的根源是经济体制改革过程遗留下来的历史问题。 20 世纪90 年代,我国进行了经济体制改革,其中,财税体制改革将中央和地方的财权和事权进行了重新划分,给予地方政府更大的财政自主权力,形成了相对独立的地方财政体系,由于地方的资源禀赋和方针政策不同,导致各地区经济发展程度的不平衡,地区的差距扩大。 与此同时,城镇职工的基本养老保险制度也随之进行改革,由原来单纯的现收现付制转变为社会统筹与个人账户相结合的部分累计制。 因此,在“分灶吃饭”的财政体制下,中央财力难以支撑起养老金全国统筹,国家采取了地方统筹方式,由地方负责养老保险的征收和发放,形成地区分割、较低水平的统筹层次。

统筹层次低,会产生一些问题。 一方面,形成的碎片化养老保险关系在转移接续时为劳动力流动设置了枷锁,难以实现劳动力市场帕累托最优配置,影响全国劳动力市场的发展与成熟;另一方面,属地化的养老金管理,抵抗风险能力较低,制约了养老基金互助共济功能的发挥,影响了养老金的收支平衡。 从人社部公布的数据来看,2011—2016 年城镇职工养老保险运行的大多数指标都呈现上升趋势(详见表1),2016 年全国共办理养老保险关系转续人数达200 万人次,转移资金为489 亿元,分别比2011 年增长近1.5 倍、3.6 倍[14],这说明未来劳动人口流动更加频繁,转移养老保险关系的需求日益增长。 城镇职工养老保险基金的总收入与总支出虽然都在增长,但是总收入年均增长率与总支出年均增长率分别为15.8%、20.1%,总收入增长速度低于总支出增长速度,结余养老金可支付月数也在下降,反映出职保基金运行压力较大,基金平衡性和可持续性面临着巨大考验。 因此,低水平的统筹层次不能满足人民日益增长的养老保险转续需求。 如果一个地区统筹层次低,当出现大范围人口流出需要转移一大笔养老金时,地方出于平衡养老金收支考虑的利益博弈得不到调剂金补助,就会出现较为严重的支付困难。 而统筹层次越高,养老金的风险分散能力就越强,就可以放大地区调剂余缺、互助共济范围,增强调剂力度,将个人账户风险降到最低,有利于维护参保人的保险权益,实现养老保险制度的良性发展。

表1 城镇职工养老保险基金运行情况

(二) 平台建设困境:全国性养老保险信息服务平台尚未建立

全国性养老保险信息服务平台是破解养老保险关系转移接续困境的技术条件,也是社会保险体系建设的重点工程。 随着“互联网+”理念的出现,政府也开始倡导“互联网+政府”建设,建立起电子化服务型政府,许多业务都可以通过互联网实现信息共享、互联互通。 目前大部分地区养老保险都已经采取电子化管理模式,在各自统筹区内都已建立起一套完整的养老保险管理信息系统。 根据人社部公布的数据显示,截至2018 年末,全国大部分地区已经发行统一的社会保障卡,社保持卡人数达12.27 亿人,占全国人口的88%,全国31 个省份和新疆生产建设兵团均已建设机关事业单位养老保险信息系统[15]。 养老保险基础设施建设逐渐完善,但地区的系统之间还没有实现互联互通,各统筹区的管理系统相对独立,只能在当地统筹区封闭化运行,容易形成信息孤岛,跨统筹区转移养老保险关系时,由于软硬件标准不统一、转移参数设置不同造成数据无法衔接,导致养老保险关系转移失败。 我国还未形成一个全国性养老保险关系衔接平台,无法统一各省统筹区的养老保险信息,在某些地区跨省转移养老保险关系时还是依靠邮寄相关手续证明的方式,这样会增加养老保险关系的转移难度,也会降低办理养老保险关系的转移效率。有些劳动者会因为转移接续过程繁琐而放弃参加养老保险,从而引致退保率提高。

