加快开展航天工业能力深度评估工作的思考与建议

栾恩杰 刘雅楠 朱 毅 胡良元 屈昌海 马雪梅 /文

党的十九大报告明确提出建设航天强国的战略目标，强大厚实的航天工业能力是我国技术和工业实力发展的标志。对标世界航天强国，我国航天工业仍存在某些深层次值得关注的问题。面对世界百年未有之大变局，尤其面对现代局部战争“一打库存二打能力”的现实状态，及时发现我国航天工业存在的问题，摸清航天工业能力的“底数”和短板，是一项重要的基础性工作，而对航天工业能力的评估更是一项基础性、先行性课题，也是一项刻不容缓的工作，启动持续开展航天工业能力深度评估工作是十分重要且迫切需要的。在深度评估的基础上提出有效应对错综复杂的国内外环境、持续提升航天工业基础能力的政策建议，以满足航天强国建设的新要求。

航天工业能力深度评估的内涵和主要特征

航天工业能力，是指以航天技术为核心的支撑能力，为开展航天活动、维护国防安全、支撑经济社会发展，提供相关元器件、产品与服务及创新发展的保障能力，以及用于航天产品设计、研发、制造、试验、验证、产品维护和供应链配套设施保证的、具有与整体水平和规模相适应的制造提供能力，是衡量一国航天科技工业实力和水平的重要标志，是建设航天强国的基础和保障。

本文提出的航天工业能力深度评估，是指以满足国家安全和航天发展需求为目标，国家责成政府有关部门对航天工业能力进行全面调查，以识别航天工业所面临的问题、矛盾、短板、可能存在的风险和挑战，预估对突发事件的弹性吸纳和快速响应能力。深度评估的“深度”，表现在以下八个方面：（1）评估机制责任化、长效化；（2）评估任务常态化：包括阶段性、节点性、随时性、战术性；（3）评估机构的常设化和专门化；（4）评估导向的去风险和促响应作用；（5）评估团队的人才培养和专业化培训的制度化建设；（6）评估方法的数据支撑，及评估模型的标准化；（7）评估手段法制化和规范化；（8）评估管理体系的制度化建设。

开展航天工业能力深度评估的紧迫性和必要性

航天工业的高质量发展对建设航天强国、支撑强军建设、维护国家安全、推动科学技术进步、服务经济社会发展、促进人类文明进步至关重要。而‘深度评估工作’对航天工业的高质量发展具有透视把脉的作用，我们必须提高对航天工业能力深度评估的深入认识，深刻把握航天工业能力深度评估的紧迫性和必要性，并加快建设我国航天工业能力深度评估工作机制。

深度评估是加快“补航天短板”的重要环节

美国2019财年的国防能力报告指出，美国的航天工业存在119项供应链方面的能力风险点，如精密陀螺仪、太阳能电池、行波管放大器等，大多都依赖于过时的技术并存在供应脆弱等危机。令人不解的是，航天工业还拒绝对少数新技术和新资源进行投资和资格审查。对标我国实际，我国航天核心技术及新型原材料、高端元器件、高精度单机设备、工业软件、高端制造装备等依赖进口的现状仍然存在，制造链、供应链存在诸多“盲点”，且尚未开展国产化研制工作或研制进展不满足型号进度需求，存在或隐含着诸多“卡脖子”因素。并且，国防系统、研发体制、社会发展的环境现实和科学技术进步之间的复杂相关性，导致航天工业的发展可能因某些环节出现漏洞、缺陷、错误、失察，将会对战略、战术决策产生不利影响或对某些重大工程的完成产生颠覆性阻塞。

当前我国正处于“双循环”新发展格局，其核心内容是补短板、调结构的过程。开展深度评估工作可以有效加强对未来航天发展趋势的跟踪和预判，以便及时加快“补航天短板、调不合理结构”，确保我国航天工业健康有序发展，及时梳理并破除制约“双循环”要素流通的阻碍。

深度评估是推动航天强国事业的重要保障

面对严峻复杂的国际局势，国外航天强国加大力度推进航天工业转型，针对各自的短板和各自的发展目标，制定相应的航天及国防发展战略。部分航天大国特别强调加强航天的工业建设，推进其太空军事化进程，这些均严重威胁我国国家安全及国家利益。因受2019年以来疫情的影响，我国在短时期内将面临着国际格局、涉台国际环境更趋复杂多变的境况，亟需加强军队的现代化建设来保障国家安全和发展。特别是，美国已陆续将我国近300家机构和个人纳入出口管制“实体名单”中，在国防军工产业方面，以航天专业见长的高校、航天两大集团及下属各大研究院为清单的主要制裁机构。

航天工业以支撑世界一流军队建设为己任，切实提升装备研制、生产和库存能力。对于现代一场局部战争而言，战争初始阶段的弹药是打库存，随后是打“当量提供能力”，也即能适应战争急需的“日”和“月”的提供能力。开展对航天工业能力的深度评估既能满足平时生产所需，又能保障战时能力要求，有助于为保军强军、保卫世界和平作出更大贡献。

