我国区域性大气污染联防联控工作路径研究

摘要：随着我国经济的快速发展，大气环境污染问题日益严重。现阶段我国大气污染呈现出了较为明显的区域性特征。各级政府应以区域为治理预防视角，对大气环境污染实施联防联控。存在问题主要有区域内矛盾严重、法律体系不完善、相关政策落实力度不够等。想要使区域性大气环境污染问题得到更有效的联防联控，就必须采取科学合理的措施：（一）要遵循绿色发展原则、协调控制原则和从严处罚原则;（二）采取“和而不同”的联防联控方式;（三）建立联合预警和信息共享制度;（四）加大区域内部的宣传力度。

关键词：区域性大气污染;联防联控;工作路径

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：2095-6916（2021）06-0043-03

引言

在很长一段时间内我国的经济发展是以牺牲环境为代价来进行的。这种不正确的经济发展理念，使得我国当时的环境污染问题变得十分严重。在我国的长三角、珠三角等地区的诸多城市群出现了大规模的大气污染。倘若不及时采取措施加以治理，那么这些地区的人民群众日常生活就会受到极其严重的影响。为了有效控制大气污染，各城市群都尝试实施各种措施来稳定大气环境。其中有一些措施起到了较好的作用，但大气污染防治问题仍然需要社会各界持续关注。

一、区域概念的界定

要想有效控制现阶段我国存在的区域性大气污染问题，需要从法律制度的层面落实法律法规。只有如此，才能够使区域性的大气污染问题得到明显的关注。由于现阶段的环境法律在区域这一概念的界定上仍然存在模糊性，因此想要使环境法律在环境治理层面变得更具有说服力，需要对这一概念进行更加清晰的界定。从不同的角度阐述“区域”这一概念，能够得到不同的答案。如果以空间地理范围来界定区域，那么区域和行政规划便存在含义上的共通性。但现阶段发展的城市群已经远远超出了行政规划的区域范围，因此以该定义来解决区域环境大气污染的问题是不合理的。如果从风俗民情和历史发展渊源来划分区域，虽然能够使得相对应的区域划分与经济发展更加贴合，但这也不是进行区域大气污染治理的最佳区域划分方式。随着《全国生态环境保护纲要》的颁布，生态环境和生态功能区成为了区域环境治理的科学标准。生态功能区的划分使“区”这一概念，富含生态系统的理论特征，与行政区域划分相联系，与人文区域划分相交叉，但却富有自然环境区域的主要特点，成为了大气污染治理过程中环境法律区域概念的最佳诠释。该概念的出现也标志了区域差异性的划分。换句话说，不同的地理环境有不同的大气污染治理办法。在通过统一的环境法律来进行不同区域内大气环境污染治理的过程中，各区域政府机构需要使用具体问题具体分析的方法，制定贴合该区域实际情况的大气污染治理办法和预防办法进行治理。

二、联防联控的含义

这里探讨的联防联控主要包含两个层面的含义：

第一个层面是行政区之间的联防联控。由于环境法律意义上的区域是以生态理论系统来划定的，因此一个区域可能连跨好几个行政区。为了使得该区域内的大气污染问题能够得到解决，仅仅依靠该区域内的某一个行政区政府机构的努力是远远不够的，需要各省市区划中的政府机构共同进行协商努力，才能够完成该区域内的大气污染预防与治理。首先，各行政区域内的政府机构需要制定联防联控的日常规章制度，并且明确权责范围，只有如此才能使大气污染的联防联控更具可行性。其次，该区域内的所有政府机构都需要树立统一的合作目标，并且将合作目标具体到数据化指标上。只有如此，才能使大气污染的联防联控工作变得更具方向性。再次，为了保障区域性大气污染的联防联控工作能够顺利展开，区域内各行政区的职能部门需要统一制定相对应的奖惩措施，来帮助促进整个联防联控工作的合理运行。最后，所制定出的联防联控工作指示文件需要与当地的实际情况相联系以确保切实可行。只有如此，大气污染的环境问题才能够得到较好的解决。

