我国教师教育政策的发展轨迹与理论审思

摘   要

我国教师教育政策的发展经历了政治牵引下的试错探索期、院校调整与体系构建并举的政策重建期、追求高质量和优结构的黄金发展期、面向2035的全面提升时期四个阶段。政策变迁折射出多重价值趋向，政策根本理念从工具本位转向生命本位，政策发展导向由追求效率过渡到宣扬公平，政策制定主体由行政权威主导扩散到多元民主参与，政策工具选择实现从合法性到合理性的跨越。未来应从政治学、经济学、文化学视角出发，关注教师教育政策的本质属性、改革成本与收益、决策文化营造。

关键词

教师教育  教育政策  政策变迁  政策价值

教师教育政策是国家机关、政党及政治团体在特定历史时期，为实现教师教育发展目标与任务，依据党和国家在特定时期的基本任务、基本方针以及基本政策制定的关于教师培养、教师入职教育、教师在职培训等方面的行动准则[1]。建国以来，我国教师教育体系逐步健全与完善，教师教育政策也趋于科学化、民主化和规范化。本文从事实层面回溯教师教育政策的发展轨迹，从价值层面剖析政策演进折射的价值趋向，并对未来教师教育政策的优化展开理论层面的审思。

一、我国教师教育政策的发展轨迹

1.1949-1976年：政治牵引下的试错探索期

1949年，新民主主义革命取得胜利，国家的首要任务在于破除旧制度，建设适应社会发展的新制度。当时混乱、低效的教师教育现状难以满足对充足、合格的师资力量的需求，为使有限的财政经费发挥更大效益，又好又快多出人才、出好人才，苏联的“独立式教师教育”成为我国教师教育政策制定的样板，我国开始借鉴苏联确立教师职前培养与职后培训相分离的制度[2]。1951年，第一次初等教育与師范教育会议明确提出建立一个独立的师范院校体系，自此我国独立的教师教育制度拉开序幕。1958年，“大跃进”运动促使教育陷入违背基本规律、急躁冒进的“怪圈”，教师教育发展追求急速的成效，愈发不切实际。“文化大革命”时期，教育法制几近废弃，教师在教学业务、思想观念和人格尊严方面受到打击，一定程度上阻碍了教师专业成长和教育事业发展。在相关政策指引下，教师教育政策随国家政治、经济的发展而不断变化，在“试错”过程中进行了较长时期的探索。

2.1977-1995年：院校调整与体系构建并举的政策重建期

两年的“拨乱反正”迅速使教师教育迈向恢复和重建时期。1978年，《关于加强和发展师范教育的意见》提出，争取在3～5年内使文化程度较低的小学教师、初中教师、高中教师分别达到中师、师专、师范院校的毕业标准，此后的教师教育政策主要关注师范院校的调整改革和教师教育体系的完善。首先，重视师范院校的调整与改革。1980年，教育部先后颁布《关于办好中等师范院校的意见》和《关于大力办好高等师范专科院校的意见》，加强对各级各类师范院校的宏观指导，之后恢复和新增了一批师范院校，还创设了相对独立的、专门性的、技术性的师范院校。其次，继续完善“三级两类”教师教育体系。1978年后，国家不仅关注中小学教师职前培训，在职培训也逐渐进入政策制定者的视野，《关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见》标志着中小学教师在职培训体系开始建立。这一时期师范院校调整改革和教师教育体系建设取得卓越成效，带动了中小学教师数量和规模的大幅提升。

3.1996-2014年：追求高质量和优结构的黄金发展期

20世纪90年代，我国教师教育从规模、数量式发展逐渐转变为追求质量、优化结构和提高效益的全新发展模式[3]，在以下四个方面取得显著成就：（1）建立与完善教师资格认证制度。21世纪初，国家颁布《〈教师资格条例〉实施办法》《关于首次认定教师资格工作若干问题的意见》和《教师资格证书管理规定》，确立了教师资格认证制度，对提高教师准入门槛、提升教师群体素养颇有助益。（2）教师专业标准不断修缮。2011年，教育部分别制定幼儿园、小学和中学教师专业标准，为教师培养指明了努力的方向。（3）“国培计划”为教师在职培训提供了新契机和新平台。2010年起，教育部、财政部联合启动“国培计划”，每年都委托国内高校承接教师培训项目，既促进了中小学教师的职业生涯发展，也有利于实现区域间师资配置均衡[4]。（4）实施“特岗计划”助力乡村教育发展。《关于做好2012年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》和《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》都是国家为提高乡村教育质量制定的教师流动政策，系统的政策网络为教师教育体系奠定了坚实基础。