(三) 制度设计困境:养老保险制度内在的缺陷和矛盾逐渐暴露

职保与居保在制度设计上有着本质差别。 退休人员领取的基本养老金分为两个部分:基础养老金和个人账户基金。 职保实行由国家、单位、个人三方承担供款责任的社会统筹账户和个人账户相结合的模式。 其中,社会统筹账户的养老金来源于单位为职工缴纳的职工工资总额的20%,归地方政府统一运作管理,体现社会共济和风险共担功能;个人账户由职工个人缴纳的个人工资总额的8%组成,基础养老金部分就由社会统筹基金支付,当社会统筹基金出现收不抵支的状况时,由中央财政负责兜底。 居保采取以“个人缴费、集体补助、政府补贴”为原则建立的个人账户模式,只设置个人账户,不设置社会统筹账户,个人缴费和集体补助全部进入个人账户,基础养老金部分由当地政府财政承担,中央财政补贴支持。

社会统筹部分的区别给两者间的转移接续带来了一定困难,在转移城乡养老保险关系的过程中,个人账户的全部储存额可以相互转移,但是社会统筹账户不随个人账户转移,导致劳动者损失了单位缴纳的大部分养老金,虽然个人账户累积的养老金权益没有遭受损失,但是无法保障社会统筹部分的权益。 由于制度上的差异所造成的社会统筹基金无法转移,一方面,使许多劳动者辛苦多年积累下来的社会统筹养老金权益得不到保障,这无疑损害了参保人的养老金利益,打击了劳动者参保的积极性,造成退保人数增多,难以发挥养老保险保障人民利益的作用,最终影响了劳动力的自由流动,阻碍了社会保障体系的建设。 另一方面,无法转移的社会统筹基金成为沉淀金额留在转出地,而转入地则要承担流入人口未来养老金的支付责任,加重了转入地的养老负担。 至于留在转出地的沉淀基金该如何使用,目前还没有明确的说明。

(四) 资格认证困境:缴费年限认同的方向性存在差异

在两大养老保险相互衔接上,职保缴费年限能够合并计算为居保缴费年限,但居保缴费年限不能合并计算为职保缴费年限[12]。 不同制度间的缴费年限具有明显的方向性差异,产生了养老基金缴费年限单向认同问题。 养老保险缴费年限单向认同问题产生的根源是城乡二元结构,城乡发展差距导致了两种养老保险制度保障水平的差异,因此在缴费年限上只能由保障水平低的居保单方向认同保障水平高的职保,却不能互相认同,这不利于缩小城乡差距和维护社会公平。 直接原因在于社会统筹账户的差别,职保已设置社会统筹账户,居保没有设置社会统筹账户。 如果职保缴费年限承认居保缴费年限,那么从居保转入职保时,居保没有单位缴纳社会统筹基金,却享受了职保社会统筹基金的保障福利,这会损害参加职工养老保险人员的利益,造成社会不公,因此职保缴费年限不承认居保缴费年限,有效维护了职保参保人的合法利益。 但另一方面,根据我国现行城镇职工基本养老保险政策,劳动者必须要参加养老保险缴费期限满15 年,才能在退休时享有领取养老保险金的资格。 这一条件放在缴费年限单向认同上便成了制约养老保险顺利转移接续的障碍。 劳动者要想享受城镇职工养老保险待遇,缴纳城镇职工养老保险的缴费年限就必须满15 年,对于那些流动频繁的劳动者来说,他们往往在不同地区多头参保,即使职保和居保累计缴费年限满15 年,但实际职保缴费年限不足15 年,达不到职保待遇发放标准,只能从职保转入居保,按照居保缴费标准缴纳一定年份的养老金满15 年才能享受居民养老保险待遇。 但是,职保社会统筹部分无法随个人账户转移,使参加城镇职工养老保险人员丧失了已经积累的社会统筹权益,造成社会统筹基金滞留,难以统一城乡养老金划拨标准,阻碍了养老保险关系的顺利转续。