第二个层面的联防联控指的是不同大气污染问题之间的联防联控，由于各城市的工业化发展较为迅猛，因此各城市大气污染问题不尽相同。有的城市由于化工企业较多，因此工业废气排污过重;有的城市由于交通较为发达，因此存在汽车尾气污染大气的问题。为了一并解决该区域内的各类大气污染问题，工作人员需要考虑该区域内可能会影响大气质量的各个因素，依据对每个因素具体分析的结果展开大气污染的联防联控工作，只有如此才能够使区域性大气污染问题得到圆满解决。

三、现阶段存在问题

（一）区域内矛盾严重

由于我国现阶段区域大气污染问题日益严重，因此政府机构工作人员尝试通过法律规范，来进行区域大气污染的联防联控。从理论层面上看，这种区域性大气污染的治理方式能够取得较为良好的效果，但是在实际操作层面却仍然存在着一系列的问题。首先，由于现阶段的大气污染已经成为城市群跨区域的共同问题，因此仅仅依靠某一个城市的大气环境治理无法有效改善整片区域内的大气环境。但现阶段，想要突破行政区域的治理束缚，服从该区域内某一个行政区域职能部门的调配，来实现整个区域的日常大气污染联防联控工程的是很困难的。各省市都希望立足自身实际，制定切合本区域的大气污染环境治理办法。区域内部之间因各自情况不同，因此存在着无法调和的矛盾。如果不优先解决矛盾，仅依靠法律制度强制治理区域内大气污染的问题是很困难的。

（二）法律体系不够完善

此外，我国虽已出台出相关科学合理的环境保护法，但在目前法律中，缺乏有关区域环境法内容。同时，也未建立切实可行的治理和监督机制，保障区域性大气环境日常治理的顺利开展。某些区域意识到该区域内大气污染问题的严重性，大力开发合作项目开展联防联控工作，治理大氣污染。但这种项目开发的形式缺乏稳定性和持久性，这会直接影响区域大气污染联防联控的治理效率和结果，因此需要有关区域性大气污染环境的专门的法律法规来规范和保障治理工作。

（三）政策落实力度不够

我国政府虽然意识到以区域为单位进行大气污染治理的重要性，并为此制定了一系列法规政策。但由于各区域地方政府都有自身需要保障的利益，因此中央制定的各项法规政策，很难在各级政府中完全落实。我国不仅在区域大气污染环境问题的立法层面存在缺失，在制度落实层面也不尽完善。区域性大气环境污染治理是一个较为漫长的过程，它可能会延续各级政府的多届领导班子。因此，必须有强有力的法律支撑和政策保障，各级各届政府坚定不移地依法治理，才能够确保该区域大气环境治理工作顺利推进。

四、区域性大气污染联防联控路径探究

想要使问题得到更有效的联防联控，就必须采取科学合理的路径措施。

（一）遵循原则

1.绿色发展原则。绿色发展原则是现阶段我国各区域内的经济发展务必要遵循的原则。虽然我国已经意识到治理区域性大气环境污染问题的重要性，但仅仅依靠“治理”是远远不够的。如果我国经济发展以环境破坏为代价，那么即便找到了有效的大气污染治理办法，也只会“陷入污染—治理—改善—再污染”的无限循环中去。因此，要想使我国区域性大气环境污染问题得到根本解决，就要在治理的同时遵循绿色发展原则，坚持绿色、节能、可持续的经济发展模式。

2.协调控制原则

由于很多区域内高污染的工业生产项目，是该区域经济发展的主要支柱。治理大气环境污染时不可能只是简单关闭该类工业项目。为此，各区域要尝试遵循协调控制原则联防联控。具体而言，该区域职能部门要尝试调整自身行政区内的产业结构，大力引进低碳经济项目，来帮助现阶段区域内的工业生产项目进行类别调整，使工业生产污染能够得到有效控制。除此之外，政府机构还可以通过资金支持的方式，督促高污染工业生产企业大力引进新技术、新能源，使有关企业在保持经济发展势头不变的情况下顺利进行同时进行可能的产业转型，降低因治理该区域大气环境污染而造成的经济发展负担。