4.2015年至今：面向2035的全面提升时期

在教师教育体系、教师培训制度、师范院校调整、教师专业标准、教师资格认证制度取得成效后，教师教育政策开始朝向“全面提升”的目标进发。2015年，《乡村教师支持计划（2015-2020年）》提出把乡村教师队伍建设摆在优先发展地位，体现了国家对乡村教育发展的高度重视。2016年，《关于印发乡村教师培训指南的通知》细化了乡村教师培训的实施过程与保障机制，推动乡村教师培训朝着规范化的方向发展。2018年1月，中共中央、国务院颁布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出大力振兴教师教育，为新时期我国教师教育的发展提出了新指标和新航向。同年2月，教育部等五部门印发《教师教育振兴行动计划（2018-2022年）》，明确了教师教育发展的“五大任务”和“十大行动”，对教师教育事业进行了总体而又全面的部署。2019年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，将“建设高素质专业化创新型教师队伍”确立为实现国家教育现代化的十大战略任务之一，这一系列政策必将引领我国教师教育朝着专业化、现代化的方向迈进。

二、我国教师教育政策变迁折射的价值趋向

1.政策根本理念：从工具本位转向生命本位

建国以来，教师教育政策长期秉承工具本位导向，主张为促进社会主义发展培养一批规模较大的师资队伍。1949年，时任教育部副部长钱俊瑞在第一次全国教育工作会议上提出，“教育工作者必须为政治服务”，不存在“政治之外”的教育政策，当时的教师教育政策将教师培养视为“政治之内”的范畴，带有鲜明的工具主义色彩。1978年，《关于加强和发展师范教育的意见》提出，师范教育要“配合各项经济事业和科学技术事业的发展”，潜在地表明教师教育政策本身所隐含的工具性意味。随着经济发展水平的提高和人本主义思想的传播，教师教育政策开始逐渐关注教育自身的内在逻辑和教师的生命价值。例如，2019年《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》倡导通过多元化的治理和系统性的举措减轻教师工作负担，体现了对教师群体的人性关怀。国家愈加重视教师内在素养的提升和教师地位的提高，实现了从“工具本位”向“生命本位”的转型。

2.政策发展导向：由追求效率过渡到宣扬公平

在经济发展水平落后的时代，“效率优先”不失为一种符合时代背景的选择。1952年，教育部发布《关于大量短期培养初等及中等教育师资的决定》，提出在5～10年内以不超过1年的短期培训为重点培养师资，并要求在较短时间内培养大批初等、中等教育师资，体现了教师培养的“短时间”“快节奏”和“高效率”。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“在5年或者更长一点的时间内使绝大多数教师能够胜任教学工作”，表现出明显的效率导向。进入21世纪，国家注重宣扬教师教育政策内隐的公平取向，西部地区、偏远地区、民族地区、乡村地区成为教师教育决策者关注的重点，并相继颁布一系列旨在缩小地域差距、城乡差距和校际差距的政策。国家充分保障薄弱地区师资质量、促进师资均衡配置，体现了教师教育政策宣扬的公平导向。

3.政策制定主体：由行政权威主导扩散到多元民主参与

我国教师教育政策制定的参与主体由单一走向多元，历经多次反复、变迁和转型，逐步实现从“行政权威主导”到“多元民主参与”的演变。建国初期的教师教育政策制定主要由领导人发起，采取行政权威集体内部决策的模式，1949年錢俊瑞在第一次全国教育工作会议上的发言和1960年陆定一在二届全国人大二次会议上的发言对当时的教师教育政策制定发挥了引领作用。十年动荡时期，集体决策的模式被严重摧毁，少数领导人决策代替了多数表决。改革开放以后，我国的政治民主化程度逐渐提高，教师教育政策的制定主体由单一的行政部门开始扩散到专家、学校、教师、学生、家长和社会多方群体，经历了“专家咨询决策”和“社会大众集思广益决策”等多种决策模式，彰显了教师教育政策制定的民主性。