(五) 个人账户困境:个人账户“空账”化规模增大

职保长期存在的一个问题是个人账户基金“空账”运转严重。 个人账户“空账”运转是养老保险制度改革带来的历史遗留问题。 改革前后养老保险制度的最大区别是有无设置社会统筹账户和个人账户。 改革前已退休的“老人”没有个人账户资金,但是依然按照现行标准发放养老金,使得社会统筹基金要承担巨大的转制成本,容易出现养老金缺口,在未明确转制成本承担责任主体的前提下只能由各地政府财政补贴逐年消化。 此外,社会统筹基金和个人账户资金实行统账相结合的混账管理模式,当社会统筹基金入不敷出时,不得不用个人账户资金发放退休金,以缓解现行养老金压力,出现蚕食个人养老积累金的“寅吃卯粮”现象,致使很大一部分个人账户实际资金已被用掉,成为“空账”。 在人口老龄化背景下,个人账户“空账”问题更为严重,根据人社部公布的数据显示,2005 年全国个人账户“空账”规模达到0.8 万亿元,2010 年为1.3 万亿元,2013 年为3.1 万亿元,2015 年超过4 万亿元[16]。 全国养老金个人账户“空账”规模越来越大,严重影响个人账户运营环境。 从转移接续角度来看,个人账户“空账”造成的资金紧张使得各统筹区更加不愿意将养老保险关系转移出去,这会加重转出地养老负担,使地区间竞争恶化。 各统筹区为维护自身利益往往会设置一些转移接续条件,如有些地区对非当地户籍人员的养老保险关系不予接收,阻碍养老保险关系的正常转接,限制劳动力自由流动,不利于人力资源的合理配置。 从长远看,社会统筹账户向个人账户透支是在用现期在岗职工所缴纳的养老保险费去支付退休人员的养老金,实质上还是现收现付制的一种表现形式,这种形式隐含着巨大的资金风险,随时有可能引发养老金透支危机,威胁城镇职工养老保险的信誉和地位。

(六) 统筹基金困境:转移比例设置不合理引致权利与义务不均衡

跨地区转移职保时,除了个人账户储存额全部转移,社会统筹基金还要转移单位为职工缴纳部分为12%,剩余8%留在转出地[8]。 显然,社会统筹基金部分转移是国家出于地区平衡角度考虑,在权衡转出地与转入地的利益基础上作出的决策。 职保从现收现付制向部分积累制转型,社会统筹基金既要承担起支付退休养老金的发放责任,又要减轻转入地养老金的发放压力,对转出地养老金平衡产生的影响不大,根据办法规定按12%的社会统筹基金转移。 但根据马克思主义剩余价值理论,用人单位为职工缴纳的社会统筹基金是职工所创造的价值的一部分,只转移12%的统筹基金显然是损害了劳动者的劳动成果权益。 在2018 年建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的情况下,有必要提高统筹基金转移比例至单位所缴比例,全部转移社会统筹部分。 转出地短期内可能会出现养老金支付压力增大而导致的资金缺口现象,需要发挥中央调剂金的调剂补贴作用,降低转出地养老保险资金风险,保障人民合法权益。此外,根据社会保险权利与义务对等原则,养老关系的转入意味着转入地要承担起转移人员的养老保障责任,只转移12%的社会统筹基金,转入地还要支付8%的社会统筹基金才能保证转移人员完整的养老保险权益。 同时,养老关系转出也意味着转出地不再承担转移人员的养老保障责任,却依然占有8%的转移人员社会统筹基金,这显然有悖于权益与义务的对等原则。

三、 应然治理动向:养老保险转移接续的优化与突破

(一) 提高统筹层次,落实养老保险制度顶层设计

当前养老保险地区差异大,条块分割严重,要想从根本上解决养老保险转移接续困难的问题,首要任务是落实制度的顶层设计:实现养老保险全国统筹。 一方面,养老保险全国统筹的实现能最大化发挥养老保险互助调剂功能,养老保险基金可以在全国范围内进行调剂余缺,养老保险转移接续问题自然得到解决;另一方面,养老保险关系可以在全国范围内自由转移,有利于增强劳动人员的参保积极性,扩大养老保险的覆盖范围,提高养老保险的参保率。

养老保险全国统筹的具体实现措施有以下三点。 一是制定实现养老保险全国统筹规划,为推进全国统筹指明路径,将养老保险金收支由县级、市级统筹直接上划到省级统筹,沿着“县、市—省—中央”的发展轨迹,逐步过渡到全国统筹层面。 二是明确政府责任,突破地区利益藩篱。 养老保险碎片化的统筹层次使得各级政府的利益关系变得复杂化,实现全国统筹意味着养老保险的运营管理由地方财政负责上升到中央财政负责,会造成地方政府财权损失,因而某些部门往往互相推诿,增加了统筹层次的阻力。 各级政府间要正确认识自身职责,坚持以人民利益为中心,树立大局意识和全局意识,摒弃地方保护主义,在执行养老保险关系转移接续时依法办事,避免利益追逐和责任推诿。三是加强养老保险转移接续的相关法律供给。现阶段,养老保险转移接续的法律制度还不完善,现行的办法条例都属于政策规范性文件,仅有2010 年实施的《社会保险法》对养老保险转移接续作出了规定,但是规定停留在宏观层面,缺乏操作细则,使得转移接续政策执行过程缺乏法律支持。 因此,必须增强养老保险转移接续方面的法律供给,规范统一的转移接续标准办法、操作流程和政府权利义务边界,提高立法层次,构建起以人为本、责权清晰、公开透明的养老保险法律体系。