3.从严处罚原则

由于区域内大气污染治理联防联控工作的必要性和迫切性，為了使工作能够顺利展开，各行政区职能部门都要遵循从严处罚的工作原则，对于不支持大气污染联防联控工作的生产企业和单位，追究其主管部门的法律责任。例如，对负有责任的行政工作人员进行行政处罚，对违反区域内大气污染联防联控工作指示的企业，视情节轻重予以罚款或勒令其停业整顿等。随着信息技术的高度发展，各区域政府部门还可以尝试使用企业环境污染失信记录数据登记库，对不支持大气污染治理联防联控工作的企业进行黑名单记录，黑名单数据信息可以实行区域间共享。各行政区在招商引资时，能够通过查询黑名单记录决定是否引入该企业。

（二）采取“和而不同”的联防联控方式

由于每个区域内部所面临的大气污染问题具有一致性，因此在联防联控工作过程中，各行政区可以遵循一致的大气污染治理数据指标。换句话说，在治理过程中无论是哪个行政区内部的大气污染数据超出了该指标，就说明该行政区内的大气污染治理不得力。而在各数据指标制定完成后，各行政区职能部门究竟以何种方式来进行本区域内的大气污染治理，可以根据本区域内的实际情况来实际制定。同时，由于诱发大气环境污染的主要因素占比有所不同，因此制定统一的大气污染治理措施要求各行政区执行是不合理的，也是不科学的。各行政区应当采取和而不同的原则来进行联防联控。换句话说，各区可以尝试采用相同的大气污染治理指标，并结合自身实际开展治理工作。

（三）建立联合预警和信息共享制度

由于信息技术的出现给各行各业的发展都带来了极大的便利，因此在区域性大气污染联防联控工作上，也可以尝试引入先进的信息技术。首先是制定区域联合预警制度。各区域可以根据生态功能区的划分确定联合预警的范围。在范围确定后，该范围内的行政区便可以通过实时的数据分析对该区域内的日常大气环境状况进行实时监测。这样一来，该区域内的所有行政区都能够根据本区域内的大气环境变化情况，做好环境污染的预警准备。一旦区域内的大气质量超出了正常标准，该区域就必须采取预防措施，这样能够降低有关区域出现大气环境污染的概率。同时各生态功能区还可以建立信息共享制度，帮助各区域内部进行环境污染治理的步调调控，控制各区域内部行政区之间的矛盾冲突。此外，区域与区域之间的信息共享还可以帮助大气环境问题治理经验少的区域向治理工作先进的区域汲取经验。

（四）加大区域内部的宣传力度

区域内部的大气污染问题治理并不单单是政府机构和企业所需要关注的问题，而是区域内每一个人都需要关注的问题。只有区域内部的群众意识到大气环境治理的重要性，才能够使该区域内的大气污染治理变得更加高效。为此，上到中央政府下至区域内的各区行政区政府机构，都应当加强宣传力度，确保区域内人人重视大气污染治理。只有如此，才能充分发挥人民群众的监督作用，使本区域内的政府机构和各企业单位的治理工作有法可依、执法必严。

结语

区域性大气环境污染问题已不容忽视。各级各类政府应尽快出台相关法律法规和配套政策，采取科学的治理方法和路径开展日常联防联控工作。只有如此，才能够使我国大气环境污染问题早日得以控制，人民群众的生活质量才能得到保障。

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作者简介：李小娜（1990—），女，汉族，山西柳林人，单位为山西财经大学，研究方向为环境与资源保护法学。

（责任编辑：易衡）

基金项目：本文系2019年度山西省高等学校科学研究优秀成果培育项目“大气污染防治区域合作法律机制研究”（编号：2019SK015）阶段性研究成果