新中国成立以来我国生态文明法治保障的发展历程

黄术 罗菊花 屠可馨 雷诗琴

摘要：生态文明建设是实现美丽中国梦的必经之路，也是治国理政的五大重要举措之一。生态文明法治思想从起源到发展，不断转变;新中国成立以来，我国生态文明建设立法体系不断完善、保护生态文明的司法保障措施不断创新、环境监管执法工作不断加强，在法律层面上给予了生态文明最有力的保障，探索出一条具有中国特色的、以法治保障环境的中国道路。

关键词：生态文明  法治保障  发展历程

一、生态文明的法治思想

（一）生态文明法治思想的起源

生态文明是人、社会、自然三个相互影响的客观存在之间和谐共生、共同发展的一种状态。我国生态文明的法治思想是在吸收中国古代传统环境保护思想的基础上，一步步发展而来的。

在我国古代，并没有“生态文明”这一概念之说，但我们智慧的先民早有对于“人与自然”关系的独到认知。儒家学说中的“天人合一”思想强调的就是人与自然和谐共生;[]法家学派提出天地万物的平衡之道：“不涸泽而渔，不焚林而猎”，就是指要用发展的眼光看问题，不能为了短期的利益，毫无节制地滥用大自然的馈赠。[]道家学派提出朴素的价值观：“人法地，地法天，天法道，道法自然”，旨在强调世间万物的生长、活动都应该顺应自然规律，不能逆天行事。[]这些不同的思想流派融汇在一起，形成了我国比较完整的古代生态观念，体现了先民们对生态保护的意识。随后，我国执政党在继承我国古代朴素生态观念的基础上，逐步地探索环境保护的政策措施。

（二）生态文明法治思想的发展

新中国成立以来，生态文明的法治思想经历了几次根本性转变，最终形成了中国特色社会主义生态文明观，推进了新时代生态文明法治的建设。

新中国成立后至改革开放前，我国最重要的任务就是利用一切条件去建设属于新中国的工业、农业、手工业体系，发展经济，国家法治层面还未正式提及生态文明。直至1972年，我国在联合国人类环境会议的影响下召開了国内的第一次环境保护会议，翻开了生态环境治理的新篇章，为生态文明建设的法治化奠定了基础。

改革开放后，我国本土的生态文明法治思想不断成熟，提出要充分尊重自然、按照自然规律来发展经济。邓小平时代，从1978年到1989年，我国的生态文明法治发展进入了快车道。我国完成了“环境保护”入宪、“生态环境”入宪、出台环境保护试行法，以及最终制定环境法等重要任务。1992年我国第三代领导人江泽民同志明确提出“可持续发展”这一概念，并要求把实现可持续发展作为一件大事去抓，强调要不断地加强环境保护法治体系的建设。2000年后的胡锦涛时代，党的十七大报告对科学发展观进行了详细的描述，并将生态文明建设上升到国家奋斗目标的新高度。

党的十八大以习近平同志为核心的党中央站在历史和现实的战略高度，把生态文明纳入五位一体的总布局中，提出“绿水青山就是金山银山”的生态法治观。十九大后，生态文明、美丽中国等词语随着习近平新时代中国特色社会主义思想一起写进了党章，进一步完善了中国特色社会主义生态文明法治体系。同时，也为我国引领国际环境治理、应对全球生态问题贡献了中国智慧和中国经验，积极推动了全球生态文明建设事业的发展。

二、生态文明的立法保障

新中国成立以来，我国的环境立法不断向前探索，通过对不同时期的政策与环境情况及相应法律法规的区分，大致可分为以下五个阶段：

（一）生态文明建设立法的萌芽阶段

新中国成立初期，我国的法治体系建设处于起步阶段，只出台了一些具有针对性的规定和政策措施。关于环境卫生问题，1956年颁发了《工业企业设计暂行卫生标准》和《关于城市规划和城市建设中有关卫生监督工作的联合指示》;[]关于资源保护问题，1961年发布了《中共中央关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》，1963年颁布了《森林保护条例》。[]总体上看，从建国初期到改革开放前，我国对于环境保护问题的重视程度不够，认识也存在局限，在法律上没有形成环境保护法律制度，生态文明建设立法处于萌芽阶段。

（二）生态文明建设立法体系初步建立阶段

1978年改革开放后，全党工作中心转向经济建设。由于过度重视经济发展，我国的生态环境遭到了严重破坏，生产建设与环境保护严重失调，引起了执政党的高度重视。国务院开始出台环境保护相关法规，环境保护立法工作也逐渐起步。1978年的《中华人民共和国宪法》首次将环境保护写入其中;1982年的宪法在1978年宪法的基础上增加了环境保护相关条文;1989年通过了我国第一部《环境保护法》（1979年公布试行）;后相继出台了《森林法》、《草原法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水土保持法》等保护资源及治理污染方面的法律。总的来说，这一阶段我国的环保立法体系初步构建，我国环境保护工作逐渐受到重视。