深度评估是应对世界大变局的现实需要

改革开放以来，我国航天领域实施了许多特定工程计划、基本建设计划、技术创新攻关计划等，对推动国防及航天工业发展发挥了重要作用，但也有一些计划的实际实施效果有待进一步完善和充实。当前和今后一个时期，世界仍将处于百年未有之大变局之中，与此相适应，我国航天事业必定要进行重大而深刻的改革，这是时代赋予我们的机遇，也是空前的挑战。在深化改革中，所有的判断、决策、风险和利弊都要有国际视野、全局眼光、举国体制、融合共进的科学分析、风险评估、政策支持和条件保障的实施，这些措施的前提就是航天科技工业的深度评估。尤其是对一些重大工程计划、重大基本建设计划和重大技术创新计划进行定期评估，并依据评估结果提出及时调整并完善的相关措施，发挥深度评估在航天发展决策中的关键作用。

国外航天工业能力深度评估对我的启示

国外在航天工业能力深度评估方面早已形成了一套较完整的体系。我国在此方面的研究还刚刚起步，可借鉴国外航天工业深度评估的经验，并形成适合国情及当前形势，且具备可操作性的中国特色的深度评估工作方案。

美航天工业能力深度评估工作回顾

21世纪以来，美国政府感觉其国防工业能力及其满足国家安全和国防建设需求的能力受到威胁。2011年起,美国政府发起了聚焦于国防工业各行业“逐行业、逐层级”的深度评估工作，深度评估是对内容庞大、系统复杂的国防工业能力进行识别、分类和监测的全流程,旨在不断加深美国政府对其国防工业能力及其发展的理解和认知。从2014年起，美国商务部工业与安全局（BIS）同美国空军、国家航空航天局和侦察办公室联合发起了“美国航天工业深度评估”工作，旨在“全方位厘清支撑其国防、情报、民用和商业航天领域产品和服务的研发、生产和维护的庞杂的供应链网络”。评估依托一套调查问卷展开，调查对象涵盖与航天相关的企业、大学、非营利组织和政府部门等近万个机构。调查分三个阶段展开，收集的信息以汇总及报告的形式公布，根据美《国防生产法案》的规定，提交给BIS的信息都作为商业机密受到保护。

“美国航天工业深度评估”分析了当前所面临的各种风险和挑战，同时肯定了美国政府增加国防预算、规范出口管制、改革采办流程、调整管理机构等相关举措。本文经分析认为，美国政府进一步将最终的评估结果应用到以下方面：（1）基于对美国国家安全的考虑，对卫星及其相关零部件实施严格的出口管制；（2）为美国政府采购制度的改革提供了重要参考依据；（3）强化航天供应链弹性，以提高军事任务准备能力，以及与战略对手长期竞争的能力；（4）在深度评估中还关注了在当前建军思路下，航天工业对提振美国军备设计与制造能力、计划执行能力等军事需求的响应。

对我航天工业能力深度评估工作的反思

美国在航天工业能力深度评估中首先明确评估工作的责任单位，使深度评估工作成为政府主管部门的责任行为。从执行情况看，这种深度评估在监测自身运行状况、满足采办和战略需求等方面取得了积极成效。而我国航天领域的大多数评估工作的责任主体多以系统内部的自评估形式出现。在这种相对封闭的自评估机制中，管理决策层通常以自身需求建立评估标准和规范，甚至还存在未设定评估标准的局面，导致评估工作往往处于表面形态的表达，不够深刻，或只是对现状的某种认可，没有深度发展形势的评估，使我们的评估工作没有达到上述深度评估的八条要求。

美国在深度评估中特别关注航天工业对当前建军思路下提振美国军力的支撑能力，如军备设计与制造能力、计划的执行能力，这些都体现了美国政府从夯实航天工业支持能力的角度，落实航天强国竞争和重振军力的思想。夯实航天工业基础，是建设航天强国和履行强军首责的基本条件，而深度评估的“深度”正是针对其基础性问题切入的。对我国而言，需要警惕原材料对外依赖等对建设世界一流军队的影响，针对现代局部战争需求的增加，亟需排查军备生产供应紧缺风险。

此外，美国之所以要开展航天工业能力深度评估，并取得一定的成果，一个关键原因就在于政府设置了专门的评估组织机构负责开展深度评估工作，提供专项评估经费，并使深度评估常态化。对美国“深度评估航天工业的实践”这一行动的“深度评估”，我们认为，美国政府视航天工业发展为国家的国策行为没有变化，且在日益强化，也再一次说明“航天”工业是战略性新兴产业的命题是正确的。在多数情况下，我国航天及国防工业领域的评估基本是依据上级领导的意愿或有关部门的文件要求和部署加以确定的，呈现随机性、应对性、特殊关注性的特征，缺乏必要的预估性、告警性成果。没有专门的组织机构负责落实各项具体的评估工作，航天工业能力深度评估工作必然会流于形式，评估后问题仍停留在原处的事例不在少数。

