依法治国与楚向红的“记录”

罗平汉

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。中国共产党在领导人民进行革命、建设和改革的进程中，日渐认识到法治在国家治理中的重要作用，在充分总结历史经验的基础上，明确提出依法治国、建设社会主义法治国家的目标。自党的十五大将依法治国确立为国家治理的基本方略以来，学界关于依法治国的论著已颇为不少，但大多是集中在依法治国的必要性或重要意义的探讨上，而从中共党史的视角，对依法治国缘起、形成与发展、基本经验进行系统总结的成果还不是多见，2020年8月由人民出版社出版的《中国共产党依法治国方略的历史分析》（作者楚向红）一书，在这方面做了很有价值的探索。

中国共产党是领导人民通过革命特别是革命战争的方式建立全国政权的。革命无疑是对旧秩序、旧制度的摧毁与破坏，于是有人认为，革命过程中没有法治可言。其实，这是一种误解。中国革命的特殊性在于走的是农村包围城市而非城市暴动进而扩展到乡村的道路，先是在农村建立若干革命根据地，进而将各个革命根据地连成一片，最后夺取中心城市取得全国革命的胜利。因此，革命根据地建立之后，中国共产党就开始有意识地运用法律来维护革命秩序、巩固红色政权以及开展其他各项革命工作。

早在开辟井冈山革命根据地的过程中，毛泽东就尝试以法令的形式解决农民土地问题，并亲自起草了井冈山《土地法》，规定没收一切土地归苏维埃所有，将土地分配给农民个别耕种或共同耕种，亦可由苏维埃政府组织模范农场耕种。正如该书所言，这既是中国共产党制定的第一部土地法规，也是中国土地法制史上第一部真正体现农民利益的法律。可以说开创了革命根据地法制建设的先河。1929年初，毛泽东、朱德率红四军离开井冈山，前往赣南、闽西开辟新的革命根据地。在调查研究的基础上，毛泽东又主持制定了兴国县《土地法》。这个土地法与井冈山土地法相比，把“没收一切土地”改为“没收公共土地及地主阶级土地”。这虽然只有几个字之差，但它是对井冈山土地法的一个原则性的修订，这样可以集中打击地主阶级，消灭封建土地关系，因而深得农民的拥护。

自此之后，各革命根据地都相继制定了一批法令法规。特别是1931年11月中华苏维埃共和国临时中央政府在瑞金成立后，更是制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》《中华苏维埃共和国土地法》《中华苏维埃共和国婚姻条例》等一系列的法律。在后来的抗日战争和解放战争时期，各根据地（解放区）在法制建设上得到了进一步的推进和完善。

对各个革命时期根据地在法制建设上取得的成就与问题、经验与教训，该书都作了客观的分析与评价，如认为土地革命战争是新民主主义革命法制的初创时期，初步创立了立法机关，制定了第一部宪法性质的文件，开始形成初步的革命法律体系。该书同时认为，这一时期有一些法律存在明显的“左”倾色彩等历史局限。对抗日战争时期和解放战争时期解放区的法制建设的特征、成就与不足，作者也都作了深入的分析。

1949年新中国成立后，中国共产党开始在全国范围执政。还在新中国成立前的1948年10月，作为新中国法治重要奠基者的董必武就指出：“建立新的政权，自然要创建新的法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的，否则就是无政府主义。”新中国成立伊始，就开始了废除旧法统、建立新法制的工作，相继颁布了一系列巩固新生的人民民主政权、实现与保障人民大众翻身解放的法律法规，如《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国土地改革法》《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》等。特别是1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议，通过了新中国第一部宪法，初步奠定了社会主义法制和依宪治国的基础。据该书统计，从新中国成立到第一届人大一次会议召开，代行全国人大职权的中国人民政治协商会议和中央人民政府制定通过的法律法规有30多部，政务院通过的法律法规有300多部。从1954年9月至1957年6月两年多的时间里，全国人大和国务院制定颁布的法律法规达731件。可以说新中国的法制建设取得了重大进展，并且在法制建设中确立了法律面前人人平等、一切权力属于人民、依法办事等重要原则，初步奠定了社会主义法治的基础。对这一时期我国法制建设取得的成就与形成的经验，该书都作了客观的展示与呈现。