（三）生态文明建设立法体系优化阶段

1992年党的十四大以后，我国开始强调可持续发展、协调经济发展与环境保护的关系。改善生态、保护环境成为治国的重要内容。在此阶段，国家探索制定出台环境保护相关文件和计划战略，加快环境保护的立法。1995年第一次修订《大气污染防治法》并出台《固体废物污染环境防治法》;1996年国务院发布《关于环境保护若干问题的决定》，同年第一次修订《水污染防治法》;1997年，全国人大通过《节约能源法》，落实资源使用总量与强度双控制度，保护资源的可持续性;1998年11月国务院印发《全面生态环境建设规划》;2000年制定《全国生态保护纲要》，提出我国生态保护目标等。在一系列政策和措施的推进下，我国生态保护建设取得良好的进展。

（四）生态文明建设立法体系完善阶段

十六大以后，我国全面提出科学发展观，并加强建设资源节约型和环境友好型社会。在这一阶段，我国不断提出环保战略和策略，完善环保立法。2002年出台了《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》;2003年出台了《排污费征收使用管理条例》;2004年第一次修订了《固体废物污染环境防治法》;2005年出台了《可再生能源法》;2007年出台了《全国污染源普查条例》;2008年出台了《水污染防治法》和《循环经济促进法》等。这一阶段，我国的环境保护获得基本的法律保障，生态文明建设立法体系得到不断完善。

（五）生态文明建设立法体系成熟阶段

党的十八大以来，我国明确要求加快生态文明建设。在此期间，我国制定并实施了40多项涉及生态文明建设的改革方案。其中比较有代表性的是：2013年9月印发的《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”），其目的是解决全国各地的雾霾污染问题;2014年通过、2015年实施的最新修订版《环境保护法》进一步加强了政府和企业的责任及惩罚力度;2016年出台、2018年实施的我国首部单行税法——《环境保护税法》;2018年再次修订《大气污染防治法》，同年宪法的修改将生态文明写入其中。目前，我国生态文明的立法保障已逐步成熟。

三、生态文明的司法保障

司法介入是对生态文明建设最强有力的保障。从建设成果来看，我国生态文明的司法保障发展过程可分为两个阶段：

（一）改革开放至生态文明司法保障的初步探索

在生態文明司法保障探索初期，我国集中对环境司法保护实行专门化改革。我国的法律没有明文规定关于生态或者环境问题法庭该怎么建设、如何建设，但是有些地区已经开始先行先试。此外，2012年我国在《中华人民共和国民事诉讼法》中确立公益诉讼后，各级法院也开始探索环境公益诉讼的新规则。[]

一是设立生态保护法庭。在审判机制创新上，2007年贵阳为了推动生态文明建设，开创了环境司法的新道路，率先在国内设立“环保法庭”，打开了以专业法庭保护生态环境的大门，2013年司法机关又把“环保法庭”发展为“生态保护法庭”。生态保护法庭具有专业性的优势，曾运用司法手段处理了贵阳市红枫湖、百花湖和阿哈水库的水源污染问题，从司法层面上推动了生态文明建设。截至2020年6月，我国各级法院共建设环保法庭多达上百个，如青海省三江源生态保护法庭、河南省新郑生态保护法庭、吉林省查干湖生态环境保护法庭等，极大地推动了生态保护的司法化。

二是制定环境公益诉讼规则。全国各级法院积极探索环境公益诉讼的路径。在司法程序的内容中，从立案到裁判都有了对于生态保护的特殊性规则。如在受案范围和审理方式上，我国出现了第一个关于环境公益诉讼的地方性法规，即无锡市法院和市检察院共同制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》[];在审判模式方面，清镇生态环保法庭强调跨区域管辖审理案件，没有按照传统的方式划分案件;在生态污染后的修复责任方面，昆明市中院和市检察院共同发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》[]，明确了生态破坏后的司法责任该如何承担的问题。

（二）2014年至今——生态文明司法保障的创新发展

自党的十八大以来，国家对生态文明建设的重视程度越来越高，保护生态文明的司法保障措施也在不断创新发展，环境司法改革的序幕随之拉开。

一是审判机构的设立和案件的剧增。2014年，我国最高司法审判机关为了审理环境污染和生态破坏的案件，专门设立了环境与资源审判庭，明示了环境保护的重要性。从2014年至2019年，我国各级人民法院审理生态环境案件不断增长，总计高达187005件，而2001年至2013年，关于环境保护的案件总共只有4982篇裁判文书。由此可见，在2014年后环境司法案件数量不断创新高，成为司法审判的主要部分。另外，在我国最高人民法院的指导性案件和典型案例中，也开始出现生态环境的案例，目前已经将135个案件作为环境资源审判的典型案例。

二是保护生态环境相关司法文件的发布。在相关的审判规制建设中，为了实现生态环境的司法救济，最高人民法院出台了《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》等司法规范性文件，[]维护生态保护审判中的公平正义，并且在审理方式、管辖范围、裁判规则、责任承担等方面都有不同程度的创新。该《意见》的出台是一次历史性的跨越，国家最高司法机关首次以司法政策的方式回应公众和社会对生态文明保护司法保障建设的期待，该举措表明我国生态文明司法保护已迈入新阶段。