航天工业能力深度评估工作初步建议

明确国家及政府机构的主体责任和行为规定，在此基础上启动航天工业能力的深度评估工作

应尽快明确深度评估的责任主体，并将深度评估工作作为国家主管部门的责任行为。国家及政府机构应在深度评估工作中厘清自身责任内容与行为规范、不断深化自身责任意识与责任能力，充分发挥和履行政府、企业、任务方各自应尽的职责。特别是当前形势下，更要认识到开展航天工业能力深度评估的必要性和紧迫性，逐步建立起以国家为责任主体、相关企事业单位为落实主体的工作机制和管理规范，加快启动常态化的航天工业能力深度评估工作，建立稳定的工作机制和定期报告制度，并适情纳入航天科技中长期发展规划，以便评估结果具有及时的政策导向性。

为使航天工业能力深度评估工作真正有效运行，需先行开展深度评估工作程序及规范等机制设计，确保评估工作合规且精细化管理。准确把握航天工业能力深度评估中“能力”与“深度”的含义，重视为特定计划、基本计划、技术计划、提高工业及工艺服务的能力。同时结合我国建设航天强国、构建航天工业新体系等发展战略和规划的指导思想、目标任务以及基本原则，把握“以评促建、分步实施”的建设思路，使深度评估的程序与规范成为落实工作的“风向标”。

制定符合我国国情的航天工业能力深度评估工作方案

应合理规划航天工业能力深度评估的主要内容、评估手段和方法论等工作方案。将问题导向和目标导向两方面作为主要内容，即航天工业供应链风险预警和航天工业能力综合评估。美国的经验表明，航天工业能力深度评估的主要内容应以问题导向为主，目标导向为辅。其中，问题导向的供应链风险预警，拟包括供应链风险的识别和供应链网络的量化评估；目标导向的工业能力综合评估，拟包括装备供给能力、技术创新能力、基础保障能力、应急管理能力、军民协同能力、产业发展能力、国际竞争能力等。

航天强国的重要标志是有航天科技工业的基础能力，这些基础能力涵盖其发展研究、预先研究、工程研究、产品制造、系统集成、装备提供、工程实现和相应的业务与服务。与工业能力相关的原件、器件、材料、试验验证条件、生产工艺手段以及各类软件的自主可控，更是涉及国家安全的重中之重。故需要以供货源、配套链、供应链前端等方面的全方位市场调查为主要评估手段，把握好企业在供应链网中的位置、状态及相互依存关系，及时识别出关键的不确定性风险，对航天工业能力进行系统的评估和预判。以定性和定量相合、定量研究支持定性结论的数据分析为评估方法论，对数据进行全方位测算、仿真和灵敏度分析，形成深入系统的评估结果，服务于相关政策和计划的制定和实施。

设立专门化的评估组织机构，避免评估工作流于形式是深度评估的重要核心

应建立国家责任层面的航天工业能力深度评估组织架构，从制度、体制、运行机制上真实、扎实地实施深度评估工作。首先，要明确组织架构，建立健全组织机构体系，以相应机关作为牵头单位，负责航天工业能力深度评估团队的组建。可以由国家国防科技工业局主导，也可组建或委托建立“国防工业政策局”来协调航天工业全面评估工作，并且需要工程组从专业技术的角度进入评估工作。其次，为促进航天工业能力深度评估的规范化，还需建立健全管理体系。在实践的基础上研究出台评估管理制度，从法律层面赋予航天工业能力深度评估必要的地位，明确评估的原则、目的、范围、内容、方法、法律责任，规范评估结果的应用等，确保不同落实主体长期合法享有同等地位，从法律层面保护航天工业健康发展。

此外，由于我国政治体制和经济发展基础等与美国存在很大差别，加之航天工业的战略性、高端性和特殊性，政策听证、第三方评估等方式适用范围有限，不足以系统性地支撑深度评估工作。因此，航天工业能力深度评估体系架构要由航天机构人才团队组建而成，充分体现评估的权威性、专业性、独立性、保密性和规范性。牵头单位需进一步下设多个航天机构专业人才团队，诸如航天情报与分析团队、航天工业数据采集团队、航天工业评估与数据分析团队等跨部门工作组。同时设立深度评估研究中心，担负起评估理论与方法的研究工作，并对航天领域的发展、短板、创新和改革等诸多问题开展研究。除此之外，需打造权威的专家团队或智库，所涉及的领域要涵盖总体、控制、测通、地面、发控、信息、数据处理、生产、工艺、投资、管理、系统工程等多个方面，规范专家团队的集中工作和研讨时间。

推动航天工业信息化管理，重视深度评估结果运用

由于高度保密等特殊原因，航天领域内尚未实现设计、研发、试验、生产、制造等全过程的信息化管理，造成基础数据缺乏，使得基于模型的系统工程也较难进一步完善。建议在高保密约束下，搭建航天工业能力动态调查数据库，加强数据管理、运用和分析机制建设，充分发挥航天工业动态数据在评价、引导和管理上的作用，推动航天工业信息化发展。

基于评估结果，国家有关部门、航天系统领导部门及航天工业能力深度评估责任单位，应将航天工业能力深度评估的意见作为决策制定和实施的重要参考依据，对可能出现的潜在风险制定应急预案。此外，决策部门应跟踪了解重大决策的实施情况，及时组织决策实施部门有针对性地做好预防、排查、调整和处置的工作。