(二) 融合互联网,构建全国性的养老保险多元服务平台

“互联网+”的出现,使得养老保险系统实现了信息一体化、服务多元化。 构建“互联网+养老保险”平台有利于打破养老保险关系转移接续过程的技术壁垒。 利用物联网、大数据、云计算等新一代核心技术对养老保险转移接续过程进行流程再造,大幅度提升转续过程的智能化程度,实现养老保险关系转移接续一网通办。 当前,迫切需要加强“互联网+养老保险”式的全国性养老保险多元服务平台建设(见图1),链接起养老保险政策、资金、信息、业务、机构、人才等资源,将全国各统筹区的养老保险数据库进行汇总,及时录入养老保险转移办理情况,形成跨区域、跨部门、跨制度的联动服务能力,实现全国养老保险信息实时转递和共享。

另外,借助互联网平台,可以提供更好的、多元化的服务。 一方面,联动银行、税务、工商、公安等多部门建立共享数据库,实现养老保险一体化管理,参保人员可以在全国性养老保险信息服务平台上办理转移接续手续,实现办理流程“最多只跑一次”,简化、优化养老保险转移流程,极大地提高政府办事效率,让数据多跑腿、人们少跑腿。 另一方面,利用互联网开放共享、快捷高效的优势,全国性养老保险信息服务平台可以及时发布和转载养老保险关系转移接续的相关信息,解决人们在办理转移手续中遇到的问题,增强政府与大众之间的交流互动,打造服务型政府的良好形象。

图1 全国性养老保险多元服务平台

(三) 规范对接路径,整合和完善基本养老保险制度

两大养老保险要实现顺利衔接需要填补制度性缺陷,制度差异阻塞了转移接续通道的对接,成为社会保险体系发展的绊脚石。 因此,笔者认为,未来居保需要进行改革,改革思路应参照职保形式实行社会统筹与个人账户相结合的模式,设置社会统筹账户,个人缴费和集体补助计入个人账户,政府补贴部分计入社会统筹账户,基础养老金由社会统筹账户支付。 如此,职保和居保便实现了制度模式的统一,完成转移接口对接,增加两种制度在转移接续上的可衔接性,建立起二元养老保险对接模式,二者的区别只是在于缴费标准、给付标准、待遇水平上的不同。 居保改革虽然在职保与居保进行转移接续时实现了社会统筹和个人账户形式上的对接,但社会统筹部分存在积累上的差异。 因此,当职保转入居保时,社会统筹部分应当可以全部转移;而居保转入职保时,则需要补缴两种社会统筹之间的缴费差额部分,从而打通城乡养老保险转续通道,最终建立起城乡一体化的养老保险体系(见图2)。 当前城乡养老保险制度差异较大,短期内要实现养老保险城乡一体化难度较大,但是可以通过统一统筹政策和标准、规范转移接续流程,均衡分配养老保险资源等措施,逐步缩小保障水平的差异,减轻城乡二元结构的负面影响,弥补城乡养老保险制度的差距。