三是环境公益诉讼制度的确立发展。2018年，我国民事诉讼法和行政诉讼法修正法案正式出台;随之我国最高司法机关——最高人民法院和最高人民检察院，制定并公布了一系列具有中国特色的关于保护生态文明的司法解释和政策性文件。把权力给予检察机关后，国家最高检和各级检察院纷纷调整机构、配置资源促进环境公益诉讼的发展。具体表现为：明确了诉讼主体为检察机关和满足条件的社会组织机构;社会组织机构可以提起环境民事公益诉讼，检察机关负责环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼。

总之，我国生态环境司法保障在近几年来实现了飞速发展。从生态法庭建立到公益诉讼制度确立，从地区探索到中央出台规定性文件，均积极响应了现实需求，为保护生态文明、建设美丽中国提供了坚实的司法保障。

四、生态文明的执法保障

制度的逻辑在于运行，法律的生命在于实施，想要生态文明建设的质量得到切实保障就必须严格执法。[]我国要持续提升生态环境行政机构的管理能力，才能实现真正的“良法善治”，提升“绿水青山”的含金量。

（一）环境执法机构的持续发展

“环境执法”的概念具体指环境执法机构根据法律授权或者是行政机关委托，依据相关的法律法规，针对具体的环境管理事项，采取的影响行政相对人的一系列行政行为和管理手段。

改革开放时期中国的环境保护行政机构经历了以下三次改革：1988年从城乡建设环境保护部门中独立出来，1998改名为国家环境保护总局，2008年升级为环境保护部，成为直接参与政府决策的部门。这三次改革，一步步解决了环境保护行政管理体制中存在的一些问题。目前，在成熟的生态法治思想、完善的环境立法体系之下，我国的环境执法体制改革全面进入新的阶段。2013年后，有关生态文明执法机构改革的方案相继出台，根据2018年通过的《国务院机构改革方案》，我国组建生态环境部和自然资源部两大部门，生态文明执法机制的构建进一步得到了完善。[]自然资源部主要承担两大工作任务：一是管理全民所有的自然资源资产，二是对所有国土空间用途进行管制;生态环境部则承担环境制度制定、环境状况监测评估和环保执法上的监督、问责等职责，两大机构的组建实现了协同管理体制的构建。

（二）环境执法机制的不断完善

环境管理体制的健全促进了环境执法的发展，通过环境保护行政主管部门执行环境影响评价、排污收费制度等可以鼓励企业在生态文明上的积极作为和惩罚其消极不作为。我国逐步构建了预防为主、综合整治、污染治理、损害担责等执法机制。历史滚滚的车轮还在向前，如今新《环境保护法》出台，在其中建立的几大重要机制例如综合执法、协同联动、公众参与等还在不断落实中。[]

从1973年设立国务院环境保护领导小组开始，尽管环境执法体制经历多次变革，但是变革趋势是国家环境执法机关的地位越来越高、职能越来越多。新《环境保护法》建立了多元共治的新體制：在环境保护责任的监督义务上，政府管理和公众参与都占有一席之地。随着立法范围和规制对象的拓展，地方政府也被纳入监督的对象，新《环境保护法》以及随即出台的相关党内法规，为实施“最严格”环保执法提供了法律法规依据。

（三）以严格执法保护生态环境

严格执法是确保生态文明执法落到实处的极其重要的一环，从思想层面到行动层面的跨越上，它是法律规定与政府行为有机契合的纽带。严格环保执法不仅仅是对于政府自身有效的约束，更是政府依法对执法对象的严格约束。严格执法是生态法治不可破的第一道屏障，必须及时有效地解决突发的生态环境问题，才能降低发生环境损害的可能性和不可预期的风险性。

我国不断加强环境监管执法工作，在理论和实践领域同时开展创新探索，通过设置执法机构、明确执法权责分工、多部门联动协助执法、采用高新科技对环境进行监管等措施，不断加强对生态环境的保护。

新中国成立以来，我国在生态环境的法治之路上艰苦跋涉，在实践中不断地探索新的道路。生态法治思想从顺其自然转变为以生态保护优先;环境立法实现了从萌芽到发展到成熟的转变，已形成完善的环境立法保护体系;环境司法保障虽然起步较晚，但是在审判机制、审判制度、审判指导性文件上已实现从无到有;环境执法通过不断地深化机构改革，强化执法力度，使生态环境得到有效的改善。回首过去七十余年，我国从风雨中走来，在法律层面上给予了生态文明最有力的保障，探索出一条不可复制的、以法治保障环境的中国道路。

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〔本文系2020年广西研究生教育创新计划项目“大数据时代生物信息数据库的知识产权保护研究”（项目编号：XYCSR2020023）研究成果〕

（黄术、罗菊花、屠可馨、雷诗琴，广西师范大学法学院）