党在全国范围执政的情况下如何执政，采取什么样的方式执政，经历一个艰难曲折的探索过程。毫无疑问，新中国成立后的一段时间，在法制建设上也曾走过一段弯路，试图以群众运动的方式来实现对国家和社会的治理，对1957年至1966年间法制建设的情况，以及“文化大革命”期间法制建设的挫折，作者也作了实事求是的介绍与分析。

在党的十一届三中全会召开前的中央工作会议上，邓小平特别强调：为了保障人民民主，必须加强法制；必须使民主制度化、法律化；必须做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这十六个字对健全社会主义法制的基本要求作了准确而简洁的概括，为我国依法治国基本方略的形成奠定了基本理论基础。

在推进改革开放的过程中，邓小平一再明确指出：“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”1986年6月的中共中央政治局常委会议上，邓小平强调要在全体人民中树立法制观念，加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人，他明确提出“法制教育要从娃娃开始，小学、中学都要进行这个教育，社会上也要进行这个教育”。对党的十一届三中全会之后社会主义法制的恢复和快速发展的情况，该书进行了全方面的展现与评析，认为初步形成了中国特色社会主义法律体系的基本框架，全民法律意识明显提高，司法建设快速发展，确立了坚持党的领导等社会主义法制建设的一系列重要原则。这一时期，党虽然还没有正式提出依法治国的方略，但“十六字方针”的提出和1982年宪法及一系列重要法律的修订制订并出台，已经初步形成了依法治国的基本思路和制度基础。

1992年邓小平发表南方谈话后，我国掀起了新一轮改革开放的热潮，并将建立社会主义市场经济体制明确为我国经济体制改革的目标，党对法制工作也越来越重视。1994年12月起，中共中央连续举办法律知识讲座，明确提出要“以法治国”“依法治国”和依法办事、依法治理国家。1997年9月召開的党的十五大正式提出将依法治国作为国家治理的基本方略。十五大报告指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，正式将依法治国确立为宪法的基本原则，从而使“依法治国”这一基本方略有了长期性、稳定性的制度基础。

依法治国方略的提出，是对中国共产党治国理政经验的全面总结与升华。该书认为这是中国共产党领导方式、治国理政方式和执政方式的重要转变，为党科学执政、民主执政、依法执政提供了重要的理论依据和实践基础。对依法治国方略的形成与发展，该书用两章的篇幅作了具体的介绍，从而使读者感受到中国共产党领导人民进行改革开放、形成和发展中国特色社会的历史进程，也是中国共产党人法治思想不断深化的过程。

在2018年8月召开的中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记讲到中国古代的秦国以及汉唐法治兴而国兴的故事。他说，商鞅“立木建信”，强调“法必明、令必行”，使秦国迅速跻身强国之列，最终促成了秦始皇统一六国。汉高祖刘邦同关中百姓“约法三章”，为其一统天下发挥了重要作用。汉武帝时形成的汉律60篇，两汉沿用近400年。唐太宗以奉法为治国之重，一部《贞观律》成就了“贞观之治”；在《贞观律》基础上修订而成的《唐律疏议》，为大唐盛世奠定了法律基石。这就充分说明法治兴则国兴，法治强则国强。

党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视依法治国，一再强调必须落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。2014年2月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上提出“凡属重大改革都要于法有据”。2014年10月召开的党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的战略部署。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，确立了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”这一全面推进依法治国的总目标，科学系统地提出全面推进依法治国的基本原则、工作布局和重点任务，这在新中国法治建设史上具有里程碑意义。党的十九大后，全面依法治国进一步得以推进，党中央组建中央全面依法治国委员会，擘画了全面依法治国的时间表和路线图。该书对中国特色社会主义进入新时代后推进全面依法治国取得的新进展、新特点作出了比较全面的概括，认为对全面推进依法治国进行了总体部署，强化了宪法意识并推进宪法的全面贯彻实施，推进公正司法和深化司法體制改革，在法治的轨道上全面深化改革，以全面从严治党引领全面依法治国。

总之，《中国共产党依法治国方略的历史分析》一书在对相关史料进行深入分析的基础上，考察了不同时期中国共产党对依法治国方略的探索历程与主要成就，系统梳理了中国共产党依法治国方略形成与发展的脉络，分析了中国共产党依法治国的特点与优势，总结了中国共产党依法治国的的基本经验，对新时代如何贯彻全面依法治国提出作者自己的见解。通过阅读该书，能够对中国共产党法治思想和全面依法治国方略的形成与发展有个大致的了解。

（作者系中共中央党校〈国家行政学院〉中共党史教研部主任、教授。）