4.政策工具选择：从合法性跨越到合理性

政策工具是政府在落实政策时采用的方法、手段或机制，也是连接政策目标和政策实践的桥梁，我国教师教育政策的工具选择实现了从单一到多元、从合法到合理的转变。建国初期的教师培养主要依靠强制性较高的法律规定、行政命令、规章约束进行，政策执行带有明显的行政色彩;十年动荡时期由于对教师群体的误解和打压，政策的强制性和武断性更加浓重，尽管政策执行过程满足“合法性”要求，但并不代表“合情”与“合理”。改革开放后，政府通过简政放权来充分激发市场活力，调动社会各界参与教师教育治理的积极性，运用供给与需求、竞争与合作等多种手段促进教师专业发展。权威型工具的使用频率相对下降，诱导型工具、能力型工具、系统变革型工具陆续被引入教师教育政策的执行过程，有利于提高政策执行的灵活性，增强与外部环境之间的适切性。

三、多维视角下教师教育政策优化的理论审思

1.政治学视角下教师教育政策的本质属性

从本质属性来看，教师教育政策既是教育问题，又是政治问题。任何改革或政策调整都是权力与利益重新分配的过程，教师教育政策制定实质上是一种调节不同主体利益分配的政治过程。未来对教师教育政策的分析应作为一种政治问题来研究，融入政治学理论和思维。具体而言，须思考以下几个问题：首先，从政府的行为逻辑看，是否拥有足够的知识、能力和充分的意愿制定出既“合法”又“合理”的政策？政府系统是否有充分的资源和坚定的意志去落实政策？其次，从多元参与的角度看，不同群体在参与政策制定时应当发挥怎样的作用？如何衡量多元主体是否真正发挥了作用？最后，从政策执行看，通过“自上而下”解决教师教育存在的现实问题是否比通过“自下而上”的方式更为合理，效率更高？对这些问题的回答是理解教师教育政策的前提。

2.经济学视角下教师教育政策的改革成本与收益

教师教育政策的制定和执行必然会产生一定的成本与收益，这既提醒政策评估者在评价政策绩效时考虑成本与收益的关系，也要求决策者与执行者应具有成本意识。然而，在现实情况下，决策者和评估者往往轻视政策成本，他们常常认为，比起实现坚信不移的发展目标而言，改革产生的成本是次要的。同时，人们往往聚焦政策的正向作用，关注对社会所产生的积极效应，很少衡量政策执行带来的经济成本与实际效益的关系。成本意识绝不仅仅只是呼吁人们关注成本、计算成本、估计成本，而是倡导教育政策决策者、执行者与评估者养成一种新的思维方式，将“成本-收益”的经济学理论和思维框架应用于教师教育政策的评价和改革过程，把不同类型的成本作为政策评估的具体指标，为教师教育政策的制定、执行和评价提供新的实证依据。

3.文化学视角下教师教育政策的决策文化营造

教师教育政策的调整既要建立完善的决策体制与机制，也要培育良好的决策文化氛围。决策文化主要涉及认知、偏好、取向、意志、价值观以及政治、组织具有的特征，是多种因素的综合体。如果把政策决策置于政治文化场域，以政治文化学视角来审视政策制定过程，便能窥探出丰富的文化元素。我国教师教育政策制定过程的演进反映了从“家长本位的政治文化”到“民主的政治文化”、从“人治的政治文化”走向“法治的政治文化”、从“子民的政治文化”转向“公民的政治文化”的变迁，这符合我国政治文化现代化的基本定位[5]。总之，教育政策制定蕴含着特定的文化因素，有必要把政策的决策过程视作人的一种社会文化活动展开研究。

参考文献

[1] 杨跃.论我国教师教育政策研究[J].南京师范大学学报：社会科学版，2018（01）：60-66.

[2] 胡艳.当代教师教育问题研究[M].郑州：大象出版社，2010：3-7.

[3] 曲铁华，于萍.改革开放40年教师教育改革与未来展望[J].教育研究，2018（09）：36-44.

[4] 马立超.“国培计划”乡村教师访名校项目的运行障碍与调适路径[J].现代中小学教育，2019（11）：50-53.

[5] 马庆钰.告别西西弗斯：中国政治文化分析与展望[M].北京：中国社会科学出版社，2002：318-349.

[作者：张世红（1979-），女，河北廊坊人，廊坊师范学院，讲师，硕士。]

【责任编辑  王   颖】