图2 二元养老保险对接整合模式图

(四) 协调缴费年限矛盾,建立弹性转移接续机制

城乡养老保险制度要处理好转移接续的关系,需要考虑到劳动力的流动性和养老保险关系的稳定性两个前提条件。 劳动者在城乡间流动,可能会在多个地区多重参保,其缴费记录呈现出交叉性和间断性的特点,但是养老保险关系应该相对稳定,避免因为频繁转移而支付不必要的转移成本。 当参保人变换工作地点时,当地社保机构应将其养老保险关系建档保存,待参保人达到法定退休年龄后再合并统一转移至养老金领取地。由于在转移接续过程中存在缴费年限单向认同差异,故需要建立起一项弹性转移接续机制,为保障人民的养老保险利益提供更广阔的空间。 例如,假设一名参保人既参加职保,又参加了居保,其职保和居保累计缴费年限满15 年,实际职保缴费年限不满15 年,由于居保缴费年限不能合并计算为职保缴费年限,故职保需要转入居保。 从保障参保人社会统筹权益角度出发,可以按照参保人最后参加职保的缴费标准,将居保个人账户资金作为补缴的城镇职工养老保险费,一次性补交满15 年的职保费用,享受职保待遇,不必转入居保;如果居保个人账户资金不足以补缴满15 年的职保费用,不足部分可用现金补足。 这样既维护了参保人的职保统筹权益,又能扩大职保保障范围,提高养老保障水平,让参保人享受高水平的养老服务待遇。

(五) 实行多渠道融资与分账管理,做实个人账户

从养老保险金的运行状况来看,中央财政与各级地方政府财政都加大了对职保社会统筹基金补贴的投入,在很大程度上填补了个人账户的“空账”,但是社会统筹账户依然存在着巨大的收支缺口,个人账户“空账”规模还很庞大。 养老保险关系转移接续需要实在的资金,做实个人账户是促进养老保险关系顺利接续的一项重要举措。

要做实个人账户,关键是要防止社会统筹基金挤占个人账户资金,并且要妥善弥补养老保险制度改革产生的转制成本。 一方面,各级财政继续加大对养老保险金的补贴,拓宽养老保险金筹资渠道。 从历史角度来看,个人账户“空账”运行归根结底是养老保险制度改革产生的转制成本没有明确的承担主体,因而只能由具有公共性质的社会统筹账户基金承担,导致统筹账户出现资金缺口,最终挤占、挪用了个人账户资金。 政府要主动承担起化解转制成本的责任,加大对养老保险社会统筹基金财政转移支付的力度,同时扩大养老保险金筹资渠道,通过盘活国有资产、税收收入补充、发行债券向社会融资等方式做大养老保险金“蛋糕”,增强养老保险金的发展动力,应对养老保险金的危机和挑战。 另一方面,实行社会统筹账户基金和个人账户资金分账管理。 个人账户要做实,必须防止社会统筹账户对个人账户的挤占,因此要将社会统筹账户与个人账户分开,分别设置专门机构进行管理,从制度上保证个人账户资金的独立性。 具体来说,社会统筹账户由社会保险经办机构统一管理,保证养老保险金底线安全,能足额稳定地发放基本养老金。 个人账户则需要建立个人账户预算与准备金制度,留存一部分防止未来可能出现的养老金支付危机,担负起最终的养老保障责任,其余部分可以委托给专门的基金投资公司,建立起委托与被委托的契约关系,由公司负责个人账户资金的市场投资运营,实现资金保值增值,政府只需行使监督和指导职能。

(六) 提高统筹账户基金转移比例,保障人民合法权益

按照社会保险权益理论,劳动者的养老保险关系是社会关系的一部分,应当随着人口流动一同转移。 因此社会统筹基金应该随着养老保险关系的转移而全部转移,如此才能维护劳动者完整的养老保险权益。 为了实现全国统筹总目标,首先要实现省级统筹分目标,因此社会统筹基金在确定全部转移的基础上可以作如下考虑:如果职保养老保险关系是在同一个省内统筹区转移的,可以不划转20%的社会统筹基金;如果跨省统筹区转移,须划转20%的社会统筹基金。 这样安排是因为全国各统筹区基本建立了省级调剂金制度,养老保险关系在省内统筹区的转移属于同一个统筹区不同单位间的转移,不必划转社会统筹基金,而将社会统筹账户基金归集到省级统筹层面上,真正实现省级统收统支,有利于解开劳动力束缚,促进省内劳动力自由流动。 待完全实现省级统筹层面以后再逐步过渡到全国统筹层面,如此,更有利于建立全国统筹层面的养老保险体系。我国自2018 年建立职工养老保险中央调剂金制度以来,已经向全国统筹迈出了坚实的一步,但是在当前省级统筹还未完全建立起来的情况下,跨省统筹区须转移20%的社会统筹基金,以平衡地区间利益,减少养老保险关系转移接续阻力,从而赢得转出地与转入地的积极配合。